城市規(guī)劃健康影響評估機制與評估方法研究*

葛懿夫 何仲禹

0 引言

隨著大量人口在城市的高密度集聚，受環(huán)境惡化以及不健康生活方式的影響，城市公共健康問題凸顯。城市規(guī)劃與公共健康關系密切，然而這方面的聯(lián)系在規(guī)劃實踐中往往沒有得到足夠的重視。健康影響評估是一種專注于人類健康狀態(tài)的分析研究方法和思維范式，健康影響評估作為評估提案健康影響的工具，為在城市規(guī)劃中兼顧公共健康提供了有效途徑。目前國際上對其公認的是1999年《哥登堡協(xié)議書》中的定義：判斷政策、計劃或項目對人類健康的潛在影響及其分布的程序、方法和工具的結(jié)合。城市規(guī)劃的健康影響評估已經(jīng)發(fā)展成為健康影響評估中重要的分支，在總體規(guī)劃[1]、詳細規(guī)劃（區(qū)劃）[2]、區(qū)域規(guī)劃[3]等尺度均有涉及，對不同尺度的城市設計也有諸多探索與實踐，并深度參與到城市再開發(fā)過程中[4]。

國外對健康影響評估相關研究起步較早，始于二十世紀八九十年代。相關研究內(nèi)容包含理論基礎[5-10]、技術方法[11-16]、實踐案例介紹[2,17-18]、實施路徑分析[19-22]等多方面內(nèi)容，還有學者開展健康影響評估的健康公平性研究[20]。在城市規(guī)劃領域，學者對城市規(guī)劃中運用健康影響評估的價值與可能性進行探討[10,15,21]，介紹城市規(guī)劃領域的健康影響評估運用[2,7,11]。我國健康影響評估的研究于近幾年興起，公共衛(wèi)生學界與城市規(guī)劃學界相繼跟進，在案例介紹[4,23-29]、理論研究[30-38]與技術探索[23,39]三個方面產(chǎn)出了一些具有價值的研究成果。如劉吉祥等通過對美國健康影響評估的開展流程與實施路徑的總結(jié)，提出對我國的啟示[32]，朱麗麗等通過扎根理論分析了在我國建立健康影響評估制度的可能性[36]。我國城市規(guī)劃健康影響評估相關研究以介紹國外研究成果與實踐案例為主，如李瀟從區(qū)域、市鎮(zhèn)、片區(qū)三個尺度分別介紹了城市規(guī)劃的健康影響評估案例[24]。

縱觀國內(nèi)外城市規(guī)劃健康影響評估研究，定量評估方法較多針對城市規(guī)劃影響公共健康的特定方面如空氣環(huán)境[40-41]、出行[42]等，作用機制相對簡單。而事實上城市規(guī)劃對公共健康產(chǎn)生的影響多樣而復雜，針對各方面健康影響的系統(tǒng)評估方法研究較為匱乏，尤其缺乏系統(tǒng)評估健康影響的定量方法。其中關鍵在于城市規(guī)劃影響公共健康的作用機制尚未明晰，無法構建城市規(guī)劃影響健康影響評估的框架。因此開展適用于我國城市規(guī)劃健康影響評估的作用機制與評估方法研究迫在眉睫。

1 城市規(guī)劃健康影響評估的總體作用機制

相比更注重社會經(jīng)濟維度的其他公共政策，城市規(guī)劃具有空間屬性，因而城市規(guī)劃的健康影響評估對象側(cè)重于城市中的建成環(huán)境與自然環(huán)境。此外，城市規(guī)劃的尺度具有多元性，不同規(guī)劃類型間存在的例如“區(qū)域規(guī)劃—總體規(guī)劃—詳細規(guī)劃”間的縱向傳導機制與尺度差異，增加了開展城市規(guī)劃健康影響評估的復雜性。

生態(tài)位是指一個種群在生態(tài)系統(tǒng)中，在時間空間上所占據(jù)的位置及其與相關種群之間的功能關系與作用。借鑒生態(tài)學中生態(tài)位的定義，薩卡爾（Sarkar）提出了“城市健康位（urban health niche）”概念（圖1）。每個個體都處在城市健康位中，個體健康位本質(zhì)上是在宏觀、中觀以及微觀尺度上健康定義過程（health-defining process）發(fā)揮作用的因素與過程的時空表現(xiàn)[43]。健康位是一種綜合考慮時間進程、階段、層次以解釋疾病起因的思考范式。如圖1所示，微觀尺度健康位與生理和遺傳流行病學有關，涉及免疫與遺傳等個體內(nèi)部層面過程。中觀尺度包括行為與生活方式方面的危險因素，與危險因素流行病學密切相關。宏觀尺度上，城市層面以及街區(qū)層面的建成環(huán)境、自然環(huán)境等因素對公共健康起重要作用。每個空間尺度都可以被視為一個子系統(tǒng)，其中各組成因素產(chǎn)生的影響相互協(xié)同，并且在子系統(tǒng)之間以及各子系統(tǒng)內(nèi)部相互作用。作為城市治理與決策系統(tǒng)的一部分，城市規(guī)劃直接作用于宏觀尺度健康位的城市建成環(huán)境與自然環(huán)境，而之后通過宏觀—中觀子系統(tǒng)之間的相互作用，這種影響將轉(zhuǎn)化為對行為方式與生活方式產(chǎn)生作用的間接影響，并通過中觀—微觀子系統(tǒng)之間的相互作用最終影響微觀層面?zhèn)€體內(nèi)部因素，產(chǎn)生個體健康狀況的變化。這種子系統(tǒng)之間的相互作用通過高度分化的特定影響路徑發(fā)揮作用，同時其過程往往是非線性的。其中，在宏觀—中觀的影響路徑是城市規(guī)劃的重點研究范疇，即建成環(huán)境如何影響個體行為與生活行為。

圖1 城市健康位的整體范式Fig.1 the holistic paradigm of urban health niche

2 城市規(guī)劃的健康影響評估框架

世界衛(wèi)生組織指出個人健康包括三個組成部分：生理健康、心理健康與社會健康[44]。在這一共識基礎上，諸多學者對于宏觀—中觀健康位影響路徑提出了自己的見解。王蘭等將城市規(guī)劃對公共健康的促進作用總結(jié)為減少具有潛在致病風險的建成環(huán)境要素與推動健康低碳的生活、工作、交通和娛樂方式[45]。田莉等在此基礎上強調(diào)了體力活動與社會交往的重要性，提出城市規(guī)劃對公共健康的影響路徑包括減少健康負面影響、促進體力活動與促進社會交往[46]。在中觀尺度健康位，城市中的公共設施同樣對個體行為與生活方式產(chǎn)生了深刻影響。公共設施為城市居民提供公共服務，對公共健康水平起到基礎保障性作用。因而城市規(guī)劃對公共健康的影響路徑應歸納總結(jié)為獲取公共服務、減少健康負面影響、促進體力活動與促進社會交往：通過獲取公共服務，改變城市居民通過公共服務設施獲取公共服務的便利程度；通過減少健康負面影響，提升建成環(huán)境與自然環(huán)境的品質(zhì)，減少健康風險暴露程度，降低意外傷害發(fā)生概率；通過促進社會交往，提供公共場所促進社交活動的形成；通過促進體力活動，提高城市居民進行體力活動的意向、時間與頻率。

田莉指出城市規(guī)劃對公共健康發(fā)生作用的機制主要通過公共設施、土地利用與道路交通三個方面展開[46]。城市規(guī)劃中道路交通與土地利用至關重要。這二者幾乎深刻影響了城市中發(fā)生的所有出行行為，在中觀健康位上促進體力活動并減少健康風險。而公共設施在中觀健康位上能夠為居民提供公共服務并增加社會交往。因此本研究從公共設施、土地利用、道路交通三方面對城市規(guī)劃中直接影響建成環(huán)境的因素進行了系統(tǒng)梳理，依據(jù)公共健康的影響路徑確定了城市尺度與街區(qū)尺度的健康決定因素，并構建了城市規(guī)劃的健康影響評估框架（圖2）。

圖2 城市規(guī)劃的健康影響評估框架Fig.2 the framework of health impact assessment of urban planning

2.1 公共設施

公共設施關系到居民獲得并使用醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生等健康相關公共服務設施的意愿與頻率，也關系到社會基本服務均等化與健康公平問題，公共設施顯著影響居民健康狀況。在城市尺度與公共健康相關的設施主要包括教育設施、體育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、開敞空間。不同類型公共設施產(chǎn)生的健康影響存在一定區(qū)別。教育設施與城市內(nèi)的通學出行緊密相關，其對通學出行距離、出行方式的影響與學生的體力活動水平以及交通安全關系密切。體育設施為居民提供了進行體力活動的場所。醫(yī)療衛(wèi)生設施決定了居民獲取醫(yī)療服務以及健康促進服務的可獲得性，直接關系居民健康水平。開敞空間為城市居民提供了進行戶外活動、社會交往的場所，而開敞空間本身也能夠促進居民以步行為主的體力活動[47-48]。同時對自然環(huán)境的接觸能夠緩解壓力與抑郁，改善居民心理健康[49]。開敞空間中的綠地系統(tǒng)更能起到凈化空氣與水資源等作用，極大程度降低建成環(huán)境與自然環(huán)境中的健康風險。

在街區(qū)尺度，商業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身等社區(qū)型服務設施主要以社區(qū)生活圈的形式存在，該類公共設施的可獲得性與居民的身心健康存在直接關聯(lián)[50-51]。

2.2 土地利用

城市規(guī)劃的土地利用主要包括土地的用途與利用方式，對于城市的空間布局起到?jīng)Q定性作用。在城市尺度，土地利用中的城市結(jié)構與開發(fā)邊界對環(huán)境質(zhì)量與個體行為的影響十分顯著。城市結(jié)構是各種功能地域在城市內(nèi)部的組合狀況與空間布局，影響了交通需求在城市范圍的不同分布方式[52]。相對緊湊的城市結(jié)構下交通需求將相對集中，而分散的城市結(jié)構則會帶來較大的交通流，增加了交通安全風險以及空氣與噪聲污染產(chǎn)生持續(xù)影響的可能性[53]。值得注意的是，作為深刻影響城市尺度的因素，城市結(jié)構很難以定量方式進行測度，洪堡縣總規(guī)健康影響評估對于測度城市結(jié)構的健康影響提供了借鑒，對基于不同城市結(jié)構的三個草案進行橫向?qū)Ρ萚1]。城市的開發(fā)邊界限定了建成環(huán)境在空間上的擴張邊界，在一定程度上與生態(tài)空間的范圍與結(jié)構有關。生態(tài)空間能夠平衡城市脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，提高自然環(huán)境質(zhì)量，為城市居民提供接觸自然環(huán)境的場所。合理安排生態(tài)空間結(jié)構有助于為城市規(guī)劃通風廊道，改善城市通風環(huán)境，極大降低城市霧霾發(fā)生的概率[54]。

在街區(qū)尺度，地塊層面的土地利用涉及到用地的開發(fā)強度、用地構成與用地混合度。地塊的開發(fā)強度關系到地塊的空間形態(tài)，不同空間形態(tài)的地塊能為居民提供不同的體力活動環(huán)境。住宅開發(fā)密度與居民體力活動呈正相關，而對兒童來說建筑密度反而與體力活動水平呈負相關，同時兒童體力活動水平與建筑高度呈正相關[55]。開發(fā)強度中建筑密度與容積率對體力活動水平、舒適度等健康影響因素的影響并非呈線性，因而在分析開發(fā)強度對于公共健康的影響時，應當結(jié)合對城市氣候、居民體力活動、心理狀況等方面的影響進行更深入的討論。用地構成指地塊的用地類型與各種類型在地塊中所占的比例。不同類型用地對健康產(chǎn)生的影響截然不同，綠地、林地、水域等類型用地被認為是能夠產(chǎn)生積極健康影響的用地，而工業(yè)、交通等功能用地由于產(chǎn)生空氣、噪聲、水環(huán)境等污染，被認為是產(chǎn)生消極影響的用地[56-57]。用地混合度是衡量土地混合利用程度的指標，土地混合利用包含土地用途混合與不同土地類型空間混合兩種不同的內(nèi)涵，前者偏重單一用地類型土地的兼容性開發(fā)，后者指代地塊中存在的多種用地類型[58]。具有較高土地利用混合型的土地利用能夠促進體力活動水平的提升，也能夠縮短出行時間與出行距離，提高慢行交通及公共交通出行比例[59-60]。

2.3 道路交通

道路交通網(wǎng)絡是城市中必不可少的基礎設施，承擔了城市中的交通出行、客貨輸送的職能。城市規(guī)劃主要通過道路交通網(wǎng)絡、公共交通體系與交通組織對建成環(huán)境產(chǎn)生影響。道路交通網(wǎng)絡是由各級城市道路與交叉口組成的路網(wǎng)系統(tǒng)，其結(jié)構影響居民全方位的交通出行，對出行時間、出行距離、出行方式選擇都作用顯著，影響城市居民的交通安全，同時在空氣污染、噪聲方面產(chǎn)生持續(xù)的負面影響。在分析道路交通產(chǎn)生的健康影響時，應當重點評估道路交通與土地利用在建成環(huán)境中的強烈互動對城市中出行行為產(chǎn)生的影響，同時對于道路交通網(wǎng)絡的布局應當結(jié)合公共設施的可獲得性進行協(xié)同分析。

公共交通是在城市范圍內(nèi)提供的滿足居民基本出行需求的服務，是包括公共汽車、出租車、軌道交通等多種交通方式的公共客運交通系統(tǒng)。公共交通體系為城市居民提供了更多的出行方式選擇，能夠降低機動交通出行的概率。有研究指出，對于以公共交通為主要出行方式的低收入者，縮短公交站點服務半徑能夠增加這一類人的步行交通量[61]。而對于其他類型人群，在選擇公共交通進行城市范圍內(nèi)的點對點出行時，也會相應產(chǎn)生一定的慢行交通，從而增加居民的體力活動。公共交通具有碳排放量低、空氣污染小的綠色低碳屬性。此外，公共交通出行還被認為相較于自駕出行居民所承擔壓力更小，因此長期來看，選擇公共交通出行有利于居民的心理健康[62]。

交通組織是街區(qū)尺度下對居民出行交通的系統(tǒng)安排，主要包含地塊開口與交通流線兩個規(guī)劃內(nèi)容。地塊開口決定了居民交通出行從哪一條城市道路與城市道路網(wǎng)相連接，影響城市交通的通行效率，并與城市居民的交通安全關系密切。交通流線是街區(qū)尺度下對交通流的系統(tǒng)引導與安排，合理的交通流線設計能夠?qū)用耋w力活動水平產(chǎn)生正向作用，進而對公共健康產(chǎn)生積極影響[47,63]。此外，交通流線決定了機動交通在地塊內(nèi)的交通行為路徑，關系到居民的交通安全，對微觀尺度的空氣環(huán)境、噪聲環(huán)境有較大影響。

3 城市規(guī)劃健康影響評估的評估指標

針對宏觀尺度健康位所對應的城市層面與街區(qū)層面健康定義過程與健康決定因素，本研究所提出的城市規(guī)劃的健康影響評估框架僅適用于總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃（表1-2），而更大尺度上的區(qū)域規(guī)劃并不直接作用于城市建成環(huán)境與自然環(huán)境，因而不在本研究討論范疇。

表1 城市尺度健康影響評估指標體系Tab.1 the index system of health impact assessment at the city level

建成環(huán)境特征提供了衡量健康決定因素對公共健康影響程度的特定維度，使得定量化開展城市規(guī)劃的健康影響評估具有了一定可行性。塞韋羅（Cervero）和柯克曼（Kockelman）對建成環(huán)境特征維度提出的三維度（3Ds）理論[64]得到了學界的廣泛認可，即密度（density）、多樣性（diversity）和設計（design）。密度維度即對于要素規(guī)模的衡量，如綠地、公共設施等；多樣性維度即種類混雜程度所滿足的多樣化健康需求，如土地利用混合度；而設計維度即要素的空間布局以及形式，如路網(wǎng)形式、交通流線等。結(jié)合城市規(guī)劃的健康影響評估框架中對宏觀—中觀尺度的健康決定因素的探討，本研究構建了城市尺度與街區(qū)尺度的健康影響評估指標體系并提供了可供參考的評價方法。

在健康影響評估實踐中，指標體系通常被作為一種篩查清單用以逐項檢查城市規(guī)劃產(chǎn)生的健康影響。匯總城市規(guī)劃對各健康決定因素的作用以得到整體的影響程度是一種有效而透明的方式，然而實現(xiàn)難度極大。一種選擇是可以將預計健康影響轉(zhuǎn)化為金額或傷殘生命調(diào)整年（disability adjusted life year, DALY）[3]。目前較多用于影響路徑較為簡單的特定領域，如將食源性疾病、室內(nèi)空氣污染產(chǎn)生的健康結(jié)果（發(fā)病率、有害氣體質(zhì)量等）轉(zhuǎn)化為DALY，可以通過生命周期影響評估[76-77]得到的參數(shù)或者參考歷史數(shù)據(jù)計算實現(xiàn)[78]。在面臨多重健康路徑的情況下，另外一種具有可行性的方式是通過薈萃分析實現(xiàn)宏觀—中觀健康位的跨越，將建成環(huán)境變化轉(zhuǎn)化為對行為與生活方式的影響。薈萃分析通過聚合同一主題下的大量研究，通過匯集樣本獲得具有較強推廣性的結(jié)果。在相似情景下，可以作為健康影響評估框架中的參數(shù)輸入[79]。如尤因（Ewing）等通過薈萃分析梳理了大量聚焦出行與建成環(huán)境關系的研究，使用回歸系數(shù)表征彈性，確定了出行與建成環(huán)境之間的平均加權彈性（weight average elasticity）[61]。王蘭等在顧村鎮(zhèn)的健康影響評估中使用尤因（Ewing）等的平均加權彈性將規(guī)劃后的建成環(huán)境影響因素轉(zhuǎn)化為出行量變化[80]。

表2 街區(qū)尺度健康影響評估指標體系Tab.2 the index system of health impact assessment at the neighbourhood level

4 結(jié)語

本研究以城市健康位理論為基礎，明確了城市規(guī)劃通過宏觀—中觀—微觀尺度健康定義過程作用于公共健康的基本作用機制，確定了城市規(guī)劃在中觀健康位作用于公共健康的四條影響路徑，在公共設施、土地利用與道路交通三個方面確定了健康決定因素，構建了城市規(guī)劃的健康影響框架，基于此在城市尺度與街區(qū)尺度上建立了適用于總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃的評估指標體系，并根據(jù)建成環(huán)境特征提出了定量的評估方法。本研究在借鑒國外健康城市研究與評估方法的基礎上結(jié)合我國城市規(guī)劃基本情況進行了評估機制與評估方法的探索，為定量測度城市規(guī)劃的健康影響提供了方法借鑒，對于我國開展健康影響評估研究與相關實踐具有重要意義。

城市規(guī)劃影響公共健康的機制復雜，本研究中建立的健康影響評估框架以部分健康證據(jù)作為依據(jù)，邏輯與機制的建立相對簡單，遠沒有達到全面系統(tǒng)的程度。后續(xù)研究可以更加緊密聯(lián)系國土空間規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容與規(guī)劃技術方法的更新建立更完整系統(tǒng)的理論框架，根據(jù)規(guī)劃的不同應用場景提出針對性的健康影響評估指標體系。

圖表來源：

圖1：SARKAR C, WEBSTER C, GALLACHER J. Healthy Cities: Public Health through Urban Planning[M]. Gloucester: Edward Elgar Publishing, 2014.

圖2：作者繪制

表1-2：作者繪制