西部陸海新通道戰(zhàn)略背景下北部灣航路問題探討

蔡映紅，劉 君

我國發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《西部陸海新通道總體規(guī)劃》指出，西部陸海新通道位于我國西部地區(qū)腹地，北接絲綢之路經(jīng)濟帶，南連21世紀海上絲綢之路，協(xié)同銜接長江經(jīng)濟帶，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位。在空間布局方面，從東中西三個方向規(guī)劃了自重慶經(jīng)貴陽、南寧至北部灣出?？冢ū辈繛掣邸⒀笃指郏?，自重慶經(jīng)懷化、柳州至北部灣出?？?，以及自成都經(jīng)瀘州（宜賓）、百色至北部灣出?？谌龡l通路，共同形成西部陸海新通道的主通道（見圖1）。

圖1 西部陸海新通道空間布局示意圖

從上述規(guī)劃及“十四五”推進西部陸海新通道建設相關方案來看，相對陸上通道的濃墨重彩而言，海上規(guī)劃重點在港口節(jié)點，幾乎沒有提及海上通道問題。根據(jù)交通運輸部2011年10月發(fā)布的《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》，北部灣水域內(nèi)規(guī)劃的航路顯然無法滿足西部陸海新通道的需要。航路是船舶進出沿海港口水域（包括港口、錨地、碼頭及泊位水域、進出口航道等）的航行路線，也是船舶不進出港，而是通過（航經(jīng)）該通航水域或該通航水域中某一特定區(qū)域的航行路線。北部灣航路是西部陸海新通道出海的必經(jīng)之路，是陸海新通道的重要組成部分，因而有必要深入研究、謀劃西部陸海新通道之海上通道——北部灣船舶航路的建設問題。

一、北部灣航路情況

北部灣地區(qū)從秦漢起便成為中國南部海上對外交往的通道，以沿海各港口為起點，開辟了通往中國南部沿海各地海上運輸?shù)摹包S金水道”，同時也開辟了通向東南亞、南亞以及西亞、歐洲各國的“海上絲綢之路”。

（一）北部灣海域基本情況

北部灣系指北面為中國和越南兩國陸地領土海岸、東面為中國雷州半島和海南島海岸、西面為越南大陸海岸所環(huán)抱的半封閉海灣，大體位置在北緯17°至21°30＇、東經(jīng)105°40＇至109°50＇之間，最寬處為184海里，最窄處為112海里，在自然地理上有東、南兩出口。東部出口為瓊州海峽，其界限為海南島西北部臨高角與雷州半島西南端的燈樓角之間的連線，長約17.4海里；南部出口界限通常由中國海南島西南端的鶯歌嘴與越南永靈附近的來角之間的連線所構成，長約112海里，此線又被稱為“北部灣的封口線”。北部灣為中越兩國共同海域，根據(jù)《中越北部灣劃界協(xié)定》的規(guī)定，中越北部灣海洋分界線自中越界河北侖河入?？谄?，大致向南延伸，至協(xié)定規(guī)定的北部灣封口線止，全長約270海里（見圖2）。

圖2 北部灣劃界協(xié)定線及共同漁區(qū)示意圖

（二）北部灣航路規(guī)劃情況

2011年7月，交通運輸部海事局發(fā)布《全國沿海船舶定線制總體規(guī)劃》，提出了干支航路船舶定線制方案，在支線航路重要水域定線制方案中，規(guī)劃了北部灣內(nèi)潿洲島船舶定線制，即在潿洲島西側水域設立船舶定線制，由4組通航分道和3處警戒區(qū)組成。同年10月發(fā)布的《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》涉及北部灣及海南島航路規(guī)劃方案見表1。

表1 北部灣及海南島水域船舶航路規(guī)劃方案

二、西部陸海新通道戰(zhàn)略背景下北部灣航路存在的突出問題

近年來，隨著我國海事服務和保障能力不斷增強，特別是《全國沿海船舶定線制總體規(guī)劃》實施后，北部灣航路保障能力有了一定提升。但是在西部陸海新通道大背景下，仍存在以下問題：

（一）現(xiàn)有航路規(guī)劃與西部陸海新通道建設之間的矛盾

《全國沿海船舶定線制總體規(guī)劃》（2011年11月出臺）的背景是與《全國沿海港口布局規(guī)劃》（國務院2006年8月16日通過）相銜接，與沿海港口布局相適應，以破解我國水路交通運輸業(yè)發(fā)展與沿海航路缺乏科學合理規(guī)劃的矛盾，但難以適應西部陸海新通道提出的“北接絲綢之路經(jīng)濟帶，南連21世紀海上絲綢之路，協(xié)同銜接長江經(jīng)濟帶”的戰(zhàn)略定位。同時，《西部陸海新通道總體規(guī)劃》在空間布局上提出了主通道和重要樞紐建設要求，但是沒有明確北部灣航路問題，相關?。ㄗ灾螀^(qū)）西部陸海新通道“十四五”規(guī)劃也忽視了北部灣航路問題。

（二）航運經(jīng)濟高速發(fā)展與現(xiàn)有航路之間的矛盾

北部灣是我國南向出海的重要通道，海域內(nèi)有我國廣西北部灣港和海南洋浦港、八所港及越南北部海防等重要港口。2021年北部灣內(nèi)港口吞總量43 035萬噸，集裝箱733萬標箱，同比增速約為20%①交通運輸部網(wǎng)站政府信息公開2021年12月全國港口貨物、集裝箱吞吐量。https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/zhghs/202201/t20220119_3637308.html。根據(jù)2019年（正常年份）全年AIS大數(shù)據(jù)流量統(tǒng)計（見圖3）可以看出，北部灣已經(jīng)成為國際航運繁忙區(qū)域之一，海域內(nèi)國內(nèi)、國際航線以及陸島航線、海上油田作業(yè)船舶航線密集、交織。年通過船舶47 433艘次（其中外籍船舶占63.6%），約占英吉利－多佛爾海峽年通過船舶（12萬余艘）的2/5，馬六甲海峽（8萬余艘）的3/5（見圖4、圖5）。船舶大型化的趨勢也更加明顯（見圖6）。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，港口吞吐量和船舶流量不斷增加，北部灣海域通航密度必將進一步增加，由此帶來的船舶航行風險也將進一步增大。

圖3 北部灣海域內(nèi)2019年全年AIS大數(shù)據(jù)流量統(tǒng)計

圖4 船舶艘次及種類分布

圖5 船舶國籍分布

圖6 船舶長度分布

（三）漁業(yè)活動與航路安全之間的矛盾

北部灣是我國四大漁場之一，該海域內(nèi)深海水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋牧場等漁業(yè)活動較多，會影響航路的通暢性。此外，漁業(yè)作業(yè)船舶裝備狀況相對較差，安全系數(shù)低。據(jù)2019年全年船舶流量統(tǒng)計，配備AIS的捕撈船僅有9 781艘，占比20.6%，其中還不包括大量無法配置AIS的小型漁業(yè)船舶。漁業(yè)作業(yè)船舶的不穩(wěn)定性也在一定程度上影響了北部灣航路安全。

（四）海洋開發(fā)與航路建設之間的矛盾

這一矛盾主要體現(xiàn)在海上礦產(chǎn)開發(fā)和風電場建設。在海上礦產(chǎn)開發(fā)方面，南海北部大陸架礦區(qū)的北部灣、鶯歌海、瓊東南、珠江口西部等4個盆地共有礦區(qū)29個，礦區(qū)面積15.6萬平方千米。其中北部灣海域內(nèi)有北部灣盆地和鶯歌海盆地2個重要礦區(qū)，目前有潿洲、東方、樂東3個油氣開采區(qū)域（見圖7），其油氣平臺均位于北部灣理想航路上，并與實際航路較近，極易因操作原因或惡劣海況造成安全威脅。此外，油氣平臺本身具有生產(chǎn)、計量、油氣處理和輸送、生活、動力等多功能性，在油氣田區(qū)域布置的海底電纜、光纜、油氣管線等管道線路會對通航環(huán)境造成影響，加之補給船、守護船、提油輪密度的增加，其航線也會與其他航線相互影響。

圖7 北部灣油氣田位置示意圖

在海上風電場建設方面，根據(jù)海南省對外發(fā)布的《海南省海上風電場工程規(guī)劃》，海南省“十四五”海上風電規(guī)劃場址11個，其中位于北部灣海域內(nèi)有儋州西北部、東方西部、樂東西部3個風電場，場址面積達1 646平方千米，水深10~42米不等，離岸10~47千米不等。這些風電場在建設過程中及投產(chǎn)運行后，必將對北部灣航路造成較大影響。

三、北部灣航路規(guī)劃建設對策建議

北部灣航路與西部陸海新通道出海港口是通道建設中彼此獨立而又密切聯(lián)系的兩個關鍵要素，航路是船舶順利進出港口的安全保障，是西部陸海新通道的“瓶頸”部分。因而，要充分認識北部灣航路對通道建設的重要意義，將其作為主通道的重要組成部分，盡快納入國家相關規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃，加快建設，打造經(jīng)濟、高效、便捷、綠色、安全的海上“高速公路”。

（一）加快規(guī)劃北部灣航路，打造依法保障交通用海示范區(qū)

按照《中華人民共和國海上交通安全法》規(guī)定，與《西部陸海新通道總體規(guī)劃》及“十四五”相關規(guī)劃相銜接，抓緊完善西部陸海新通道海上交通條件和航行保障，統(tǒng)籌規(guī)劃和管理北部灣海上交通資源，劃定、調整并及時公布北部灣船舶定線區(qū)、船舶報告區(qū)、交通管制區(qū)、禁航區(qū)、安全作業(yè)區(qū)和港外錨地等海上交通功能區(qū)域，確保西部陸海新通道的完整、暢通。

（二）配套建設航海保障設施，打造“陸?？仗臁币惑w化水上交通運輸安全保障體系先行區(qū)

統(tǒng)籌開展西部陸海新通道無線電通信、船舶交通管理、視頻監(jiān)控等海事監(jiān)管系統(tǒng)升級改造。建立完善北部灣船舶定位、導航、授時、通信和遠程監(jiān)測等海上交通支持服務系統(tǒng)；統(tǒng)一布局、建設和管理公用航標。更好地完成黨和國家賦予交通運輸系統(tǒng)“保障糧食、能源和礦石運輸安全，保障戰(zhàn)略通道和戰(zhàn)略支點安全，實現(xiàn)國際物流供應鏈安全暢通和化危為機推動航運業(yè)高質量發(fā)展”的新使命、新任務，為推動西部陸海新通道建設提供有力支撐。洋浦海事局面向北部灣，處于北部灣海域中心位置，地理位置獨特，建議以洋浦現(xiàn)有的VTS為基礎，組建北部灣VTS，作為服務西部陸海新通道海上通道部分的“總協(xié)調人”。

（三）建立北部灣通行制度，為北部灣航路提供法治保障

一是正確行使沿岸國權利，根據(jù)《1982年聯(lián)合國海洋法公約》第二、第五、第九部分規(guī)定，北部灣屬“半閉?！保Ｓ虻男再|除了中越兩國內(nèi)水、領海外，大部分為雙方的專屬經(jīng)濟區(qū)，無公海，其航行和飛越制度對應于公約的相應規(guī)定。因此建議按照《1982年聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上人命安全公約》（SOLAS）和國際海事組織（IMO）《船舶定線制（Ships’Routeing）的一般規(guī)定》的相關規(guī)定要求，行使沿岸國權利，提出指定或規(guī)定的海道和分道通航制議案，并使相關措施獲得IMO通過。二是做好國內(nèi)相關法與國際公約的有效銜接，完善國內(nèi)相關法規(guī)，出臺相關文件、指南等，從法律上保障北部灣航路功能的實現(xiàn)。

（四）深化北部灣區(qū)域海事管理合作

一是建立海南、廣西、廣東北部灣航路安全合作機制，深化海事監(jiān)管和航海保障一體化融合發(fā)展，實現(xiàn)瓊桂粵海事航保信息深度共享，建成全面感知、廣泛互聯(lián)、深度融合、智能應用的信息化監(jiān)管體系，打造“平安北部灣示范區(qū)”。二是加強中越海事國際合作，借鑒《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》解決北部灣漁業(yè)問題相關經(jīng)驗，建立中越海事合作機制，派駐海事官員，建立北部灣海上航行安全制度，進一步維護中國航運權益，共同確保北部灣海上通道安全。