新型城鎮(zhèn)化視域下城鄉(xiāng)教育資源配置的現(xiàn)實訴求及理性選擇*
——基于陜西省F縣的實證調(diào)查

胡展碩

(陜西師范大學(xué)教育學(xué)部 陜西 西安 710062)

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”[1]。2020年，黨的十九屆五中全會公報再一次強(qiáng)調(diào)“要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[2]。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。以人為核心是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的本質(zhì)區(qū)別，新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城鎮(zhèn)人口比重上升、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，而是進(jìn)一步凸顯人的社會價值，注重保護(hù)普通人民的利益，使農(nóng)村人口真正融入、成為城鎮(zhèn)人口。無論是社會產(chǎn)業(yè)支撐、群眾居住環(huán)境，還是社會福利保障和人民生活方式，都要實現(xiàn)由“舊”向“新”、由“鄉(xiāng)”到“城”的順利轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村教育事業(yè)作為社會公共服務(wù)體系的有機(jī)組成，為了解決當(dāng)下教育資源配置存在的問題，也應(yīng)當(dāng)通過對資源配置做出新的有效調(diào)整，以期實現(xiàn)農(nóng)村教育事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)。

一、新型城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)教育資源配置提出新要求

城鎮(zhèn)化是一個緩慢的過程，是一種自發(fā)的、社會發(fā)展進(jìn)程中的必然行為。然而在這個過程中，人們往往過多地把評價城鎮(zhèn)化成功的標(biāo)準(zhǔn)放在了土地、人口、GDP等指標(biāo)上，沒有關(guān)注到農(nóng)村人口是否真正融入城鎮(zhèn)生活、是否真的享有與城鎮(zhèn)居民一樣的安居樂業(yè)、留守農(nóng)村人民的基本生活是否被影響以及由此帶來的一系列其他問題。新型城鎮(zhèn)化視域下，農(nóng)村教育最重要的任務(wù)仍然是培養(yǎng)合格的社會主義建設(shè)者和接班人，讓農(nóng)村兒童可以享受到公平、優(yōu)質(zhì)、便利的教育。如果留守在農(nóng)村的兒童得不到公平優(yōu)質(zhì)的教育，抑或因?qū)W校的“消失”而無學(xué)可上或者被迫去往城鎮(zhèn)接受教育，那么不但不利于學(xué)生的身心發(fā)展，還是對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以人為核心思想的踐踏。一旦這部分學(xué)生變成了問題兒童或者問題少年，將會給社會的安全穩(wěn)定帶來隱患。農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該教會學(xué)生增強(qiáng)文化素質(zhì)、提升個人修養(yǎng)，并非要抉擇培養(yǎng)合格的“農(nóng)村人”還是“城鎮(zhèn)人”。農(nóng)村教育資源的優(yōu)化可以為留守在農(nóng)村的學(xué)生帶來生活和學(xué)習(xí)的便利，通過教育開拓其視野。農(nóng)村學(xué)生隨著年紀(jì)的增長可以選擇未來發(fā)展方向，繼續(xù)進(jìn)城深造或者留守在家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。對于想要繼續(xù)深造的學(xué)生，農(nóng)村教育使他們具備了基本的文化素質(zhì)，對其日后更好地融入城鎮(zhèn)生活起到積極推動作用；對于選擇將來繼續(xù)留在家鄉(xiāng)的學(xué)生，農(nóng)村教育教會他們基本的生存技能和知識，使其可以成為新型農(nóng)民進(jìn)而扎根農(nóng)村。因此，國家需要提升相關(guān)教育政策的合力與效力，真正使農(nóng)村學(xué)校成為“農(nóng)民家門口的好學(xué)校”[3]。離農(nóng)、為農(nóng)本身并無高低貴賤之分，農(nóng)村教育資源的優(yōu)化應(yīng)當(dāng)成為促進(jìn)社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要平臺。

(一)以人為本是新型城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)教育資源配置的核心要求

城鎮(zhèn)化是指非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的歷史進(jìn)程[4]。新型城鎮(zhèn)化道路與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路相比，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)物的量變，如人口數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)化土地面積的增大等。然而，簡簡單單的城市規(guī)模擴(kuò)大、人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，看似穩(wěn)步增長的城鎮(zhèn)化卻帶來了非常尖銳的矛盾：城鎮(zhèn)對于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口所提供的社會公共服務(wù)嚴(yán)重不足，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)大于人口的城鎮(zhèn)化；農(nóng)村城鎮(zhèn)化居民及其隨遷家屬，未能在子女就學(xué)、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、居民養(yǎng)老等方面享受與普通城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，城鄉(xiāng)二元化矛盾較為突出?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出：推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要原則是“以人為本，公平共享”，其要求是以人的城鎮(zhèn)化為核心，不再一味追求人口或土地增量，而是希望通過合理引導(dǎo)人口流動、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移等方式，不斷提高城鄉(xiāng)人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村人口的全面發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化所要求的以人為本同樣適用于教育領(lǐng)域：農(nóng)村學(xué)生也應(yīng)當(dāng)享受到公平而優(yōu)質(zhì)的教育資源。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)于教育政策的制定需要從兩方面著手。一是解決好隨遷進(jìn)城農(nóng)民工子女教育問題?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》提出推進(jìn)隨遷子女待遇同城化；《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》進(jìn)一步明確在隨遷子女較多城市加大教育資源供給；2019年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在民生工作方面特別強(qiáng)調(diào)要有效解決進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)難問題。讓進(jìn)城務(wù)工人員子女在流入地接受教育，真正做到幼有所育、學(xué)有所教，讓農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)接受教育時也有獲得感、滿足感和歸屬感。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村教育旨在優(yōu)化資源配置，引進(jìn)優(yōu)秀教師，提高優(yōu)質(zhì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量與規(guī)模，緩解民眾對于優(yōu)質(zhì)教育資源需求的壓力，集中力量辦好農(nóng)村學(xué)校，提高教育資源的利用率[5]，從而將以人為本這一核心思想貫徹落實到實處。

(二)科學(xué)發(fā)展理念是教育資源配置的根本遵循

回顧以往，我國前期城鎮(zhèn)化進(jìn)程中雖然“極化”效應(yīng)顯著，但是“涓滴”作用不明顯?！皹O化—涓滴”效應(yīng)最早是由德國發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼提出的，用來解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的相互作用及其影響[6]?！皹O化”效應(yīng)是指發(fā)達(dá)地區(qū)吸收欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源流進(jìn)，進(jìn)而造成強(qiáng)者恒強(qiáng)的局面；“涓滴”效應(yīng)與“極化”效應(yīng)相對應(yīng)，是指資源由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動時，雖然對于發(fā)達(dá)地區(qū)有促進(jìn)作用，但是反過來也帶動發(fā)達(dá)地區(qū)對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的反哺，同樣也促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。城市優(yōu)先發(fā)展，人口、資源由農(nóng)村流向城市是社會發(fā)展的必然選擇，城市發(fā)展起來后，應(yīng)該帶動農(nóng)村發(fā)展，這種政策設(shè)定和實施符合“極化—涓滴”效應(yīng)的理念。而在實際情況中，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出。在市場機(jī)制作用下，強(qiáng)域越富而弱域越窮，造成了兩極分化。

以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵和實質(zhì)為導(dǎo)向，需要營造科學(xué)的教育生態(tài)環(huán)境，最終實現(xiàn)人的平等發(fā)展?？茖W(xué)的教育生態(tài)環(huán)境既要順應(yīng)社會發(fā)展的要求，又要作用于城鄉(xiāng)二元發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與不同地域人口之間的深度融合?？茖W(xué)的教育生態(tài)環(huán)境應(yīng)該包括辦學(xué)條件、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、師資結(jié)構(gòu)等方面的健康、持續(xù)、良好的發(fā)展。通過教育不斷提高農(nóng)村人口素質(zhì)，使城鎮(zhèn)化不僅僅停留在量上，更要在質(zhì)的方面有所改善。農(nóng)村教育資源的配置應(yīng)該因地制宜、科學(xué)合理，使每一名農(nóng)村兒童都能享受到優(yōu)質(zhì)、公平的教育。

(三)教育資源高質(zhì)量配置是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的必要保障

新型城鎮(zhèn)化要求以人為本，其目標(biāo)凸顯內(nèi)涵發(fā)展，注重人民群眾素質(zhì)的提高。若想真正地完成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，其最根本的任務(wù)在于完成人的角色的順利過渡，即完成由“農(nóng)村人”向“城鎮(zhèn)人”的過渡。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口的交叉融合，使農(nóng)村人口可以在城鎮(zhèn)中安居樂業(yè)，以平等的身份享受子女就學(xué)、社會保障、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、居民養(yǎng)老等社會公共服務(wù)。政策導(dǎo)向在一定程度上促使社會公共服務(wù)的實現(xiàn)，同時教育對于改善人民精神文化生活的作用亦不可忽視?；窘逃龡l件的保障是教育對于農(nóng)村學(xué)校最基礎(chǔ)的要求，要想順利實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，農(nóng)村人口由于受教育程度普遍較低，缺乏相應(yīng)的技術(shù)技能，在向城市轉(zhuǎn)移的過程中，所從事的工作多帶有“臟、苦、差、險”等特點，其工作和生活的圈層多為社會底層。農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)中的自我認(rèn)同以及社會認(rèn)同感不足，較難真正融入城鎮(zhèn)群體中。其次，農(nóng)村人口如若想要融入城鎮(zhèn)生活中，就必須具備符合現(xiàn)代城鎮(zhèn)居民的綜合素質(zhì)。這里的素質(zhì)差異更多地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口在生活和行為習(xí)慣方面的差異所導(dǎo)致的對待事物的不同觀點。這就要求農(nóng)村兒童從源頭上接受與城鎮(zhèn)相同質(zhì)量的教育，助力新型城鎮(zhèn)化的順利實現(xiàn)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)教育資源配置面臨的困境

隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)流動，人口布局的調(diào)整需要教育資源也隨之調(diào)整。2015年，陜西省F縣常住人口城鎮(zhèn)化率為36.1%；到2020年，F(xiàn)縣常住人口城鎮(zhèn)化率為46.8%，平均年增長率為2.14%。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的持續(xù)單向流動，給農(nóng)村教育資源的配置帶來了新的挑戰(zhàn)與要求。如何有效地完善教育資源配置，需要面對一系列的困難問題。

(一)“城鎮(zhèn)大班化、農(nóng)村空校化”致使城鄉(xiāng)學(xué)校生源差異顯著

城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模呈現(xiàn)出“城鎮(zhèn)大班化、農(nóng)村空?；钡膬蓸O分化態(tài)勢，我國基礎(chǔ)教育進(jìn)入了大規(guī)模學(xué)校與小規(guī)模學(xué)校并存的時代[7]。近年來，陜西省F縣的人口大量從農(nóng)村流動至城鎮(zhèn)，農(nóng)村和城鎮(zhèn)學(xué)校在校生人數(shù)都發(fā)生了顯著變化。據(jù)統(tǒng)計，2013年F縣小學(xué)和初中的在校生總?cè)藬?shù)為55 357人，其中城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生為37 245人，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生人數(shù)為18 112人，比例約為2.06∶1；2020年F縣小學(xué)和初中在校生總?cè)藬?shù)為64 316人，其中城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生為52 122人，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生人數(shù)為12 194人，比例約為4.27∶1。七年間，城鎮(zhèn)中小學(xué)在校生人數(shù)增加了14 877人，而農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)減少了5 918人。該縣統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013—2020年該地區(qū)此段適齡兒童的出生率基本保持穩(wěn)定，而城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生的平均年增長率為5.71%，明顯高于該地區(qū)城鎮(zhèn)化2.14%的增長速度，也就意味著增長的城鎮(zhèn)學(xué)生中，相當(dāng)一部分是異地求學(xué)的農(nóng)村學(xué)生，這無疑也是撤點并校政策“一刀切”所帶來的后遺癥。城鎮(zhèn)適齡學(xué)生激增，給當(dāng)?shù)氐慕逃Y源帶來了巨大的壓力，學(xué)校超負(fù)荷、班級超人數(shù)的現(xiàn)象十分普遍。這也直接影響著當(dāng)?shù)氐慕逃|(zhì)量，以F縣YS中學(xué)為例，2000年其在校生人數(shù)為2 733人，2014年在校人數(shù)最高多達(dá)4 500人，而學(xué)校的實際承載能力為2 400人，屬于嚴(yán)重超負(fù)荷運轉(zhuǎn)；而MT學(xué)校地處農(nóng)村，坐落于山腳下，位置較偏，交通不便，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，2000年在校生人數(shù)為806人，2021年在校生人數(shù)僅為293人，二十年間，人數(shù)降幅達(dá)63.65%，從2003年開始每個年級只有一個班，每班人數(shù)45人左右。如此鮮明的對比，只是F縣普通城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)?，F(xiàn)狀中的一例，卻反映了不同地域間學(xué)校資源配置不均衡，人員流動的持續(xù)性、單向性等問題。在短期內(nèi)顯現(xiàn)為義務(wù)教育學(xué)生規(guī)模迅速擴(kuò)大，師資、經(jīng)費等一系列教育資源配置有待重新規(guī)劃[8]。

(二)撤點并校加速教育資源傾斜

由于人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)持續(xù)性轉(zhuǎn)移，F(xiàn)縣也開始有計劃地調(diào)整學(xué)校的招生規(guī)模以及教學(xué)地點，其中最重要的一項政策就是撤點并校，在城鎮(zhèn)新建大批的現(xiàn)代化學(xué)校，大面積撤銷或者縮減農(nóng)村的辦學(xué)規(guī)模和教學(xué)點。撤點并校確實從一定程度上改善了城鎮(zhèn)學(xué)校的辦學(xué)條件，提高了F縣整體教育資源的使用效率，但也同樣帶來了一系列問題。一方面，由于村莊學(xué)校凋敝，部分家長選擇送孩子去縣城就讀，這大大增加了家庭的教育負(fù)擔(dān)；另一方面，部分學(xué)生家長由于常年在外務(wù)工，其子女則不得不進(jìn)入寄宿制學(xué)校就讀[9]。然而，農(nóng)村學(xué)校不僅僅是學(xué)生學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識的地方，更是農(nóng)村孩子走向城鎮(zhèn)的窗口，是農(nóng)村孩子學(xué)習(xí)知識、了解世界豐富文化的圣地，是農(nóng)村進(jìn)入現(xiàn)代文明的重要途徑之一。農(nóng)村教師也是當(dāng)?shù)匚幕捷^高的人，他們可以用自己的學(xué)識幫助身邊需要幫助的人；農(nóng)村學(xué)校的存在無形中也把適齡兒童聚集在了一起，不但使文化得到傳播，也增進(jìn)了同村人民之間的感情。而農(nóng)村學(xué)校大面積的撤銷，使各個家庭不得不為了孩子上學(xué)背井離鄉(xiāng)，“離土化”現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致孩子對農(nóng)村文化的了解和認(rèn)同減弱，使農(nóng)村文化氛圍淡化，甚至影響了他們對于今后農(nóng)村文化的繼承和發(fā)揚。以MY學(xué)校為例，在20世紀(jì)80年代一次高考中，考入“985”高校數(shù)十人、考入重點院校學(xué)生達(dá)三四十人之多。遺憾的是，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速了農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，MY學(xué)校由于長期維持在每年級一個班，而每班僅有數(shù)十人的狀態(tài)，時常還會出現(xiàn)不同年級的斷層現(xiàn)象，在較為看重量化指標(biāo)的“撤點并?！闭叩絹頃r，曾經(jīng)擁有光輝歲月、為當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)出大批優(yōu)秀人才的MY學(xué)校未能逃脫被撤的命運。村子里讀書聲不再，取而代之的是頻頻的打牌聲。MY學(xué)校只是眾多被撤學(xué)校中的一例，造成這種結(jié)果的原因值得反思。

(三)經(jīng)費懸殊導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)環(huán)境差異顯著

雖然近年來農(nóng)村教育辦學(xué)條件先天不足、發(fā)展緩慢的情況有了很大程度的改善[10]，但是實際上城鄉(xiāng)學(xué)校的辦學(xué)條件依然有很大的差距，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是物質(zhì)方面。城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模較大，各種設(shè)施完善，除了滿足學(xué)生基本知識技能的學(xué)習(xí)以外，還有很多的興趣班可供學(xué)生選擇，如鋼琴、書法、繪畫等。與此同時，各類教學(xué)現(xiàn)代化設(shè)施齊全，各科教師教學(xué)水平較高。反觀農(nóng)村學(xué)校，規(guī)模較小，學(xué)校設(shè)施破舊，各種配套設(shè)施不完善。從F縣2017—2020年整體的經(jīng)費統(tǒng)計(表1)來看，2017年城鎮(zhèn)的經(jīng)費總投入是農(nóng)村的1.94倍，到了2020年達(dá)到了3.14倍，懸殊的經(jīng)費投入直接造成了城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件的巨大差異。

表1 F縣城鎮(zhèn)與農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費投入明細(xì) 單位：元

從生均撥款經(jīng)費來看，雖然城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校都有同等金額的生均經(jīng)費，但是城鎮(zhèn)學(xué)校在專項經(jīng)費、配套經(jīng)費以及其他相關(guān)經(jīng)費的申請上，由于自身的區(qū)位以及師資原因，較農(nóng)村學(xué)校存在明顯優(yōu)勢。不少城鎮(zhèn)學(xué)校的專項經(jīng)費常年需要結(jié)轉(zhuǎn)甚至偶爾有被收回的情況發(fā)生，而很多的農(nóng)村學(xué)校卻沒有足夠的經(jīng)費可以使用。以F縣NT學(xué)校為例，該校幾乎所有的經(jīng)費來源為國家對每名學(xué)生撥付的400元的“人頭費”，在校生一共200余人，因此該校每年的經(jīng)費一共8萬元左右，如此低的經(jīng)費，使得學(xué)校根本無力支撐現(xiàn)代化的辦公條件，教室及辦公區(qū)甚至沒有一臺空調(diào)，學(xué)校操場的跑道畫在水泥地面上的無奈也就可以理解了。長期的經(jīng)費差異，造成了城鎮(zhèn)學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校在硬件配置的各方面均存在明顯差異，部分指標(biāo)見表2。

表2 2020年學(xué)校設(shè)施設(shè)備建設(shè)情況

二是師資隊伍方面。F縣城鎮(zhèn)學(xué)校教師中本科、研究生學(xué)歷完整，職稱配比合理，部分教師還獲得省、市骨干教師或者教學(xué)名師稱號。而農(nóng)村教師大部分學(xué)歷水平較低，多為?？粕究粕^少，幾乎無研究生、無省市級教學(xué)名師。農(nóng)村學(xué)校的教師結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)相比，劣勢明顯[11]。2020年，農(nóng)村學(xué)校MT中學(xué)具有研究生學(xué)歷的教師為零，而同一時期城鎮(zhèn)學(xué)校YS中學(xué)具有研究生學(xué)歷的教師高達(dá)53人；YS中學(xué)的各類骨干教師、教學(xué)名師有幾十人之多，而MT中學(xué)最多時不過3人，見表3。從整體的教師培訓(xùn)經(jīng)費投入方面來看，城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校也存在明顯差異。從2017—2020年全縣教師的培訓(xùn)經(jīng)費投入明細(xì)(見表4)計算，四年間城鎮(zhèn)學(xué)校的經(jīng)費投入與農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費投入比值分別為2.25、2.37、2.70、3.02，且有差距越來越大的發(fā)展趨勢。在這種師資配置的明顯傾斜下，學(xué)生的整體素質(zhì)出現(xiàn)差異也是在所難免的，進(jìn)而造成城鎮(zhèn)學(xué)校的升學(xué)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校。在校際比較優(yōu)勢下，農(nóng)村學(xué)校生源流失愈發(fā)嚴(yán)重，由經(jīng)費投入、師資水平、學(xué)生成績等因素帶來的一系列馬太效應(yīng)使農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展越來越艱難[12]。

表3 YS中學(xué)與MT中學(xué)教師結(jié)構(gòu)明細(xì)

表4 城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)經(jīng)費投入明細(xì) 單位：元

(四)優(yōu)秀教師流失使得農(nóng)村學(xué)校師資水平堪憂

由于農(nóng)村學(xué)校硬件條件普遍較差，位置偏遠(yuǎn)，交通不便，優(yōu)秀教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重[13]。即便國家有公費師范生以及支教等政策扶持，但是時限一到，優(yōu)秀教師便被城鎮(zhèn)學(xué)校挖走，農(nóng)村學(xué)校無奈成為城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)秀教師的輸送基地。F縣農(nóng)村優(yōu)秀教師到期離職率常年居高不下，最高時達(dá)到70%。留下任教的教師往往無奈地身兼多學(xué)科教學(xué)任務(wù)，真實存在“數(shù)學(xué)是體育老師所教”的尷尬局面。留下任教的教師由于鄉(xiāng)土情結(jié)濃重，不愿前往城鎮(zhèn)生活，但這部分教師老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。2020年，F(xiàn)縣農(nóng)村學(xué)校教師共計1 143人，30歲以下教師206人，31～40歲教師411人，40～50歲教師301人，50歲以上教師225人，教師隊伍老齡化問題凸顯。人才流失、教師專業(yè)化差、老齡化明顯已經(jīng)成為農(nóng)村中小學(xué)發(fā)展的掣肘，并且問題有越來越嚴(yán)重的發(fā)展趨勢。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)教育資源配置的理性選擇

優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源的配置，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村教育的目標(biāo)，明確教育資源配置的宏觀背景，只有這樣才能使結(jié)果更具有目的性和針對性。我國農(nóng)村人口基數(shù)大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，家庭情況也各不相同，有的家庭有條件帶子女進(jìn)城學(xué)習(xí)，有的家庭則不具備進(jìn)城的條件，只能留在農(nóng)村生活、學(xué)習(xí)。新型城鎮(zhèn)化的核心要求是以人為本，無論家庭情況如何，農(nóng)村公民和城鎮(zhèn)公民都應(yīng)當(dāng)享有同樣的權(quán)利，尤其是公民的受教育權(quán)。人們也許會有疑問，城鎮(zhèn)化是人口、資源從農(nóng)村流入城鎮(zhèn)，沒有人口，也就沒有了農(nóng)村教育，然而，農(nóng)村教育和城鎮(zhèn)化并不是對立的關(guān)系，而是相互促進(jìn)、互利共生的關(guān)系。短時間內(nèi)，有些地方“撤點并?！?，使得農(nóng)村家庭被迫為了孩子的教育問題，遷居到城鎮(zhèn)以解決子女求學(xué)問題。但城鎮(zhèn)化的最終形成并不能僅僅依靠一個個普通家庭從農(nóng)村遷居到城鎮(zhèn)，更需要農(nóng)村家庭的成員真正融入城鎮(zhèn)中，從生活、居住、醫(yī)療等方面享有同城鎮(zhèn)居民一樣的待遇。

(一)首要任務(wù)：合理規(guī)劃城鄉(xiāng)教育資源空間布局，突出以人為本

關(guān)于學(xué)校的存撤，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見》)中提出了一些量化的指標(biāo)，如農(nóng)村小學(xué)1至3年級學(xué)生原則上不寄宿，就近走讀；學(xué)生每天上學(xué)單程乘車時間應(yīng)不超過40分鐘；原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少應(yīng)設(shè)置1所初中，3萬人口以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可設(shè)置兩所初中等。由于種種原因，《意見》中只有農(nóng)村小學(xué)1至3年級學(xué)生原則上不寄宿，合理確定學(xué)校服務(wù)半徑，盡量縮短學(xué)生上下學(xué)路途時間等條款，使各級政府在執(zhí)行時由于標(biāo)準(zhǔn)模糊，容易出現(xiàn)一刀切的問題。

新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)當(dāng)科學(xué)預(yù)測人口的發(fā)展趨勢，以人口分布為依據(jù)布局城鄉(xiāng)教育資源。建立科學(xué)的人口預(yù)測模型，對一段時間內(nèi)人口的增減做出準(zhǔn)確判斷，從而根據(jù)人口規(guī)模和特征最終確定學(xué)校的規(guī)模和布局。對于預(yù)測區(qū)域內(nèi)學(xué)生人數(shù)較多，足以支撐其辦學(xué)規(guī)模的學(xué)校，國家和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該積極保留，并且投入資金確保其健康、持續(xù)的發(fā)展。對于未來人口會增長，但目前辦學(xué)條件無法滿足需求的區(qū)域，為滿足義務(wù)教育就近入學(xué)的原則，政府應(yīng)該重新考慮教育規(guī)劃用地，測算需要的教學(xué)用地規(guī)模和配套設(shè)施的需求量，引進(jìn)優(yōu)秀教師，加大資金支持力度，為新開設(shè)學(xué)校做好充足的師資準(zhǔn)備，使每一名前來學(xué)習(xí)的學(xué)生都能享受到現(xiàn)代化的教育資源。

對于人口規(guī)模不足以支撐當(dāng)?shù)剞k學(xué)規(guī)模的學(xué)?；蚪虒W(xué)點，除了考慮教育資源的有效利用率外，也需要兼顧學(xué)校在當(dāng)?shù)氐臍v史價值、社會價值、文化價值等多方面因素。雖然撤銷學(xué)校會減輕當(dāng)?shù)氐呢斦?fù)擔(dān)，學(xué)校撤銷以后，農(nóng)村適齡兒童不得不進(jìn)入城鎮(zhèn)學(xué)習(xí)、生活，這時家人很可能會陪讀，部分家庭會選擇在城鎮(zhèn)中買房或者租房，這無形中擴(kuò)大了內(nèi)需，促進(jìn)了當(dāng)?shù)谿DP的提高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在短時間內(nèi)顯示出蒸蒸日上的良好局面，但是這種GDP的增長是不可持續(xù)且存在風(fēng)險的，甚至?xí)硪幌盗猩鐣?。撤點并校一定要有充足的理論以及實踐依據(jù)，決不能成為所謂“政績”的犧牲品，讓農(nóng)村兒童背井離鄉(xiāng)、異地求學(xué)，這與新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心思想是背道而馳的。

此外，應(yīng)該充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的信息共享紅利。借助于信息技術(shù)可以貫穿不同地域的特點，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)課程的資源共享，使農(nóng)村兒童可以在當(dāng)?shù)赝ㄟ^慕課、微課等多種形式的互聯(lián)網(wǎng)課堂，隨時隨地觀看名師授課，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟虒W(xué)質(zhì)量的提升。讓網(wǎng)絡(luò)成為一條無形的線，貫穿于城鄉(xiāng)教育資源配置布局的全域和始終，將新型城鎮(zhèn)化以人為本的核心思想落到實處。

(二)當(dāng)務(wù)之急：完善城鄉(xiāng)教育資源配置體系，平衡師資分配

教育資源配置體系中需要向農(nóng)村教育傾斜的首要當(dāng)屬辦學(xué)條件。“撤點并?！闭呦?，大量農(nóng)村學(xué)校被撤，無形中減輕了當(dāng)?shù)卣呢斦?fù)擔(dān)，但對于規(guī)劃中被保留的學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)加大投入。較未撤銷學(xué)校之前，政府總的教育經(jīng)費不應(yīng)減少，而應(yīng)把被撤銷學(xué)校的經(jīng)費集中使用到被保留的學(xué)校上，從根本上改變農(nóng)村學(xué)校目前老、破、小、差的實際狀況。改善教師的辦公、生活條件同樣重要，正所謂“鐵打的教師，流水的學(xué)生”，教師才是支撐農(nóng)村教育發(fā)展的重要資源。農(nóng)村環(huán)境和城市環(huán)境差異巨大，周圍并沒有配套休閑活動場地，并且多數(shù)特崗教師、公費師范生、支教教師并非本地戶籍，被分到學(xué)校后，吃住只能在學(xué)校。為了增加農(nóng)村教師的幸福感、歸屬感，使優(yōu)秀人才能夠留得住、扎得深，應(yīng)在農(nóng)村學(xué)?；蛘咧車藿ń處熤苻D(zhuǎn)房以改善教師的住宿條件，修建教師休閑活動中心以豐富教師的課余生活。鼓勵將學(xué)校相關(guān)設(shè)施與屬地融合，在不影響教師、學(xué)生正常使用的情況下，可以有償向當(dāng)?shù)鼐用耖_放。這樣一來，學(xué)校既能加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤隙?，增?qiáng)教師與農(nóng)村居民之間的感情，又可以為自身帶來一定的收益，分擔(dān)部分成本，可謂雙贏。

提高教師待遇是增強(qiáng)農(nóng)村教師隊伍穩(wěn)定性的重要保障。有了好的教師，才能吸引更多的學(xué)生，才能培養(yǎng)出更多優(yōu)秀的學(xué)生。正如《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》所言，“認(rèn)真落實艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等政策……鼓勵有條件的地方提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，努力惠及更多農(nóng)村教師”。要做到城鎮(zhèn)教師與農(nóng)村教師在基本工資方面相同職稱就有相同薪酬，建立農(nóng)村教師工資穩(wěn)定增長機(jī)制，保證農(nóng)村教師工資收入與城鎮(zhèn)教師和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資收入相比有同樣的競爭力。在津貼方面，提高邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)教師津貼，使其實際收入不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)教師的平均水平，使農(nóng)村教師具有公平感與成就感[14]，吸引高學(xué)歷青年教師、優(yōu)化教師年齡結(jié)構(gòu)、完善教師職稱配比。由于農(nóng)村教育工作的特殊性，增加非教學(xué)津貼一項，用于彌補(bǔ)農(nóng)村教師存在的非教學(xué)任務(wù)付出。除此之外，實行校長、教師城鄉(xiāng)輪換制度，切實提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師素質(zhì)[15]，進(jìn)一步提高農(nóng)村教育質(zhì)量。教師的輪崗流動政策應(yīng)著力從兩個方面入手。一是編制不與學(xué)校掛鉤。目前，雖然教師的招聘工作由當(dāng)?shù)亟逃块T負(fù)責(zé)，但是具體的教師編制仍然是下放到各個學(xué)校，成為學(xué)校的固定編制，這就使得教師成了“單位人”而非“系統(tǒng)人”[16]，這樣在教師輪換的過程中很明顯地會有“自己人”與“外來人”的區(qū)別，影響教師工作的積極性，增加學(xué)校工作難度。二是實行教師的雙向輪崗。目前的教師輪崗大都是城鎮(zhèn)教師為了高級職稱評定、職務(wù)晉升等需要，把基層工作作為一種必要條件去完成，這種暫時性的、帶有明確流水作業(yè)性的輪崗很難真正提高當(dāng)?shù)氐慕逃|(zhì)量。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵雙向的輪崗制度，使農(nóng)村教師有更多可以與城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師交流、學(xué)習(xí)的機(jī)會，使“進(jìn)城”與“下鄉(xiāng)”同頻共振，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的平衡分配。從政策外部來看，要突出利用政策的權(quán)威工具與激勵工具作用。建立相應(yīng)的獎懲措施，對于積極參與輪崗交流的教師，當(dāng)?shù)亟逃块T以及學(xué)校在教師職稱評定、評優(yōu)評先、職務(wù)晉升、培訓(xùn)提拔等方面予以優(yōu)先考慮，并給予適度的政策傾斜，激發(fā)其主動性與積極性；對于拒絕交流的教師，學(xué)校制定相關(guān)的懲罰措施，嚴(yán)厲制裁拒不履行職責(zé)的行為。

(三)重中之重：優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置制度建設(shè)，確保供給的多樣化

在加大整體教育經(jīng)費投入的同時，調(diào)整各級各類教育經(jīng)費投入比例，如適當(dāng)增加對義務(wù)教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入比例，以此改善農(nóng)村學(xué)校環(huán)境及辦學(xué)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。完善教育經(jīng)費撥款及監(jiān)督制度，確保教育經(jīng)費的正常運轉(zhuǎn)。特別是在項目經(jīng)費的申請上，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校按地區(qū)、按類別分組進(jìn)行，由于兩類學(xué)校雖然同屬于義務(wù)教育階段，但是卻在教師職稱、學(xué)歷、區(qū)位、生源等方面差異巨大，放在一起競爭，這顯然也是一種不公平。

政府引領(lǐng)是主導(dǎo)。政府相關(guān)的政策以及法律法規(guī)是從宏觀上對城鄉(xiāng)教育資源配置總的統(tǒng)領(lǐng)。以政府為主導(dǎo)，立法立政，實現(xiàn)項目引導(dǎo)式配置，這是全世界的普遍共識和做法[17]。優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源配置的制度建設(shè)，要明確政府、學(xué)校、家庭以及其他利益相關(guān)體的權(quán)責(zé)。農(nóng)村教育作為社會的公共事業(yè)，環(huán)境差、責(zé)任重、情況復(fù)雜，更需要政府的關(guān)鍵引領(lǐng)作用?，F(xiàn)階段，城鎮(zhèn)與農(nóng)村在資源配置方面仍然存在差距，教育公平的本質(zhì)屬性要求政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村有一定的政策傾斜，從國家層面對人力、物力、財力等資源進(jìn)行合理均衡，提升農(nóng)村教育發(fā)展活力，打通農(nóng)村教師晉升評級渠道，增強(qiáng)農(nóng)村教師的職業(yè)認(rèn)同感、使命感，以更好地激勵農(nóng)村教師培養(yǎng)優(yōu)秀學(xué)生。讓學(xué)生即便在農(nóng)村學(xué)校學(xué)習(xí)，也能擁有和城鎮(zhèn)學(xué)生一樣的學(xué)習(xí)、生活條件，為其以后進(jìn)入城鎮(zhèn)進(jìn)一步深造做好鋪墊。通過國家制度的頂層設(shè)計，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)教育資源全方位、多層次的配置優(yōu)化，才能更好地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化這一偉大目標(biāo)。

民主參與是生命力。新型城鎮(zhèn)化如果離開了對公民權(quán)的尊重，沒有公共精神的培育和公民參與的擴(kuò)大，基本公共服務(wù)均等化就只能是美好的幻覺[18]。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，關(guān)于城鄉(xiāng)教育資源配置的問題牽扯到多方面的利益主體：政府、居民、企業(yè)、媒體等，最不能忽略的是農(nóng)村人民的心聲，他們應(yīng)當(dāng)享有決策的參與權(quán)以及絕大部分的話語權(quán)。以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“撤點并?！睘槔?，大部分學(xué)校由于生源不足被撤。由于政績、GDP、減輕財政負(fù)擔(dān)等多方面的利益沖突，“投票決定去留”的方式往往忽視了農(nóng)村人民自身利益的訴求，由此產(chǎn)生的社會矛盾與新型城鎮(zhèn)化以人為本的主旨思想相悖。因此，民主參與是保障政策活力的根本體現(xiàn)，讓農(nóng)村人民參與到?jīng)Q策中才能讓政策貼近民生大計。

多元化供給主體是助力。由于農(nóng)村教育的非營利性和邊緣屬性，鮮有社會力量為農(nóng)村教育提供幫助，導(dǎo)致農(nóng)村教育發(fā)展的動力不足。因此，農(nóng)村教育應(yīng)該形成“政府主導(dǎo)，多元參與”的發(fā)展模式。政府可以以公開競標(biāo)、合同承包的方式，讓社會力量以低廉的價格、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)參與學(xué)校的部分后勤服務(wù)。另外，農(nóng)村教育也要立足公共事業(yè)的本質(zhì)屬性，對于辦學(xué)經(jīng)費不足的學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行宣傳以提高社會對農(nóng)村困難學(xué)校的關(guān)注，并為其提供物質(zhì)幫扶。政府還可以考慮吸引企業(yè)、成功校友、當(dāng)?shù)馗辉４迕駥W(xué)校進(jìn)行捐款。多渠道籌集農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費，實現(xiàn)供給主體的多元化，減輕政府的負(fù)擔(dān)，更重要的是增加社會對農(nóng)村學(xué)校的關(guān)注度，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的優(yōu)化配置。