地方預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度評價(jià)
——基于22個(gè)省制度文本分析

麻曉艷，黃鴻燕

（福建江夏學(xué)院會計(jì)學(xué)院，福建福州，350108）

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是貫徹國家“十四五”規(guī)劃“深化預(yù)算管理制度改革”“強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理”精神、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵舉措?？冃н\(yùn)行監(jiān)控作為前接績效目標(biāo)、后續(xù)績效評價(jià)的中間環(huán)節(jié)，在實(shí)施全面預(yù)算績效管理過程中不可或缺。從現(xiàn)有情況來看，預(yù)算績效管理的研究和實(shí)踐多集中于事前績效目標(biāo)和事后績效評價(jià)，而對事中績效運(yùn)行監(jiān)控的深入研究則相對匱乏。隨著預(yù)算績效管理的全面推進(jìn)，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2019〕136 號，以下簡稱《暫行辦法》），從中央層面首次確定了績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)務(wù)工作規(guī)范和操作指引，極大推動地方政府預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控的實(shí)踐，但具體實(shí)施過程也面臨諸多困境。公共政策文獻(xiàn)是政府處理公共事務(wù)的行為軌跡，通過對政府發(fā)布的制度文本進(jìn)行量化比較分析，能夠透過表面化的文字表述，了解其背后真實(shí)的驅(qū)動因素，從而精準(zhǔn)把握制度實(shí)施的內(nèi)在本質(zhì)和最終目標(biāo)。[1]50因此，本文從制度文本視角，通過量化比較，分析我國各地政府現(xiàn)行的預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理的監(jiān)控思想、工作流程、實(shí)施關(guān)鍵要素和監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用范圍等方面的共性和差異，以更加精準(zhǔn)地把握各省績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯和規(guī)范要點(diǎn)，為地方政府進(jìn)一步完善、優(yōu)化預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控的實(shí)施管理機(jī)制提供思路和方向。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）制度文本來源

由于省級預(yù)算具有承上啟下的作用，占據(jù)我國五級預(yù)算層級的核心地位，無論是預(yù)算環(huán)境還是方法，相較其他層級均具有一定的創(chuàng)新空間和相對的靈活性。[1]50因此，為客觀呈現(xiàn)當(dāng)前我國各省級（含直轄市、自治區(qū)，下同）績效運(yùn)行監(jiān)控管理實(shí)踐的現(xiàn)狀，本文通過各省政府或財(cái)政廳（局）官網(wǎng)、媒體等多渠道進(jìn)行檢索，遵照“相關(guān)性、全面性和時(shí)效性”原則，收集發(fā)布于2021年12月31日之前，單獨(dú)針對“績效運(yùn)行監(jiān)控”環(huán)節(jié)所下達(dá)的各省本級制度文本，剔除已經(jīng)廢止失效部分，最終得到目前實(shí)施中、適合本研究的22個(gè)?。ê陛犑泻妥灾螀^(qū)，以下統(tǒng)一稱“省”）本級預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度有效文本22份（每個(gè)省1份），見表1。

表1 制度文本年度數(shù)量及對應(yīng)省份匯總表

（二）研究方法和內(nèi)容

本研究以定量與定性相結(jié)合的方式進(jìn)行。一是針對所篩選制度文本的發(fā)文時(shí)間、數(shù)量、屬性進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析。二是使用NVivo軟件工具，通過編碼對各省績效運(yùn)行監(jiān)控制度文本由表及里進(jìn)行質(zhì)性分析。為了進(jìn)一步挖掘制度文本中的特點(diǎn)及規(guī)律，研究過程按照預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)施的關(guān)鍵要素，選取了監(jiān)控參與主體及職責(zé)、監(jiān)控范圍和對象、監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方式和流程、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用五個(gè)維度確立為樹節(jié)點(diǎn)，再依次根據(jù)“樹節(jié)點(diǎn)-子節(jié)點(diǎn)-參考點(diǎn)”建立三級編碼層級，并通過研讀22份樣本的內(nèi)容， 深度挖掘相關(guān)的信息進(jìn)行手動編碼，依次將反映預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理的信息即參考點(diǎn)（參考點(diǎn)代表某一節(jié)點(diǎn)編碼的頻次，由于22份樣本來源于22個(gè)不同省份，即1個(gè)參考點(diǎn)即代表1個(gè)省份，下同）歸入相應(yīng)的節(jié)點(diǎn)下，建立系統(tǒng)的分析框架。[1]54同時(shí)，在編碼的過程中，借助節(jié)點(diǎn)“聚類分析”等方式，不斷地對節(jié)點(diǎn)體系進(jìn)行整合調(diào)整，使節(jié)點(diǎn)組間保持恰當(dāng)?shù)牟罹?。為確保編碼體系的完整性以及研究結(jié)果的信度與效度，充分利用了NVivo軟件工具的搜索和查詢功能，首先，對重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行逐一搜索以避免遺漏。其次，統(tǒng)計(jì)計(jì)算所編碼文字占總字?jǐn)?shù)的比例即編碼覆蓋率，計(jì)算結(jié)果編碼覆蓋率介于44.94%~81.13%，均值為65.01%，說明整個(gè)編碼體系具備較強(qiáng)的覆蓋率，研究結(jié)果具有代表性。再次，根據(jù)各節(jié)點(diǎn)下所歸集的參考點(diǎn)進(jìn)一步比較、分析、梳理各文本內(nèi)容之間的異同點(diǎn)，得出結(jié)論。

為了對制度文本進(jìn)行更加全面的分析，精準(zhǔn)把握各省績效運(yùn)行監(jiān)控制度文本的外部屬性和內(nèi)在關(guān)鍵要素，文本分析和發(fā)現(xiàn)分3個(gè)部分進(jìn)行闡述：一是根據(jù)各省制度發(fā)文時(shí)間和數(shù)量總結(jié)發(fā)文特征；二是針對各省制度文本有關(guān)監(jiān)控目的、監(jiān)控主體、監(jiān)控范圍和對象、監(jiān)控內(nèi)容等方面的比較分析，以發(fā)現(xiàn)各地績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度內(nèi)涵建設(shè)的差異；三是對各省制度文本有關(guān)監(jiān)控方式、結(jié)果應(yīng)用兩個(gè)方面的比較分析，以總結(jié)各地績效運(yùn)行監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施路徑。

二、制度發(fā)文特征分析

（一）中央《暫行辦法》具有較強(qiáng)的引領(lǐng)示范性作用

從發(fā)文年份的數(shù)量來看，2016—2021年，各年發(fā)文量總數(shù)為22份，對應(yīng)省份分布情況見表1。各省級現(xiàn)行績效運(yùn)行監(jiān)控制度文本自2019年之后數(shù)量明顯增加，共18份（其中包括6份是廢止原有制度文本后重新發(fā)布）。通過NVivo軟件的聚類分析工具，使用Pearson相關(guān)系數(shù)進(jìn)行相似性分析度量，以判斷編碼結(jié)果的代表性。22省文本共形成231組對比文件進(jìn)行Pearson相關(guān)系數(shù)測算，平均值為89.9%，各文件間的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，如果以《暫行辦法》發(fā)布的時(shí)間2019年為分界線，前后兩類文本之間相似度差異顯著，之后發(fā)布的18省相似度93.25%，遠(yuǎn)高于之前發(fā)布的4個(gè)省份之間的相似度81.29%。另外，將這18省與《暫行辦法》單獨(dú)比較，有16省相似度達(dá)91%以上。以上結(jié)果說明，中央《暫行辦法》的發(fā)布不僅對省級層面績效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)文數(shù)量影響顯著，而且對地方政府績效運(yùn)行監(jiān)控具體實(shí)施制度內(nèi)容的制定，也起到較強(qiáng)的引領(lǐng)示范性作用。

（二）地方層面預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控法規(guī)制度建設(shè)先于中央

從發(fā)文的類型看，所搜集到的22份省級層面預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控制度文本，主要是“管理辦法”或“實(shí)施辦法”。說明文本內(nèi)容主要針對預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)施環(huán)節(jié)的過程指導(dǎo)，力求明確制度各環(huán)節(jié)便于操作的具體要求。從發(fā)文時(shí)間看，最早出現(xiàn)的文本是2013年北京市發(fā)布的《北京市市級財(cái)政支出績效跟蹤管理辦法》（京財(cái)預(yù)〔2013〕1205號），后另有9個(gè)省份（包括已經(jīng)廢止失效的6份）針對績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法先于中央的《暫行辦法》陸續(xù)發(fā)布?？梢?，一方面地方預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控法規(guī)建設(shè)先于中央；另一方面監(jiān)控作為全過程預(yù)算績效管理的中間環(huán)節(jié)，已充分體現(xiàn)在各省預(yù)算績效管理的實(shí)施辦法上，沒有單獨(dú)發(fā)文對監(jiān)控實(shí)踐工作的開展影響不大。例如，《上海市市級財(cái)政政策預(yù)算績效管理辦法（試行）》（滬財(cái)績〔2019〕20號）中第十二條和第十三條分別對績效運(yùn)行監(jiān)控內(nèi)容、方式和結(jié)果應(yīng)用進(jìn)行總體上規(guī)范，雖僅限于原則性表述，缺乏具體操作指引，但對基層部門和單位績效運(yùn)行監(jiān)控的實(shí)施還是能夠發(fā)揮積極作用。

三、地方預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度內(nèi)涵建設(shè)分析

（一）對于“績效運(yùn)行監(jiān)控”相關(guān)概念內(nèi)涵與外延界定逐漸趨向一致

對于預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控的定義，22份制度文本中，在《暫行辦法》之前發(fā)布的河北、四川、山西、西藏4個(gè)文本，表述上存在較大差異。其后發(fā)布的18個(gè)省份文本，總體上參照了中央《暫行辦法》中的定義，相差不大，即績效運(yùn)行監(jiān)控，“是指在預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政部、中央部門及其所屬單位依照職責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度開展的監(jiān)督、控制和管理活動”，從省級層面進(jìn)行闡述，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實(shí)施“雙監(jiān)控”的管理活動。其中，福建省為突顯績效目標(biāo)監(jiān)控的重要性，在雙監(jiān)控表述的順序上做了變化，將績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度提至預(yù)算執(zhí)行情況之前，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了績效運(yùn)行監(jiān)控的預(yù)警性。另外，在收集文件的過程，發(fā)現(xiàn)多個(gè)省份已經(jīng)廢止文件與新發(fā)布文件中2個(gè)關(guān)鍵詞的變遷：一是已經(jīng)廢止的《青海省省級部門績效預(yù)算運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》（青財(cái)績字〔2018〕1410號），2020年重新發(fā)布時(shí)，將“績效預(yù)算”改為“預(yù)算績效”；二是云南、北京和江蘇3省 2019年后廢舊重新發(fā)布時(shí)，將“跟蹤”統(tǒng)一為“監(jiān)控”，以強(qiáng)調(diào)績效中期管理活動在“監(jiān)督”基礎(chǔ)上突出“控制”的作用。說明隨著預(yù)算績效管理的全面推進(jìn)深化，績效運(yùn)行監(jiān)控的理念和目標(biāo)日益明確，實(shí)踐工作中對于“預(yù)算績效”“績效運(yùn)行監(jiān)控”等概念的外延與內(nèi)涵的界定、認(rèn)識和表述逐漸趨向一致。

（二）績效運(yùn)行監(jiān)控參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢

預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控參與主體的次級節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)，見圖1。

圖1 績效運(yùn)行監(jiān)控參與主體節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析圖

“參與主體”下設(shè)置6個(gè)次級節(jié)點(diǎn)。“財(cái)政部門”的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)控的總體組織和指導(dǎo)，“預(yù)算部門（單位）”則按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，是實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控的執(zhí)行主體，頻次均為22，說明二者同為核心的監(jiān)控力量?！暗谌健惫?jié)點(diǎn)緊跟其后，頻次是4，強(qiáng)調(diào)要充分利用社會中介機(jī)構(gòu)、專家等第三方力量?！叭舜蟆薄罢f(xié)”和“公眾”參考點(diǎn)均為1，只在福建省的文本上出現(xiàn)，表示“必要時(shí)邀請他們共同參與”。另外，湖南省的文本提到了部門聯(lián)動。

總體上，各省績效運(yùn)行監(jiān)控參與主體呈現(xiàn)多元化趨勢，在厘清預(yù)算責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，部分省份通過引進(jìn)第三方參與，加深監(jiān)控的深入程度，提高監(jiān)控結(jié)果的客觀公信力，初步建立了多主體協(xié)同監(jiān)控的模式。至于人大代表、政協(xié)委員、社會公眾等外部監(jiān)督主體只出現(xiàn)于福建省的文本，主要原因在于相關(guān)法規(guī)對其參與績效運(yùn)行監(jiān)控缺乏操作層面的具體規(guī)定，加上對預(yù)算審核要求具備一定的專業(yè)能力，因此，絕大多數(shù)省份持謹(jǐn)慎態(tài)度，外部監(jiān)控主體參與度有限。

（三）監(jiān)控范圍和對象進(jìn)一步擴(kuò)大

監(jiān)控范圍和對象下設(shè)節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)，詳見圖2。明確表述監(jiān)控范圍涵蓋“一般公共預(yù)算”“政府性基金預(yù)算”“國有資本經(jīng)營預(yù)算”等預(yù)算所有項(xiàng)目支出的有18個(gè)省份，其中有9個(gè)省份還將社會保險(xiǎn)基金預(yù)算列為監(jiān)控范圍；其他4個(gè)省份（河北、山西、四川和河南）對監(jiān)控范圍表述不夠明確。監(jiān)控對象上，除江蘇、天津2省明確要求將部門整體和項(xiàng)目同時(shí)作為監(jiān)控對象外，其他省份以項(xiàng)目監(jiān)控為重點(diǎn)，部門整體監(jiān)控采取逐步推進(jìn)方式。

圖2 績效運(yùn)行監(jiān)控范圍和對象節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析圖

總之，省級層面績效運(yùn)行監(jiān)控遵循“突出重點(diǎn)、全面覆蓋”原則，監(jiān)控范圍向廣度和深度進(jìn)一步拓展，并有不斷擴(kuò)大的趨勢，但目前只有部分省績效運(yùn)行監(jiān)控范圍覆蓋四本預(yù)算所有政策和項(xiàng)目支出，同時(shí)，大部分省份都側(cè)重于政策和項(xiàng)目監(jiān)控，部門整體沒有完全納入地方績效運(yùn)行監(jiān)控范圍進(jìn)行全周期跟蹤問效，與中央《意見》要求全面實(shí)施績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”三個(gè)目標(biāo)還有一定差距。

（四）監(jiān)控內(nèi)容明確細(xì)化

監(jiān)控內(nèi)容節(jié)點(diǎn)下設(shè)3個(gè)節(jié)點(diǎn)， 每個(gè)節(jié)點(diǎn)再設(shè)若干個(gè)次節(jié)點(diǎn)和參考點(diǎn)，見圖3。

圖3 績效運(yùn)行監(jiān)控內(nèi)容節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析圖

1.績效目標(biāo)完成情況。下設(shè)預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)計(jì)效果、滿意度和成本控制4個(gè)次節(jié)點(diǎn)。各省將績效目標(biāo)完成情況及其趨勢作為監(jiān)控的首要內(nèi)容，主要包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)計(jì)效果、服務(wù)對象滿意度3個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)對績效目標(biāo)未來發(fā)展趨勢進(jìn)行預(yù)判。但鑒于監(jiān)控工作處于執(zhí)行期間，服務(wù)對象暫時(shí)難于真實(shí)感受政策項(xiàng)目的實(shí)際效果，山西、河北、浙江3個(gè)省份沒有明確要求對“服務(wù)對象滿意度及趨勢”進(jìn)行追蹤。對于“成本控制”，只出現(xiàn)于西藏和湖南的文本。發(fā)布于2021年12月31日的《湖南省省級預(yù)算支出績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法》文本中，將具體包括經(jīng)濟(jì)成本、社會成本、生態(tài)環(huán)境成本在內(nèi)的“成本指標(biāo)控制情況及趨勢”列為監(jiān)控內(nèi)容。顯然，這是由于財(cái)政部于2021年8月26日發(fā)布的《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》，將成本目標(biāo)原從屬于“產(chǎn)出”的二級指標(biāo)提為與之并列的一級指標(biāo)的結(jié)果。這一變化將成本控制績效信息放到更加突出的位置，促進(jìn)成本信息在中期糾偏過程的深度應(yīng)用，有效提高成本信息對預(yù)算投入決策的約束力。

2.預(yù)算資金執(zhí)行情況。下設(shè)資金撥付、實(shí)際支出、預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余3個(gè)次節(jié)點(diǎn)。除了江蘇、江西、山西、四川、西藏和河北等6省沒有提及對“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況”的監(jiān)控，其他省份均明確要求資金監(jiān)控涵蓋預(yù)算資金撥付、實(shí)際支出以及預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況。其中，江蘇省注重預(yù)算資金的執(zhí)行保障，分別從制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)人員、運(yùn)行機(jī)制3個(gè)方面進(jìn)行單獨(dú)要求。另外，江蘇、福建、山東還對資金使用匹配性、合規(guī)性、安全性上作了單獨(dú)規(guī)范。

3.重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目績效延伸監(jiān)控。除了江蘇、山西、四川、浙江省以及西藏自治區(qū)外，17個(gè)省份均要求對重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目支出進(jìn)行延伸監(jiān)控。內(nèi)容包括政府采購、項(xiàng)目招標(biāo)等前期準(zhǔn)備事項(xiàng)，計(jì)劃、進(jìn)度、驗(yàn)收、信息公示等項(xiàng)目管理事項(xiàng)，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理等情況。

綜上所述，各省均突破傳統(tǒng)模式關(guān)注點(diǎn)的相對單一性，以“雙監(jiān)控”作為監(jiān)控關(guān)注點(diǎn)，將績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度同時(shí)作為重點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)控。強(qiáng)調(diào)在分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與計(jì)劃是否偏離的同時(shí)，將其與績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的匹配度作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如果預(yù)判績效目標(biāo)無法達(dá)到計(jì)劃水平而發(fā)生調(diào)整時(shí)，則相應(yīng)的預(yù)算也需進(jìn)行調(diào)整，這就打通了預(yù)算與績效之間的關(guān)系，推動預(yù)算績效目標(biāo)監(jiān)控為后續(xù)預(yù)算管理決策提供有效的服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資金使用效率和效果的目的。另外，大多數(shù)省份提出必要時(shí)對重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目績效實(shí)施延伸監(jiān)控，對于強(qiáng)化預(yù)算績效的約束力，起到積極的作用?？傮w上，各省監(jiān)控內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，差異不大。

四、地方預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理運(yùn)行機(jī)制分析

（一）監(jiān)控方式以線下靜態(tài)監(jiān)控模式為主

績效運(yùn)行監(jiān)控工作是一項(xiàng)過程性管理，目前各省主要采取部門日常監(jiān)控與財(cái)政部門定期監(jiān)控相結(jié)合的模式。日常監(jiān)控以預(yù)算部門（單位）為主體自行進(jìn)行，定期上報(bào)財(cái)政部門。重點(diǎn)監(jiān)控則由財(cái)政部門定期實(shí)施。監(jiān)控方式下設(shè)監(jiān)控頻次、監(jiān)控手段、監(jiān)控流程3個(gè)次節(jié)點(diǎn)。

1.監(jiān)控頻次

各省監(jiān)控頻次各不相同，見表2。除了山西省沒有明確要求外，其他省均對監(jiān)控的頻次以及實(shí)施的時(shí)間節(jié)點(diǎn)做出規(guī)范。

表2 績效運(yùn)行監(jiān)控頻次統(tǒng)計(jì)分析表

各省的監(jiān)控頻次不同，實(shí)施監(jiān)控的內(nèi)容、時(shí)間跨度和側(cè)重點(diǎn)也有所差異。

（1）明確要求每年監(jiān)控1次的省占絕大多數(shù)，有15個(gè)，但監(jiān)控具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和區(qū)間范圍存在差異，其中江蘇、北京規(guī)定省級預(yù)算部門在每年7月，吉林、內(nèi)蒙古、江西、貴州、河南、湖北是8月，四川、青海、天津、安徽在9月，山東、浙江在10月，集中對本年度前期的預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度同時(shí)實(shí)施監(jiān)控。

（2）要求每年監(jiān)控2次的有甘肅、福建、云南、黑龍江和湖南5個(gè)省份，時(shí)間為每年7月和10月，分別對當(dāng)年1~6月和1~9月開展績效“雙監(jiān)控”情況匯總分析。兩次監(jiān)控的關(guān)注點(diǎn)有所不同，在實(shí)施上半年績效運(yùn)行監(jiān)控時(shí)，注重結(jié)合以前年度巡視、巡察、審計(jì)、有關(guān)監(jiān)督檢查等結(jié)果，進(jìn)行問題排查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和糾偏整改；在第三季度末實(shí)施下半年績效運(yùn)行監(jiān)控時(shí)，則更注重績效目標(biāo)完成的趨勢、上半年績效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題整改情況以及監(jiān)控結(jié)果在下年度預(yù)算上的應(yīng)用。

（3）要求每年監(jiān)控3次只有河北省。河北省財(cái)政廳每一預(yù)算年度分3次實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，分別于第2季與第4季度末開展。 同時(shí)，依托財(cái)政管理信息系統(tǒng)實(shí)施階段性監(jiān)控。

2.監(jiān)控手段

福建、江西、四川、云南、河北5個(gè)文本提到，績效運(yùn)行監(jiān)控應(yīng)依托相關(guān)預(yù)算績效管理信息平臺，對項(xiàng)目預(yù)算績效的運(yùn)行情況進(jìn)行在線實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)控。另外，內(nèi)蒙古、甘肅、北京、青海、黑龍江、天津、安徽和湖南8個(gè)省明確表示在條件具備時(shí)，省財(cái)政局對省級部門績效運(yùn)行情況開展在線監(jiān)控。說明現(xiàn)階段各省日?？冃н\(yùn)行監(jiān)控手段比較單一，主要以線下報(bào)送“績效運(yùn)行監(jiān)控表”的靜態(tài)監(jiān)控為主，實(shí)時(shí)在線動態(tài)監(jiān)控是各省級績效運(yùn)行監(jiān)控下一步工作的重點(diǎn)。

3.監(jiān)控流程

監(jiān)控流程按收集監(jiān)控信息、分析監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、填寫績效運(yùn)行監(jiān)控表、編寫監(jiān)控報(bào)告設(shè)4個(gè)節(jié)點(diǎn)。

（1）收集績效運(yùn)行監(jiān)控信息。17個(gè)省只要求重點(diǎn)收集監(jiān)控期績效目標(biāo)完成情況的信息。但只有福建省對所收集的信息具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)類舉，包括：績效目標(biāo)進(jìn)展和成本資源投入；項(xiàng)目計(jì)劃、保障措施等預(yù)算執(zhí)行狀況；合同的執(zhí)行；外部環(huán)境條件的變化及影響；項(xiàng)目的產(chǎn)出與績效； 是否存在損失或浪費(fèi)等等，對預(yù)算單位具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。另外，甘肅省的文本對財(cái)政重點(diǎn)績效運(yùn)行監(jiān)控項(xiàng)目，明確要求采用現(xiàn)場實(shí)地核查預(yù)算資金執(zhí)行率、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展等相關(guān)信息，說明對保障績效運(yùn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性和客觀性提出更高的要求。

（2）分析績效運(yùn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)。18個(gè)省明確規(guī)范預(yù)算執(zhí)行單位分析績效運(yùn)行監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的主要內(nèi)容。但對于數(shù)據(jù)分析所采用的具體方法不夠明確，只在福建的文本提及，包括比較法、成本效益分析法、最低成本法和因素分析法。

（3）填寫績效運(yùn)行監(jiān)控表。17個(gè)省以附件的形式列示了所需要填寫的績效運(yùn)行監(jiān)控工作模板，通過模板進(jìn)一步細(xì)化績效運(yùn)行監(jiān)控內(nèi)容。監(jiān)控表上詳細(xì)列示“雙監(jiān)控”各項(xiàng)關(guān)鍵性指標(biāo)，主要包括年度指標(biāo)值、執(zhí)行進(jìn)展、全年預(yù)計(jì)完成值、預(yù)期偏差原因和完成目標(biāo)可能性評估等5個(gè)方面。部分省對于偏差具體原因和完成目標(biāo)可能性兩項(xiàng)提供菜單式選項(xiàng)，在提高預(yù)算單位填報(bào)針對性的同時(shí)，也有利于財(cái)政部門對監(jiān)控結(jié)果信息進(jìn)行快速分析，找出偏離績效目標(biāo)的具體原因，及時(shí)采取積極有效的糾偏措施。

（4）編寫績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告。18個(gè)省明確要求省級預(yù)算部門年度集中績效運(yùn)行監(jiān)控工作完成后，及時(shí)形成本部門績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告并在規(guī)定時(shí)間向上報(bào)送或反饋。部分省對于績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告內(nèi)容提供參考提綱，包括項(xiàng)目簡介、工作開展方式、績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”、問題及原因、建議等5個(gè)方面。

綜上，各省績效運(yùn)行監(jiān)控以日常監(jiān)控和定期重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的方式進(jìn)行。監(jiān)控流程步驟基本一致，但監(jiān)控頻次和監(jiān)控手段則結(jié)合各省績效管理實(shí)施的實(shí)際條件確定，存在較大差異。局限于現(xiàn)行信息技術(shù)手段，監(jiān)控手段普遍較單一，日常監(jiān)控通過線下操作，實(shí)施定期監(jiān)控為主的靜態(tài)監(jiān)控模式。此外，大部分省份雖明確提出采用目標(biāo)比較法實(shí)施績效運(yùn)行監(jiān)控，但并未就“績效實(shí)現(xiàn)情況”測算以及“績效目標(biāo)”中期監(jiān)控值的分析預(yù)判做進(jìn)一步規(guī)范，可能造成實(shí)際監(jiān)控過程的執(zhí)行偏差，使績效運(yùn)行監(jiān)控流于形式。這是目前績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)踐面臨的最大問題。

（二）形成較為完善的績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用是確?？冃繕?biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括結(jié)果應(yīng)用和違規(guī)問責(zé)兩個(gè)部分。

1.績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析

績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果分5個(gè)次級節(jié)點(diǎn)，見圖4?！凹m偏”是監(jiān)控結(jié)果最主要的應(yīng)用，22個(gè)省均強(qiáng)調(diào)預(yù)算部門（單位）應(yīng)對發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差和管理問題，分別采取“調(diào)整預(yù)算”“暫停實(shí)施”兩種措施，前者針對因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素所致偏差，后者則主要針對已經(jīng)或可能產(chǎn)生重大損失浪費(fèi)或風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。說明“雙監(jiān)控”模式是以績效目標(biāo)作為預(yù)算安排的前置條件，著重關(guān)注預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的匹配程度，并以此作為預(yù)算執(zhí)行是否調(diào)整或暫停的首要依據(jù)，有效打通預(yù)算與績效之間的關(guān)系。其次是“作為省級部門預(yù)算績效管理工作評價(jià)的內(nèi)容”節(jié)點(diǎn)，有19個(gè)參考點(diǎn)，只有江蘇、湖北、浙江3個(gè)省沒有提及；將績效運(yùn)行監(jiān)控管理成效納入預(yù)算部門日?？冃Чぷ骺己朔懂?，對提升績效運(yùn)行監(jiān)控管理的有效性具有積極意義。再次是“作為以后年度預(yù)算安排和政策制定依據(jù)”節(jié)點(diǎn)，有18個(gè)參考點(diǎn)，只有山西、四川、河北、湖北4個(gè)文本沒有提及。此外，“作為績效評價(jià)依據(jù)”只在江蘇、江西、四川、福建、云南、貴州、山東、天津和西藏9個(gè)文本中出現(xiàn)。由于糾偏中的調(diào)整、暫停、整改等具體措施足于涵蓋“當(dāng)年資金的調(diào)整”，因此，僅5個(gè)省對“作為當(dāng)年資金撥付、分配依據(jù)”單獨(dú)提出要求。

圖4 績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析圖

2.違規(guī)問責(zé)

在績效運(yùn)行監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的財(cái)政違法行為，各省文本均提及依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任，但具體方式和所涉及法律依據(jù)有所不同。

問責(zé)方式有3個(gè)次節(jié)點(diǎn)，行政問責(zé)和移送紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)是績效運(yùn)行監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)財(cái)政違法違規(guī)行為的主要問責(zé)方式?！白肪啃淌仑?zé)任”只有江西、四川、西藏的文本中提到。在“問責(zé)法律依據(jù)”節(jié)點(diǎn)，除了河北、浙江省外，其他18個(gè)省份主要以《預(yù)算法》和《財(cái)政違法行為處罰處分條例》作為問責(zé)的法律依據(jù)，其中甘肅、湖北、江西、四川4省份除以上兩項(xiàng)外，還提及要依據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》《會計(jì)法》等有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任，見圖5。

圖5 績效運(yùn)行監(jiān)控違規(guī)問責(zé)節(jié)點(diǎn)及參考點(diǎn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析圖

綜上，各省高度重視績效運(yùn)行監(jiān)控的“糾偏”作用，對于“糾偏”“作為省級部門預(yù)算績效管理工作評價(jià)的內(nèi)容”“作為以后年度預(yù)算安排和政策制定依據(jù)”這3項(xiàng)最重要的監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用認(rèn)識較為一致。只有明確監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用，才能做實(shí)監(jiān)控，并發(fā)揮監(jiān)控有效服務(wù)于后續(xù)預(yù)算績效管理的作用，因此，各省均針對不同原因產(chǎn)生的偏差所應(yīng)采取的“糾偏”措施做了較為具體詳盡的規(guī)范，有利于部門單位績效運(yùn)行監(jiān)控實(shí)際工作的開展。多數(shù)省份對監(jiān)控結(jié)果作為績效評價(jià)依據(jù)重視不足。違規(guī)問責(zé)法律依據(jù)上產(chǎn)生分歧的原因在于現(xiàn)有法律層面的制度供給不足，僅《預(yù)算法》等對績效或效益的總綱式提及，這使部分地方政府在領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效管理具體工作開展時(shí)難以適從。

五、研究結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

通過對22個(gè)省級績效運(yùn)行監(jiān)控管理制度的發(fā)文特征和文本內(nèi)容的比較分析，結(jié)果顯示：一方面，制度建設(shè)上，雖然地方預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控法規(guī)制度建設(shè)先于中央，但中央層面針對績效運(yùn)行監(jiān)控的正式發(fā)文對地方政府加大預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控環(huán)節(jié)實(shí)施指導(dǎo)力度產(chǎn)生積極影響。各省結(jié)合本省實(shí)際情況進(jìn)一步明確“雙監(jiān)控”的內(nèi)涵和意義，以實(shí)績效運(yùn)行監(jiān)控的具體路徑和工作機(jī)理為目標(biāo)，規(guī)范監(jiān)控主體職責(zé)分工、內(nèi)容范圍、方式、流程和結(jié)果應(yīng)用等方面的內(nèi)容，基本構(gòu)建了較為完善、具有明顯地方特色的績效運(yùn)行監(jiān)控體系。通過與預(yù)算編制、執(zhí)行、決算掛鉤相互嵌入，初步形成“全過程”預(yù)算績效管理四個(gè)環(huán)節(jié)完整閉環(huán)，推動預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控往常態(tài)化、動態(tài)化發(fā)展，標(biāo)志著地方績效運(yùn)行監(jiān)控已經(jīng)從探索性實(shí)踐進(jìn)入到“雙監(jiān)控”全面實(shí)施的階段。但由于監(jiān)控對象本身的廣泛性及復(fù)雜性，管理理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、信息化系統(tǒng)建設(shè)等基礎(chǔ)條件不同，各地預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控的方式方法各具特色，實(shí)施深度和廣度存在不平衡，部門整體監(jiān)控缺位等，與績效管理的“全方位”“全覆蓋”目標(biāo)尚有一定差距。另一方面，制度內(nèi)容上，地方層面對實(shí)施“雙監(jiān)控”的目標(biāo)、監(jiān)控主體分工職責(zé)、監(jiān)控內(nèi)容、工作機(jī)制和結(jié)果應(yīng)用方面的規(guī)范較為明確細(xì)化，但對技術(shù)層面的路徑規(guī)范依然較為原則性，有進(jìn)一步細(xì)化和完善的需求。

（二）展望

1.加大信息公開力度以促使多方監(jiān)控主體積極性形成合力

績效運(yùn)行監(jiān)控信息公開，暢通預(yù)算績效外部監(jiān)督渠道，不僅是績效監(jiān)督的重要形式，也是推動預(yù)算績效管理全面實(shí)施的一種手段?，F(xiàn)有文本中，只有甘肅、江蘇、西藏3個(gè)文本明確提到建立信息公開機(jī)制以接受社會監(jiān)督，其他省均未發(fā)現(xiàn)對績效運(yùn)行監(jiān)控信息公開披露、接受社會監(jiān)督方面的條款，且文本搜集過程中，通過地方省政府或財(cái)政廳官方網(wǎng)站公開的文件形式收集到的制度文本只有11份，大多數(shù)省份政府或財(cái)政廳官網(wǎng)上難于發(fā)現(xiàn)省級層面績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果的公開信息。表明部分地方政府對監(jiān)控信息公開重視度相對不足，有待進(jìn)一步提高。因此，應(yīng)制定相關(guān)法律制度促使地方政府對預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控相關(guān)信息公開的重視，建立績效運(yùn)行監(jiān)控信息公開機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)控結(jié)果公開的范圍。同時(shí)培育第三方監(jiān)控力量，引導(dǎo)社會公眾參與和監(jiān)督，有效提高財(cái)政透明度和公眾參與度[2]，促使多方監(jiān)控主體積極性形成合力。

2.通過預(yù)算管理一體化建設(shè)加快績效運(yùn)行監(jiān)控方式全流程動態(tài)化進(jìn)程

為實(shí)現(xiàn)通過績效管理提升預(yù)算管理水平進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化的目標(biāo)，2020年財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范 （試行）》，從預(yù)算管控方式、資金支付流程和撥付體系等方面提出新的規(guī)范和要求[3]，以促進(jìn)預(yù)決算、績效、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)日常資源互聯(lián)互通。預(yù)算管理一體化的目標(biāo)是在統(tǒng)一制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，建立全國統(tǒng)一的動態(tài)管理信息系統(tǒng)。預(yù)算管理一體化規(guī)范為績效管理全面實(shí)施夯實(shí)了信息基礎(chǔ)，為績效運(yùn)行監(jiān)控手段的提升帶來新的契機(jī)。通過一體化信息化平臺，用系統(tǒng)化的思維，打破監(jiān)控業(yè)務(wù)鏈條各節(jié)點(diǎn)的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，可以全流程整合預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，形成業(yè)務(wù)、資金綜合管理評價(jià)機(jī)制，促使財(cái)政內(nèi)部信息有效共享，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)不同模塊、不同部門間的橫向與縱向?qū)崟r(shí)連續(xù)比對，為績效運(yùn)行監(jiān)控提供更加豐富、有效的數(shù)據(jù)和信息，促進(jìn)監(jiān)控質(zhì)量大幅度提高，為實(shí)現(xiàn)全過程績效常態(tài)化、動態(tài)化監(jiān)控提供有力技術(shù)支撐。

3.制定實(shí)施細(xì)則以推動預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控往縱深方向發(fā)展

預(yù)算績效管理的全面實(shí)施，對績效運(yùn)行監(jiān)控提出了更高的要求。制定實(shí)施細(xì)則是推動預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控往縱深方向發(fā)展的必要手段。

（1）建立中期績效運(yùn)行監(jiān)控指標(biāo)體系，優(yōu)化績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑。在實(shí)施監(jiān)控時(shí)，效益和滿意度兩個(gè)指標(biāo)對于大多數(shù)項(xiàng)目來說具有滯后性，預(yù)算部門（單位）難于在關(guān)鍵監(jiān)控節(jié)點(diǎn)提供合乎客觀實(shí)際的信息或量化的數(shù)據(jù)。因此，有必要根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)與完成情況，對監(jiān)控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分別確定績效目標(biāo)的中期核心監(jiān)控內(nèi)容，建立涵蓋項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理和績效管理等環(huán)節(jié)的中期績效運(yùn)行監(jiān)控指標(biāo)體系。目前實(shí)際工作中根據(jù)序時(shí)進(jìn)度簡單計(jì)算確定年中績效指標(biāo)監(jiān)控目標(biāo)值的方式也并非適合所有項(xiàng)目實(shí)際情況，因而，還應(yīng)尊重項(xiàng)目本身進(jìn)展規(guī)律將中期的績效指標(biāo)監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)值在年初與年度績效指標(biāo)值同時(shí)予以明確。

（2）進(jìn)一步完善監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化績效目標(biāo)約束剛性。一是建立健全績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果反饋制度，細(xì)化監(jiān)控結(jié)果反饋的程序和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，保障監(jiān)控結(jié)果反饋的時(shí)效性；二是對績效運(yùn)行監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題建立整改責(zé)任制，并對整改過程實(shí)施必要的追蹤機(jī)制，確保監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用落實(shí)到位；三是增強(qiáng)法律層面的制度保障，出臺專門針對預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)，以保障“監(jiān)督”和“控制”同時(shí)落地，強(qiáng)化績效目標(biāo)約束剛性。