基于用島類型和方式的舟山市無居民海島分類保護(hù)應(yīng)用研究

李愛國,鄔梁超,王平波,應(yīng)詩瑤,金瑜嘉,葉云,廖維敏

(1.舟山市自然資源測繪設(shè)計中心 舟山 316021;2.岱山縣自然資源和規(guī)劃局 岱山 316200)

0 引言

在全民所有自然資源資產(chǎn)中,無居民海島的重要性無可替代,具有稀缺性和有用性(包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益)[1]。目前國內(nèi)關(guān)于無居民海島的研究重點(diǎn)包括環(huán)境承載力、權(quán)屬、開發(fā)價值、可持續(xù)發(fā)展、管理手段、開發(fā)利用可行性評估和相關(guān)法律問題[2]。在管理手段方面,相關(guān)研究重點(diǎn)包括分類體系[3-4]、規(guī)劃[5-6]、標(biāo)準(zhǔn)體系[7-8]、管理制度[9-10]和綜合管理[2,11]等方面,普遍較為宏觀,具體到單島功能定位和分類保護(hù)應(yīng)用的研究主要針對有居民海島,鮮有涉及無居民海島。

浙江省無居民海島分類管控主要依托省、市、縣三級海島保護(hù)規(guī)劃,其中省、市級規(guī)劃主要以島群為規(guī)劃單元進(jìn)行功能定位和空間管制,市、縣級規(guī)劃主要以具體海島為規(guī)劃單元進(jìn)行單島功能定位和空間管制?，F(xiàn)有的三級海島保護(hù)規(guī)劃體系能較好地保障海島分級分類管理,但在實際應(yīng)用方面相對普適性的管制措施難以滿足當(dāng)前精細(xì)化管理的需求。2019年舟山市財政局以及舟山市自然資源和規(guī)劃局安排部分省海洋綜合管理專項資金,用于開展無居民海島分類保護(hù)研究。本研究在相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,通過梳理舟山市無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)存在的問題,制定分類保護(hù)原則,明確單島功能定位,并提出基于用島類型和方式的無居民海島分類保護(hù)方案,以期為舟山群島新區(qū)無居民海島的精細(xì)化管理和生態(tài)保護(hù)提供參考方案。

1 舟山市無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)存在的問題

通過實地走訪調(diào)研,本研究從海島管理、海島整治修復(fù)、海島權(quán)屬和海島使用審批等方面,系統(tǒng)梳理舟山市無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)存在的問題。

1.1 存在無序用島現(xiàn)象

由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求旺盛、對部分小型無居民海島保護(hù)認(rèn)識不足以及審批監(jiān)管不夠嚴(yán)格和規(guī)范等多方面因素,舟山市自《中華人民共和國海島保護(hù)法》頒布后仍存在一定的無序用島現(xiàn)象。根據(jù)近年來舟山市無居民海島開發(fā)利用統(tǒng)計數(shù)據(jù),普陀區(qū)小羊峙山嶼和里青山嶼因?qū)幉?舟山港六橫臨港產(chǎn)業(yè)基地圍堤建設(shè)而位于圍堤已建成的小郭巨圍區(qū)內(nèi),岱山縣鸞凰山嶼因大型預(yù)制構(gòu)件制造基地建設(shè)而與鼠浪湖島相連,南老虎礁因金鑫礦業(yè)堆場建設(shè)而與小衢山島相連,嵊泗縣小黃石礁因馬關(guān)圍填海工程建設(shè)而與泗礁山島相連,這些小型無居民海島實際已與大島相連甚至已滅失。在海島管理體系逐步完善的過程中,地方政府逐步摸索無居民海島保護(hù)的監(jiān)管手段和方法,直至2020年我國才初步實現(xiàn)“無人島、有人管”[12]。

1.2 生態(tài)本底資料不足,整治修復(fù)要求高且難度大

2011年第二次全國海域海島地名普查和2017年海島岸線調(diào)查基本摸清舟山市海島數(shù)量和海岸線現(xiàn)狀,但大部分調(diào)查內(nèi)容僅局限在海島權(quán)屬現(xiàn)狀和開發(fā)利用強(qiáng)度等信息,對海島生態(tài)系統(tǒng)的了解仍停留在表面,未形成完整的海島生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)承載狀況評估報告。長期粗放型開發(fā)利用方式導(dǎo)致部分無居民海島出現(xiàn)自然屬性變化(如岱山縣萬南近岸礁和嵊泗縣小夾堂礁)、植被破壞(如岱山縣小鼠浪山島和大瓦窯門嶼)、水土流失和岸線侵蝕(如嵊泗縣雙連山島和大貼餅島)以及周邊水動力環(huán)境變化(如普陀區(qū)蝦峙長山嶼和金竹山嶼)等較為顯著的生態(tài)環(huán)境問題。因此,摸清海島生態(tài)現(xiàn)狀,制定具有針對性和科學(xué)性的海島生態(tài)修復(fù)方案,加強(qiáng)對受損無居民海島的整治修復(fù)力度,切實保護(hù)和改善海島生態(tài)環(huán)境尤為重要。

1.3 權(quán)屬復(fù)雜,矛盾不易調(diào)節(jié)

法律規(guī)定無居民海島全部為國家所有。由于歷史原因,舟山市取得無居民海島使用權(quán)證書的無居民海島僅有4個,而取得其他各類權(quán)屬證書的無居民海島有290個(包括海域使用權(quán)28個、林權(quán)234個、土地權(quán)22個和礦業(yè)權(quán)6個),部分海島同時擁有2類權(quán)屬證書。權(quán)屬主體轉(zhuǎn)換和利益補(bǔ)償?shù)葰v史遺留問題一直無法得到妥善解決,對無居民海島的保護(hù)和開發(fā)利用帶來較多不利影響。

1.4 開發(fā)利用審批難且成本高

自貿(mào)區(qū)、江海聯(lián)運(yùn)、5G移動網(wǎng)絡(luò)、智慧保護(hù)區(qū)和無人島智能管控等重大工程的建設(shè)不可避免地開發(fā)利用無居民海島資源,但目前無居民海島開發(fā)利用的審批權(quán)限均在省級及以上主管部門,審批環(huán)節(jié)多和時間長,造成用島成本和風(fēng)險均較高以及投資效益低。因此,處理好保護(hù)與開發(fā)利用之間的平衡關(guān)系,建立無居民海島科學(xué)研究和綜合發(fā)展機(jī)制至關(guān)重要[13]。

2 無居民海島分類保護(hù)原則

依據(jù)海島規(guī)劃的基本原則,結(jié)合無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)存在的問題,確定分類保護(hù)的原則。①“因島制宜,生態(tài)優(yōu)先”原則。舟山市無居民海島分類保護(hù)須以保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境為指導(dǎo)思想,同時考慮海島的區(qū)位條件、資源條件和環(huán)境條件等因素。②“統(tǒng)籌兼顧,精準(zhǔn)定位”原則。明確舟山群島是我國陸海兼?zhèn)涞暮诵馁Y源,也是推動舟山市經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)同發(fā)展的主要資源。舟山市無居民海島分類保護(hù)須統(tǒng)籌全市141個有居民海島的主導(dǎo)功能定位和63個無居民海島島群的發(fā)展方向,結(jié)合無居民海島開發(fā)主導(dǎo)定位和開發(fā)程度等實現(xiàn)海島功能的精準(zhǔn)定位,確保管制措施切實有效。③“綠色發(fā)展,改善民生”原則。在無居民海島分類保護(hù)相關(guān)工作項目與社會民生的可持續(xù)發(fā)展之間建立聯(lián)系,積極探索二者和諧發(fā)展的切入點(diǎn)并積極落實。④“科學(xué)規(guī)劃,突出特色”原則。將構(gòu)建科學(xué)研究分類保護(hù)體系作為前提條件,重點(diǎn)保護(hù)和恢復(fù)典型海島生態(tài)系統(tǒng),在保護(hù)現(xiàn)有資源的同時兼顧資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 無居民海島分類管理方案和保護(hù)措施

3.1 基于單島功能定位設(shè)計管理方案

3.1.1 單島功能定位

參照《浙江省海島保護(hù)規(guī)劃(2017—2022年)》的無居民海島分類保護(hù)體系(2個二級類和6個三級類)[14],根據(jù)舟山群島的地理分布、地質(zhì)條件和現(xiàn)有自然資源,結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,基于單島功能定位設(shè)計無居民海島分類管理方案。

舟山市擁有1 950個無居民海島,數(shù)量較多且分布較廣,具有島群分布的特征,各島群的自然特征也不盡一致。本研究提出舟山市無居民海島單島功能定位(表1),并基于單島功能定位設(shè)計分類保護(hù)管理方案。

二級類 三級類 海島數(shù)量/個 占比/%特殊保護(hù)類國家權(quán)益類 25 1.28自然保護(hù)區(qū)類 9 0.46海洋特別保護(hù)區(qū)類 320 16.41其他重要保護(hù)類 123 6.31一般保護(hù)類限制開發(fā)類 741 38.00 保留類 732 37.54

3.1.2 管理方案

國家權(quán)益類海島為涉及重要政治和經(jīng)濟(jì)利益的海島,包括海礁、東南礁、兩兄弟嶼和四姐妹島等領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)范圍內(nèi)的海島。對于此類海島,須嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)的要求,除有利的保護(hù)設(shè)施建設(shè)外禁止其他一切非相關(guān)活動[15-16];未經(jīng)批準(zhǔn)禁止擅自移動或破壞領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志等保護(hù)設(shè)施,控制海島放牧規(guī)模,在周邊海域?qū)嵭邢蘖坎刹洞胧17]。

自然保護(hù)區(qū)類海島為位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島,主要分布在五峙山列島省級鳥類自然保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的所有活動均應(yīng)符合《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定。對于核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島,禁止開展任何形式的開發(fā)建設(shè)活動;對于一般控制區(qū)內(nèi)的海島,開發(fā)建設(shè)活動應(yīng)與保護(hù)區(qū)的保護(hù)方向相一致,經(jīng)科學(xué)論證可適度開展以科學(xué)試驗、參觀考察、生態(tài)旅游、鳥類救助、鳥類棲息繁殖和監(jiān)視監(jiān)測等為目的的活動。

海洋特別保護(hù)區(qū)類海島為位于海洋特別保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島,主要分布在中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)(國家級)、馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)(國家級)以及舟山市東部省級海洋特別保護(hù)區(qū)。應(yīng)堅決貫徹執(zhí)行國家和地方海洋特別保護(hù)區(qū)法律法規(guī),杜絕一切不符合海洋特別保護(hù)區(qū)保護(hù)方向的開發(fā)建設(shè)活動。對于重點(diǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島,禁止從事生產(chǎn)活動以及與保護(hù)無關(guān)的開發(fā)利用活動;對于生態(tài)和資源恢復(fù)區(qū)內(nèi)的海島,適當(dāng)推廣人工生態(tài)治理和修復(fù)措施,使海洋生態(tài)、資源和關(guān)鍵生境得以恢復(fù);對于適度利用區(qū)內(nèi)的海島,基于海洋生態(tài)系統(tǒng)安全合理開發(fā)利用海洋資源,嚴(yán)格執(zhí)行伏季休漁、捕撈許可和海釣許可等制度[18]。

其他重要保護(hù)類海島為具有重要自然景觀、歷史文化遺跡和典型生態(tài)系統(tǒng)等資源的海島,維護(hù)海島及其周邊海域的優(yōu)良生態(tài)環(huán)境狀態(tài)應(yīng)作為此類海島的保護(hù)基礎(chǔ)。為有效繁殖生物和恢復(fù)可再生資源,同時確保海島生態(tài)系統(tǒng)的有序循環(huán),須實施多方面的保護(hù)和修復(fù)措施,保護(hù)對象主要包括濱海濕地、鳥類、島礁、漁業(yè)資源和生物多樣性,修復(fù)對象主要包括已被破壞的生物群落、濱海濕地以及重要沙灘、泥灘和礁石灘。

限制開發(fā)類海島為與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適配的海島,應(yīng)將集約節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為有序開發(fā)此類海島的準(zhǔn)則。在海島開發(fā)過程中須符合相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃,嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方相關(guān)法律法規(guī)確定的申請和審批程序;保護(hù)島上現(xiàn)有的觀測、助航、導(dǎo)航和通信等基礎(chǔ)設(shè)施,防止污染物排放和傾倒,防止改變周邊海域的航行環(huán)境;除國家和省級重大項目、公共服務(wù)設(shè)施以及國防建設(shè)需求外,禁止開展填海連島和嚴(yán)重改變海島地形地貌的開發(fā)活動[15-16]。

保留類海島為不具備人為開發(fā)利用條件的海島,應(yīng)維持現(xiàn)狀,防止“未批先建”和破壞海島自然生態(tài)的活動。對于極易受到海岸侵蝕和土壤侵蝕的海島,應(yīng)及時采取預(yù)防措施,防止海島自然消失。

3.2 基于用島類型和方式完善保護(hù)措施

3.2.1 用島類型和方式

海島開發(fā)利用狀況包括開發(fā)利用狀態(tài)、用島類型、建設(shè)時間、用島面積、用島方式和實際用途等方面[19],其中開發(fā)利用狀態(tài)分為未使用、正使用、已恢復(fù)和已廢棄4種情形。財政部和國家海洋局《關(guān)于印發(fā)〈調(diào)整海域 無居民海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》根據(jù)無居民海島開發(fā)利用項目主導(dǎo)功能定位,劃分旅游娛樂用島、交通運(yùn)輸用島和工業(yè)倉儲用島等9種用島類型;根據(jù)用島活動對海島自然岸線、表面積、島體和植被等的改變程度,劃分原生利用式、輕度利用式、中度利用式、重度利用式、極度利用式以及填海連島與造成島體消失的用島6種用島方式[20]。本研究結(jié)合舟山市無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀補(bǔ)充填報成果,根據(jù)用島類型和方式梳理和統(tǒng)計全市354個已開發(fā)利用無居民海島(表2)。需要指出的是:①為便于統(tǒng)計,對于單個海島上的多種用島類型,選擇用島面積較大的類型作為該島的用島類型;②《無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀補(bǔ)充填報技術(shù)規(guī)程》將“填海連島與造成島體消失的用島”納入極度利用式,本研究依此處理。

用島類型用島方式原生 輕度 中度 重度 極度合計旅游娛樂 0 8 0 2 1 11交通運(yùn)輸 1 3 2 1 10 17工業(yè)倉儲 3 3 8 7 13 34漁業(yè) 0 11 3 2 0 16農(nóng)林牧業(yè) 1 15 1 0 0 17可再生能源0 0 0 0 0 0城鄉(xiāng)建設(shè) 0 8 1 1 1 11公共服務(wù) 0 221 15 3 3 242國防 0 6 0 0 0 6合計 5 275 30 16 28 354

3.2.2 保護(hù)措施

在無居民海島單島功能定位的基礎(chǔ)上,結(jié)合用島類型和方式的特點(diǎn),根據(jù)無居民海島開發(fā)利用分類統(tǒng)計成果,有針對性地制定舟山市無居民海島分類保護(hù)措施。

(1)旅游娛樂用島以觀光景點(diǎn)、“漁家樂”、公園和寺廟等輕度利用為主,如普陀區(qū)的南山嶼是普陀山風(fēng)景名勝區(qū)南天門景區(qū)的主體。在管理過程中,應(yīng)注重保護(hù)自然資源、控制開發(fā)強(qiáng)度、明確污染防治措施和加強(qiáng)安全管理。

(2)交通運(yùn)輸用島以堤壩和碼頭等港口設(shè)施以及橋梁和防波堤等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主,開發(fā)利用程度較高,如定海區(qū)的老虎山嶼整島用于舟山跨海大橋橋墩及其配套設(shè)施建設(shè)。在管理過程中,應(yīng)從總量、高度和退讓距離等方面規(guī)范用島構(gòu)筑物建設(shè),合理處置廢水和固體廢物;島外用海構(gòu)筑物建設(shè)應(yīng)取得海域使用權(quán),同時開展對周邊潮流和泥沙沖淤環(huán)境的影響研究,合理控制海岸沖刷和泥沙淤積。

(3)工業(yè)倉儲用島以采石場、制冰廠、儲罐區(qū)、船舶基地和石化基地建設(shè)為主,開發(fā)利用程度較高,如岱山縣的峙崗山嶼、黃沙礁和漁山小山嶼均整島用于舟山綠色石化基地建設(shè)。對于輕度和中度利用式海島,應(yīng)避免擴(kuò)大使用范圍,對生態(tài)環(huán)境問題突出的海島開展整治修復(fù)工作。對于未取得海島使用權(quán)的重度和極度利用式海島,應(yīng)從規(guī)劃符合性、用島必要性、審批合理性、環(huán)境影響性和恢復(fù)可行性等方面逐島開展生態(tài)評估:對于評估認(rèn)定生態(tài)環(huán)境影響重大但整改或拆除后可基本消除影響的,應(yīng)及時制定相應(yīng)的整改或拆除措施;對評估認(rèn)定生態(tài)環(huán)境影響較小但拆除(恢復(fù))后對民生和生態(tài)影響較大的,應(yīng)制定相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)方案,在后期管理過程中依法有序地限制相關(guān)開發(fā)活動并實行年度監(jiān)測。

(4)漁業(yè)用島和農(nóng)林牧業(yè)用島以生產(chǎn)管理和種/養(yǎng)殖活動等輕度利用為主,其中養(yǎng)殖塘大多已廢棄,用島行為具有季節(jié)性,如普陀區(qū)的黃時羅嶼通過圍塘開展海水養(yǎng)殖。在管理過程中,應(yīng)注重管理農(nóng)林牧漁生產(chǎn)過程中的臨時用島行為,未經(jīng)批準(zhǔn)不得建造永久性設(shè)施。

(5)可再生能源用島的開發(fā)利用尚在逐步探索中,目前已建成的世界最大的海洋潮流能發(fā)電機(jī)組依托岱山縣的稻桶山島建設(shè),屬用海構(gòu)筑物。國家支持可再生能源用島實驗基地建設(shè),在島上或周邊海域建設(shè)可再生能源設(shè)施應(yīng)依法取得海島(海域)使用權(quán)。

(6)城鄉(xiāng)建設(shè)用島以居民舊址和城鄉(xiāng)配套設(shè)施等輕度利用為主,如嵊泗縣的求子山島因舊時曾有求子廟宇而得名。受基礎(chǔ)設(shè)施不完備的限制,此類海島深度開發(fā)的可能性較小。在管理過程中,應(yīng)注重保存舊址、保留文化和保護(hù)設(shè)施。

(7)公共服務(wù)用島以電力、通信、氣象、助航、導(dǎo)航、禁航和測繪等設(shè)施的輕度利用為主,數(shù)量約占全市已開發(fā)利用無居民海島總數(shù)的70%,在保障民生方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用,如定海區(qū)的團(tuán)雞山島已成為城市居民生活垃圾處理中心和垃圾無害化處理示范基地。在管理過程中,應(yīng)依法保護(hù)公共服務(wù)設(shè)施并保證其正常使用,禁止損毀或擅自移動;積極探索公共服務(wù)用島登記備案制度,研究歷史遺留用島的分類處置原則。

(8)國防用島中的部分海島曾具有重要的戰(zhàn)略位置,建有碉堡、防空洞和營房等軍事設(shè)施,如今雖已閑置,但仍應(yīng)實行特別保護(hù)措施,維護(hù)海島及其周邊海域地形地貌,避免無關(guān)項目建設(shè)。在此基礎(chǔ)上,探索軍民融合的管理方式,合理保護(hù)與開發(fā)利用。

值得關(guān)注的是,應(yīng)謹(jǐn)慎對待2類特殊的用島方式。①已恢復(fù)的原生利用式海島。經(jīng)采取工程措施并通過專業(yè)機(jī)構(gòu)評估認(rèn)定確已恢復(fù)海島形態(tài)和自然屬性,且經(jīng)各級海洋行政主管部門認(rèn)可后,方可納入原生利用式海島管理。②不具備海島自然屬性的極度利用式海島。應(yīng)堅持無居民海島“應(yīng)保盡保”的原則,充分評估海島恢復(fù)的可行性。對于難以恢復(fù)或島體消失的,應(yīng)補(bǔ)辦相關(guān)用島手續(xù),并按照《中華人民共和國海島保護(hù)法》的要求辦理海島注銷手續(xù);對于采取工程措施可恢復(fù)海島形態(tài)的,應(yīng)恢復(fù)海島四面環(huán)海水的自然屬性,并補(bǔ)辦相關(guān)用島手續(xù)。

在基于用島類型和方式完善分類保護(hù)措施的基礎(chǔ)上,應(yīng)促進(jìn)無居民海島監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行,提高頂層設(shè)計的信息化水平。同時,開展無居民海島資源環(huán)境、典型生態(tài)系統(tǒng)、特有珍稀瀕危物種、自然人文遺跡和使用動態(tài)等重要本底調(diào)查[10],據(jù)此借鑒橋梁山島、周家園山和對面圓山島生態(tài)修復(fù)工程的成功經(jīng)驗,依托國家“生態(tài)島礁”建設(shè)項目,從邊坡修復(fù)、岸線修復(fù)、植被恢復(fù)、淡水資源保護(hù)、污水處理和固廢減量化處理等方面開展受損海島生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作[21]。此外,有必要在自然資源行政主管部門的指導(dǎo)下和多個部門的參與下,建立無居民海島綜合管理模式,探索開展習(xí)慣海島使用權(quán)確認(rèn)登記備案,妥善處理無居民海島歷史遺留問題[22]。

4 結(jié)語

舟山市擁有1 950個無居民海島,為舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)提供重要基地和寶貴財富。無居民海島的自然生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱,一旦破壞就很難恢復(fù),因而綜合無居民海島的資源環(huán)境價值并對其進(jìn)行分類保護(hù)十分必要。本研究通過資料收集、現(xiàn)場調(diào)查和統(tǒng)計分析,梳理近年來舟山市無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)存在的問題,提出具有針對性的分類保護(hù)原則,并基于單島功能定位設(shè)計管理方案以及基于用島類型和方式完善保護(hù)措施,以期探索實現(xiàn)適合舟山市海島資源環(huán)境特色以及開發(fā)利用和保護(hù)需求的無居民海島精細(xì)化管理,為完善國土空間規(guī)劃和海岸帶保護(hù)利用規(guī)劃提供參考。