基于政策文本分析的江蘇省科技創(chuàng)新政策研究

魯 旭

(江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，江蘇 南京 210042)

0 引言

研究和實(shí)踐表明，系統(tǒng)性創(chuàng)新政策由政策理念轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐，必須依靠各種政策工具的合理搭配、有效運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新政策目標(biāo)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展。Lundvall等[1]把創(chuàng)新政策定義為“為實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，政府能夠而且已經(jīng)實(shí)行的關(guān)于推進(jìn)科學(xué)、技術(shù)知識(shí)的生產(chǎn)、擴(kuò)散和應(yīng)用的公共政策”。科技創(chuàng)新政策在政策實(shí)踐中，主要有“科學(xué)政策”“科技政策”“創(chuàng)新政策”和“科技創(chuàng)新政策”等表現(xiàn)形式，是一個(gè)復(fù)雜的政策體系?？萍紕?chuàng)新政策具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、多層次性、廣領(lǐng)域性等特征。本文認(rèn)為，科技創(chuàng)新政策作為公共政策的一種，是在推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)程中起到重要政策刺激作用而采取的具體措施集合。

為系統(tǒng)分析目前江蘇科技創(chuàng)新政策在政策工具選擇、匹配、組合時(shí)的效果，本文基于政策文本，從“科技創(chuàng)新政策維度屬性”“科技創(chuàng)新政策工具屬性”兩個(gè)維度構(gòu)建、設(shè)計(jì)了科技創(chuàng)新政策的分析框架，對(duì)2011年1月—2020年12月江蘇省委省政府及其他省級(jí)部門出臺(tái)的、涉及科技創(chuàng)新的仍然有效的50份地方規(guī)范性政策文本進(jìn)行了系統(tǒng)維度分析。在此基礎(chǔ)上，分析提出江蘇制定科技創(chuàng)新政策和完善政策體系有針對(duì)性的參考建議，為江蘇及區(qū)域科技創(chuàng)新政策的制定提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 基于政策文本分析的科技創(chuàng)新政策分析框架構(gòu)建與設(shè)計(jì)

文獻(xiàn)計(jì)量法、內(nèi)容分析法都是常見的科學(xué)研究及情報(bào)研究方法，在政策文本分析研究中被廣泛使用?？萍紕?chuàng)新政策具有系統(tǒng)性，需要構(gòu)建一個(gè)整體性的政策分析框架，從多維度進(jìn)行審視和分析。在構(gòu)建科技創(chuàng)新政策分析框架前，首先探討科技創(chuàng)新政策的“維度屬性”和“工具屬性”。

1.1 科技創(chuàng)新政策維度屬性

本文主要從政策發(fā)布時(shí)間、形式、機(jī)構(gòu)角度，采用文獻(xiàn)計(jì)量法進(jìn)行科技創(chuàng)新政策屬性分析。

政策發(fā)布時(shí)間從點(diǎn)上看，具體到某年某月某日，從一段時(shí)間或不同時(shí)間段看，在政策發(fā)布密度上表現(xiàn)出或集中發(fā)布或較少發(fā)布等特征。從政策發(fā)布形式看，主要有“通知”“意見”“辦法”“規(guī)劃”“綱要”“條例”“細(xì)則”“方案”等形式，一般以“通知”“意見”“辦法”形式發(fā)布居多，“條例”較少，形式不同的政策強(qiáng)度也不同。從政策發(fā)布機(jī)構(gòu)來看，以省級(jí)層面為例，一般為省委、省政府及省委辦公廳、省政府辦公廳，以及省科學(xué)技術(shù)廳、省財(cái)政廳等省政府組成部門，部門級(jí)別不同，政策影響力也不同，政策影響力本文稱之為“政策效力”，部門級(jí)別越高政策效力也越大。

使用文獻(xiàn)計(jì)量法分析科技創(chuàng)新政策的發(fā)布時(shí)間、形式、機(jī)構(gòu)，可以總結(jié)一定時(shí)期內(nèi)科技創(chuàng)新政策發(fā)布的密度、強(qiáng)度和效度等特征與規(guī)律。

1.2 科技創(chuàng)新政策工具屬性

根據(jù)Rothwell等[2]提出的創(chuàng)新政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，并借鑒其提出的技術(shù)政策“三分法”和斯坦米勒的“四分法”[3]，將科技創(chuàng)新政策工具劃分成供給側(cè)政策、環(huán)境側(cè)政策、需求側(cè)政策3種類型，如表1所示。該種分類方法能顯示政策采用了何種手段和措施而發(fā)揮作用，能夠有效地引導(dǎo)政策體系的構(gòu)建，因而得到廣泛的運(yùn)用。

表1 科技創(chuàng)新政策工具屬性

1.3 分析框架構(gòu)建與設(shè)計(jì)

在探討科技創(chuàng)新政策的“維度屬性”和“工具屬性”基礎(chǔ)上，本文嘗試基于文獻(xiàn)計(jì)量法、內(nèi)容分析法，從“科技創(chuàng)新政策維度屬性”“科技創(chuàng)新政策工具屬性”兩個(gè)維度來構(gòu)建、設(shè)計(jì)科技創(chuàng)新政策的分析框架，如圖1所示，并以此分析江蘇科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)、規(guī)律，進(jìn)而分析存在的不足。

圖1 基于政策文本的科技創(chuàng)新政策理論分析框架

2 江蘇省科技創(chuàng)新政策文本選擇與統(tǒng)計(jì)分析

本文所選取的科技創(chuàng)新政策文本，以公開性、有效性、相關(guān)性為原則，主要從江蘇省政府及江蘇省各級(jí)政府部門，特別是江蘇省科學(xué)技術(shù)廳等網(wǎng)站上搜集，并查詢“中國科技政策網(wǎng)”“萬方數(shù)據(jù)庫”，以及內(nèi)部政策匯編、其他政策資料進(jìn)行補(bǔ)充，以保證政策文本實(shí)證分析的完整性、嚴(yán)謹(jǐn)性。本文所選取的政策文件均是江蘇省政府及各部門發(fā)布的全省范圍內(nèi)現(xiàn)行有效的政策文件，不包括江蘇省各市縣單獨(dú)發(fā)布的政策文件。

2.1 政策文本選擇

以“江蘇省”“科學(xué)政策”“科技政策”“創(chuàng)新政策”和“科技創(chuàng)新政策”為關(guān)鍵詞，本文檢索、搜集了2011年1月—2020年12月江蘇省委省政府及其他省級(jí)部門出臺(tái)的地方規(guī)范性政策文件文本。經(jīng)過篩選、清洗，剔除已失效或相關(guān)性不高的政策文本，最終選取了江蘇省涉及科技創(chuàng)新的有效性政策文本50份，將其作為樣本研究對(duì)象按照發(fā)文時(shí)間由近及遠(yuǎn)的順序進(jìn)行編號(hào)，如《關(guān)于印發(fā)〈江蘇省科技創(chuàng)新券試點(diǎn)方案〉的通知》，將其編號(hào)為“1”，以此類推編號(hào)至“50”。

2.2 政策文本統(tǒng)計(jì)分析

從發(fā)布政策密度看，2011—2020年間江蘇省頒布的科技創(chuàng)新政策文件密度大小隨年份變化較大，其中，發(fā)布政策密度較大的年份是2016年和2018年，分別發(fā)布政策文件10份、14份。這2年科技創(chuàng)新政策發(fā)布量占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的48%(見圖2)。

圖2 江蘇省科技創(chuàng)新政策發(fā)布密度

從發(fā)布政策強(qiáng)度來看，50份科技創(chuàng)新政策主要是“通知”“意見”“規(guī)劃”“辦法”，以及“細(xì)則”“實(shí)施方案”“條例”等表現(xiàn)形式。按照“條例”“通知”“意見”“規(guī)劃”“辦法”以及“細(xì)則”“實(shí)施方案”類別由強(qiáng)到弱分成4個(gè)區(qū)間，以“通知”形式發(fā)布的“意見”“規(guī)劃”“辦法”“細(xì)則”“實(shí)施方案”按政策文本實(shí)際形式歸入相應(yīng)類別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，處于政策強(qiáng)度最強(qiáng)區(qū)間的“條例”僅1條，僅占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的2%；政策強(qiáng)度次之為“通知”“意見”27條，占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的54%；政策強(qiáng)度再次之的“規(guī)劃”“辦法”13條，占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的26%；處于政策強(qiáng)度最弱區(qū)間的“細(xì)則”“實(shí)施方案”共9條，占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的18%。

從政策發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，發(fā)文單位涉多個(gè)單位，有單獨(dú)發(fā)文，也有聯(lián)合發(fā)文，發(fā)布政策文件數(shù)較多的依次是江蘇省人民政府、江蘇省人民政府辦公廳和江蘇省科學(xué)技術(shù)廳，如表2所示。聯(lián)合發(fā)文的主要是江蘇省科學(xué)技術(shù)廳、江蘇省財(cái)政廳。

表2 2011—2020年江蘇省科技創(chuàng)新政策發(fā)文機(jī)構(gòu)分布

2.3 政策文本編碼

對(duì)選取的50份2011—2020年江蘇科技創(chuàng)新有效政策文件，以政策條款為基本單元對(duì)其進(jìn)行編碼。具體編碼方法是：以人才措施、信息支撐、資金支持、政府采購、服務(wù)外包等13種政策工具賦予編碼號(hào)，例如：“5-8，5-15”表示編號(hào)為“5”的政策文本《關(guān)于印發(fā)江蘇省推進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干政策的通知》的第8條款、第15條款；“7-4-2”表示編號(hào)為“7”的政策文本《關(guān)于推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》的第4章節(jié)第2條款?！啊北硎舅芯幪?hào)政策文本都不涉及該項(xiàng)政策工具內(nèi)容。如果某項(xiàng)政策文本綜合使用多種政策工具，則將該項(xiàng)政策使用的所有政策工具都記錄來下，按照政策措施內(nèi)容先后順序以“1-2，2-2，3-3……”序列加以標(biāo)記，如表3所示。

3 江蘇省科技創(chuàng)新政策統(tǒng)計(jì)分析

以科技創(chuàng)新政策的“維度屬性”和“工具屬性”兩個(gè)維度，引入政策工具作用機(jī)制模型，對(duì)選取的2011—2020年50份江蘇科技創(chuàng)新政策文本總計(jì)258條政策條款進(jìn)行頻度統(tǒng)計(jì)和分析。

3.1 科技創(chuàng)新政策維度屬性分析

本文從政策發(fā)布時(shí)間、形式、機(jī)構(gòu)角度，采用文獻(xiàn)計(jì)量法對(duì)江蘇科技創(chuàng)新政策的維度屬性進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)?；诮y(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從政策密度上看，2016年和2018年江蘇發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件密度較大。這與江蘇2016年8月提出“深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，以及之后的戰(zhàn)略部署實(shí)施時(shí)間上高度重合。從政策強(qiáng)度上看，整體而言，10年間江蘇發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件中“通知”“意見”“辦法”占40份，占10年間發(fā)布科技創(chuàng)新政策文件總量的80%。從政策發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，發(fā)文單位涉及面較廣，其中，單位聯(lián)合制定發(fā)布政策文件占總發(fā)布政策量的90%。

政策效力由政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別決定，本文采用1～5分的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)給予賦分，如表4所示。按照賦分標(biāo)準(zhǔn)及賦分分值測(cè)算，雖然江蘇省人民代表大會(huì)頒布的政策賦分高，單個(gè)政策效力最強(qiáng)，但2011—2020年江蘇省人民代表大會(huì)頒布的政策法規(guī)僅1條，政策總體力度不強(qiáng)；江蘇省政府組成部門各委、局、辦發(fā)布的規(guī)劃、方案、細(xì)則、通知等政策賦分較低，單個(gè)政策效力不強(qiáng)，但2011—2020年間江蘇省政府組成部門發(fā)布的政策體量最大，政策總體力度較強(qiáng)。

表4 科技創(chuàng)新政策效力

3.2 科技創(chuàng)新政策工具屬性維度分析

從創(chuàng)新政策工具維度分析，表5統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2011—2020年江蘇科技創(chuàng)新政策中供給側(cè)政策工具使用頻數(shù)占比為45.35%，環(huán)境側(cè)政策工具使用頻數(shù)占比為49.22%，需求側(cè)政策工具的使用頻數(shù)占比為5.43%，其中，環(huán)境側(cè)政策工具使用頻數(shù)最高，需求側(cè)政策工具使用頻數(shù)最低。

表5 2011—2020年江蘇科技創(chuàng)新政策文本政策工具內(nèi)容統(tǒng)計(jì)分析

在同一類政策工具中，各種政策措施使用頻度也各不相同。如在環(huán)境側(cè)政策工具中，“法規(guī)管制”使用頻數(shù)最多，達(dá)42次，占所有環(huán)境側(cè)政策工具的33.07%，其次為“金融支持”“策略性措施”“目標(biāo)規(guī)劃”，使用頻數(shù)占比依次為25.20%，18.11%和14.96%。

3.3 科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制分析

分析科技創(chuàng)新政策維度屬性和工具屬性后，引入政策工具作用機(jī)制模型，進(jìn)一步分析科技創(chuàng)新政策工具如何影響和促進(jìn)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程(見圖3)。

圖3 科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制模型

借助科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制模型可以看出，各類政策工具雖共同作用于科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程，但作用大小有所不同。供給側(cè)政策工具對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程起到“推動(dòng)”作用，環(huán)境側(cè)政策工具對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程起到“影響”作用，需求側(cè)政策工具對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程起到“拉動(dòng)”作用。從作用力大小看，相比較而言，供給側(cè)政策工具作用于科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程力度最大，需求側(cè)政策工具次之，環(huán)境側(cè)政策工具最小。

從江蘇近10年發(fā)布的有效科技創(chuàng)新政策屬性和工具屬性分析結(jié)果看，環(huán)境側(cè)政策工具、供給側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具均有分布和一定占比，但對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程的作用強(qiáng)弱排序依次為供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具。

4 江蘇科技創(chuàng)新政策存在的問題

(1)從科技創(chuàng)新政策維度屬性看，科技創(chuàng)新政策的密度、強(qiáng)度、力度分布不均，推進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體合力不強(qiáng)。

從政策發(fā)布時(shí)間看，江蘇科技創(chuàng)新政策的發(fā)布時(shí)間能夠清晰反映江蘇推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的脈絡(luò)，江蘇科技創(chuàng)新政策的發(fā)布與江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一致性，能夠及時(shí)使用政策工具為江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的科技創(chuàng)新政策環(huán)境。但政策密度分布不均，表現(xiàn)為江蘇發(fā)布科技創(chuàng)新政策在時(shí)間線上下波動(dòng)，表明江蘇在營(yíng)造科技創(chuàng)新政策環(huán)境方面空間還很大。統(tǒng)計(jì)顯示，江蘇科技創(chuàng)新政策發(fā)文形式主要是以“意見”“通知”“辦法”為主，規(guī)范性、約束性較強(qiáng)，以行政管制為主要方式。從政策制定發(fā)文機(jī)構(gòu)來看，戰(zhàn)略性、綜合性層面的政策主要發(fā)文機(jī)構(gòu)是江蘇省委省政府及江蘇省人民政府辦公廳，以環(huán)境側(cè)政策工具為主。在省級(jí)部門中，單獨(dú)發(fā)文及聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的是江蘇省科學(xué)技術(shù)廳，主要為基本層面的供給側(cè)政策工具，多為執(zhí)行和實(shí)施類的規(guī)劃、方案和實(shí)施細(xì)則。其他的科技創(chuàng)新政策發(fā)文單位涉及財(cái)政、人社、信息、教育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等歸口管理部門。

從政策總體效力看，具有法規(guī)性質(zhì)的單個(gè)賦分較高的政策份數(shù)很少，雖然單個(gè)政策效力強(qiáng)，但政策總體效力不強(qiáng)；江蘇省政府組成部門各委、局、辦發(fā)布的“規(guī)劃”“方案”“細(xì)則”“通知”等政策賦分較低，單個(gè)政策效力不強(qiáng)，但政策體量最大，政策總體力度較強(qiáng)。這表明江蘇科技政策文本中政策效力強(qiáng)的法規(guī)性政策總體偏少，各層級(jí)的科技創(chuàng)新政策效力差異較大，在一定程度上影響了共同推進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)合力的形成。

(2)從科技創(chuàng)新政策工具屬性看，科技創(chuàng)新政策工具整體比例失衡，科技創(chuàng)新政策整體效能被弱化。

整體而言，目前江蘇科技創(chuàng)新政策偏重于環(huán)境側(cè)和供給側(cè)政策工具的使用，特別是環(huán)境側(cè)政策工具使用頻數(shù)最高，其次為供給側(cè)政策工具。相比較而言，需求側(cè)政策工具使用十分不足，僅14條，占比僅5.43%。高頻率使用環(huán)境側(cè)政策工具，反映出江蘇高度重視對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)/創(chuàng)新過程的引導(dǎo)和支持，積極營(yíng)造有利于科技創(chuàng)新活動(dòng)的政策環(huán)境。環(huán)境側(cè)、供給側(cè)、需求側(cè)3個(gè)層次政策工具整體比例嚴(yán)重失衡，很大程度上削弱了科技創(chuàng)新政策工具的整體效能。

這種不均衡性也表現(xiàn)在同一層面的政策工具使用方面。如在需求側(cè)政策工具中，“政策采購”“海外機(jī)構(gòu)管理”兩項(xiàng)政策工具使用頻數(shù)較多，而“服務(wù)外包”僅1次，“貿(mào)易管制”沒有被使用。需求側(cè)政策工具同一層面的政策工具使用頻數(shù)高低不一，甚至缺失?！巴獍?wù)”占比過低，“貿(mào)易管制”缺失，將在很大程度上影響創(chuàng)新活動(dòng)/創(chuàng)新過程相關(guān)研發(fā)服務(wù)委托外包，或主動(dòng)有效防控技術(shù)貿(mào)易管制風(fēng)險(xiǎn)。

(3)從科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制看，注重環(huán)境側(cè)、供給側(cè)政策工具的作用，需求側(cè)政策工具的拉動(dòng)作用不夠明顯。

江蘇近10年發(fā)布的50份有效科技創(chuàng)新政策分析結(jié)果顯示，環(huán)境側(cè)政策工具、供給側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具在政策工具箱中均被使用，具體來說，注重環(huán)境側(cè)政策工具的影響作用、供給側(cè)政策工具的推動(dòng)作用，但對(duì)需求側(cè)政策工具的拉動(dòng)作用重視不夠。

基于庫克和布蘭科茲克區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論，采用整體性觀點(diǎn)看待科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制模型中的環(huán)境側(cè)、供給側(cè)、需求側(cè)政策工具及其作用可以發(fā)現(xiàn)，50份江蘇科技創(chuàng)新政策中關(guān)注全局性(創(chuàng)新規(guī)劃)“面上”和針對(duì)性(創(chuàng)新主體)“點(diǎn)上”的環(huán)境側(cè)政策工具、供給側(cè)政策工具發(fā)揮了顯著的影響和推動(dòng)作用，而關(guān)注創(chuàng)新鏈條(創(chuàng)新過程)“線上”的需求側(cè)政策工具拉力明顯不足。如果將科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程理想化成線性過程，則處于科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程一端供給側(cè)政策工具的推動(dòng)力十分強(qiáng)勁，而另一端需求側(cè)政策工具的拉力十分弱小，進(jìn)而勢(shì)必影響科技創(chuàng)新政策整體效力。

5 完善江蘇科技創(chuàng)新政策的對(duì)策建議

5.1 提升科技創(chuàng)新政策總體效力，增強(qiáng)推進(jìn)各項(xiàng)科技創(chuàng)新政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體合力

科技創(chuàng)新政策包括省級(jí)層面科技創(chuàng)新政策的發(fā)文形式、時(shí)間、機(jī)構(gòu)與科技創(chuàng)新發(fā)展大環(huán)境及要求存在的相關(guān)性。江蘇省從“十一五”提出“增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，加快建設(shè)創(chuàng)新型省份”，到目前“十四五”提出“到2025年，科技強(qiáng)省建設(shè)取得階段性重要進(jìn)展，基本建成具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心”，從深入推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展，江蘇在從“科技大省”向“科技強(qiáng)省”的邁進(jìn)過程中，科技創(chuàng)新政策發(fā)揮了重要作用，與江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性明顯。

推動(dòng)江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，需要進(jìn)一步健全完善激勵(lì)創(chuàng)新的政策法規(guī)體系，其中，作為政策法規(guī)體系重要組成部分的科技創(chuàng)新政策體系也必須進(jìn)一步完善。要保持政策體系的彈性和與時(shí)俱進(jìn)[4]，科技創(chuàng)新政策發(fā)布的密度、強(qiáng)度分布以及總體效度都要體現(xiàn)和適應(yīng)江蘇社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展，科技創(chuàng)新政策應(yīng)保持前瞻性和長(zhǎng)期一致性，進(jìn)而增強(qiáng)推進(jìn)各項(xiàng)科技創(chuàng)新政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的整體合力。

5.2 重視需求側(cè)科技創(chuàng)新政策工具，合理組合搭配供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)政策工具

供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具的合理選擇及其組合實(shí)施，反映了科技創(chuàng)新對(duì)政策的需求及政策效果。無論是需求側(cè)改革還是需求側(cè)管理，擴(kuò)大內(nèi)需、構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，主要矛盾已經(jīng)逐漸向需求側(cè)轉(zhuǎn)移，科技創(chuàng)新政策工具從需求面政策為主向供給面和環(huán)境面政策為主轉(zhuǎn)型，反映在科技創(chuàng)新政策層面即為對(duì)科技創(chuàng)新政策有效需求不足。

進(jìn)一步激發(fā)科技創(chuàng)新的原動(dòng)力，江蘇應(yīng)全方位融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，積極培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，創(chuàng)造科技創(chuàng)新作用充分發(fā)揮的良好政策環(huán)境。一方面，從頂層政策設(shè)計(jì)上，通過政府增加干預(yù)，政府功能要從“資金性”到“服務(wù)型”，這包括狹義的為創(chuàng)新活動(dòng)提供的可產(chǎn)品化的具體服務(wù)，如基礎(chǔ)研究投入、科技資源共享、公共研發(fā)平臺(tái)等，也包括廣義的政策供給、創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造等。圍繞科技管理全鏈條和創(chuàng)新活動(dòng)全過程合理配置科技服務(wù)資源，從科技資源配置使用到科技人才評(píng)價(jià)激勵(lì)，再到科技創(chuàng)新生態(tài)營(yíng)造，合理有效搭配供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)政策工具，更加重視各類政策工具的使用及平衡性分布，營(yíng)造良好的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。另一方面，主動(dòng)順應(yīng)創(chuàng)新全球化趨勢(shì)，重視科技創(chuàng)新政策需求側(cè)政策工具，以更加開放的姿態(tài)融入全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、集聚全球高端創(chuàng)新要素，積極培育和轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。在供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)多種政策工具合理選擇與協(xié)調(diào)配合的同時(shí)，提高需求側(cè)政策工具使用的頻度與效能。具體做法可在制定相關(guān)政策文件時(shí)，有針對(duì)地增加“政府采購/購買”“服務(wù)外包”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(技術(shù)貿(mào)易、進(jìn)出口)”等需求側(cè)政策工具條款，采用政府采購/購買、外包服務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等手段減少開放市場(chǎng)的不確定性。

5.3 重視政策工具“三駕馬車”作用，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)、環(huán)境側(cè)、需求側(cè)政策工具動(dòng)態(tài)平衡

把科技創(chuàng)新政策工具作用機(jī)制模型放入Freeman的創(chuàng)新系統(tǒng)論中[5]，創(chuàng)新是一個(gè)網(wǎng)絡(luò)、一個(gè)系統(tǒng)。Lundvall[6]也認(rèn)為，“生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)”和“建立制度”是用于“共同界定創(chuàng)新系統(tǒng)”的兩個(gè)最重要維度?？萍紕?chuàng)新政策要注重激發(fā)網(wǎng)絡(luò)中參與創(chuàng)新的各主體作用，同時(shí)，科技創(chuàng)新政策要重視網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體之間因知識(shí)的創(chuàng)造、傳播和應(yīng)用而產(chǎn)生的聯(lián)系。換言之，科技創(chuàng)新政策是一個(gè)政策體系，需要供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具“三駕馬車”對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程作用力的平衡。

一方面，適當(dāng)增強(qiáng)需求側(cè)政策工具的“拉動(dòng)”作用，使供給側(cè)政策工具、環(huán)境側(cè)政策工具、需求側(cè)政策工具對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)/科技創(chuàng)新過程的“推動(dòng)”“影響”“拉動(dòng)”作用達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。另一方面，重視要素政策和關(guān)聯(lián)政策，出臺(tái)更多有利于知識(shí)創(chuàng)造(成果技術(shù))、知識(shí)傳播(知識(shí)擴(kuò)散)、知識(shí)應(yīng)用(知識(shí)轉(zhuǎn)移)的政策，適當(dāng)實(shí)施和增加促進(jìn)創(chuàng)新主體合作，或通過建立更多技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和服務(wù)中心，及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略層、綜合層、基本層政策工具，增強(qiáng)科技創(chuàng)新政策的適時(shí)性和靈活性，并根據(jù)實(shí)施效果及時(shí)發(fā)布補(bǔ)充規(guī)定，予以動(dòng)態(tài)微調(diào)，以到達(dá)3個(gè)層面政策工具最佳優(yōu)化組合，提升知識(shí)流動(dòng)速度，增強(qiáng)知識(shí)轉(zhuǎn)移強(qiáng)度，最大限度地發(fā)揮科技創(chuàng)新政策的組合效應(yīng)，以形成促進(jìn)江蘇省創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展各項(xiàng)政策落實(shí)的最大合力。