關(guān)于儲(chǔ)備土地出入庫(kù)的幾點(diǎn)思考
——以寧波市為例

□寧波市自然資源整治儲(chǔ)備中心 傅鼎一

近期，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備工作促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》，浙江省土地儲(chǔ)備工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)于六月中旬召開(kāi)。一系列重要舉措的落地說(shuō)明，在以內(nèi)循環(huán)為主導(dǎo)的國(guó)內(nèi)大背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨多重挑戰(zhàn)，土地儲(chǔ)備制度在挖掘土地要素潛力、促進(jìn)資源科學(xué)配置、推動(dòng)土地集約利用等方面提供足量的支撐作用，成為保障高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的抓手。

儲(chǔ)備土地出入庫(kù)是土地儲(chǔ)備全生命周期管理的重要組成部分，是做地過(guò)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是國(guó)有建設(shè)用地“批-征-儲(chǔ)-供-用”全鏈條中“儲(chǔ)”到“供”的必要連接點(diǎn)，發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用。寧波市儲(chǔ)備土地出入庫(kù)工作始于2018 年，工作范圍涉及市六區(qū)（江北區(qū)、鄞州區(qū)、奉化區(qū)等）、市級(jí)功能區(qū)和市開(kāi)投、市城投、市軌道交通、市土開(kāi)等市級(jí)國(guó)有企業(yè)。出入庫(kù)工作極大程度上保障了涉宅用地、商服用地的規(guī)范供應(yīng)，凈地標(biāo)準(zhǔn)已深入人心，為土地競(jìng)拍人提供無(wú)后顧之憂的品質(zhì)地塊成為這些年來(lái)寧波市儲(chǔ)備人的共識(shí)。近年來(lái)，寧波市儲(chǔ)備土地出入庫(kù)工作經(jīng)歷了從紙質(zhì)組件驗(yàn)收到電子組件報(bào)批的數(shù)字化進(jìn)程，一步步向更規(guī)范、更智慧的方向邁進(jìn)。隨著國(guó)家土地供應(yīng)頂層設(shè)計(jì)的調(diào)整，地塊出讓模式經(jīng)歷了從月度集體研判會(huì)審制到“兩集中、多批次”土地供應(yīng)的轉(zhuǎn)變。2022 年，寧波市實(shí)行全年四批次涉宅用地供應(yīng)策略，在第一批次市場(chǎng)行情稍顯艱難的情況下，6 月下旬寧波市第二批次21宗涉宅用地集中拍賣，所有地塊均順利成交。土地市場(chǎng)的逐步回暖離不開(kāi)全市上下一心，狠抓做地進(jìn)度以及精準(zhǔn)把握出入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，保障地塊成交。

一、儲(chǔ)備土地出入庫(kù)工作的特點(diǎn)

一是嚴(yán)肅性。根據(jù)結(jié)果導(dǎo)向，每一宗地塊從土地儲(chǔ)備五年規(guī)劃到大區(qū)塊可行性方案研究，從三年滾動(dòng)計(jì)劃到年度儲(chǔ)備計(jì)劃的確定，許多儲(chǔ)備人為此付出了辛勤的勞動(dòng)和汗水，體現(xiàn)了全市土地儲(chǔ)備出讓統(tǒng)籌工作的改革成效。同時(shí)，土地的順利出讓直接關(guān)系到市場(chǎng)的信心指數(shù)，嚴(yán)肅對(duì)待出入庫(kù)工作，既是對(duì)土地儲(chǔ)備前期工作的尊重，也是順應(yīng)土地市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的客觀需求。

二是時(shí)效性。儲(chǔ)備土地出入庫(kù)需要審核包括勘測(cè)定界報(bào)告在內(nèi)的20 多項(xiàng)組件，確保其準(zhǔn)確性及合規(guī)性。其中，規(guī)劃條件、地下管線排摸公告、勘測(cè)定界報(bào)告、建設(shè)主管部門(mén)意見(jiàn)等組件具有明顯的時(shí)效性。國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)形勢(shì)多有變數(shù)，它受到國(guó)家宏觀調(diào)控、省市金融政策、各級(jí)主體做地進(jìn)度等因素的影響，儲(chǔ)備地塊在品質(zhì)、區(qū)位、面積、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套不盡相同的情況下，何時(shí)出讓可以達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的最大化，都有時(shí)間上的考慮。

三是邏輯性。出入庫(kù)所有組件的內(nèi)容是有邏輯性的，不可隨意分割。比如“兩公告一批復(fù)”與勘測(cè)定界報(bào)告中征收范圍的明確；規(guī)劃條件與地下各類管線遷改的關(guān)系；場(chǎng)地平整與河道“占水補(bǔ)水”工作的協(xié)同；實(shí)地踏勘與各項(xiàng)組件的關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

四是聯(lián)動(dòng)性。做好出入庫(kù)工作需要橫向和縱向的聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)起各單位、各部門(mén)的主觀能動(dòng)性。橫向聯(lián)動(dòng)指與出入庫(kù)工作相關(guān)聯(lián)的各市級(jí)部門(mén)，包括自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住建局、環(huán)保局、國(guó)家安全局和考古研究所等單位，為了儲(chǔ)備土地的及時(shí)供應(yīng)，需要協(xié)同作戰(zhàn)?？v向聯(lián)動(dòng)包括市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、各區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，上下聯(lián)動(dòng)，緊密溝通是該項(xiàng)工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保證。

二、出入庫(kù)存在的問(wèn)題

（一）區(qū)級(jí)儲(chǔ)備與相關(guān)部門(mén)配合度有待提高

20 多項(xiàng)入庫(kù)組件可以被分為對(duì)內(nèi)、對(duì)外兩大類。對(duì)內(nèi)包括地塊規(guī)劃條件、勘測(cè)定界資料、權(quán)屬核銷證明、不動(dòng)產(chǎn)單元號(hào)、無(wú)壓覆礦證明、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等自然資源和規(guī)劃部門(mén)出具的評(píng)估意見(jiàn)，其中規(guī)劃條件和權(quán)屬核銷證明是重中之重，區(qū)級(jí)儲(chǔ)備與相關(guān)處室在區(qū)域位置條件、控制指標(biāo)、市政依托、強(qiáng)制性要求、道路交通、豎向規(guī)劃、地塊控制圖等方面的協(xié)調(diào)仍須加強(qiáng)。對(duì)外包括地塊土壤污染調(diào)查、文物考古評(píng)估意見(jiàn)、建設(shè)條件論證意見(jiàn)、國(guó)家安全審核、河道遷改意見(jiàn)、地塊安全評(píng)估等外單位出具的證明，這部分工作難以提前謀劃，需通盤(pán)考慮。

（二）基層做地單位落實(shí)凈地不夠有力

儲(chǔ)備工作改革進(jìn)入深水區(qū)，做地難度逐年升高。街道拆遷部門(mén)作為“凈地”標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者，對(duì)地下管線遷移、熱力管線安全距離退讓、果樹(shù)移栽、110kv 高壓鐵塔移除、河流填埋改道等“凈地”要求理解不夠透徹，容易造成不知所措的局面。由于絕大多數(shù)區(qū)級(jí)政府對(duì)街道做地缺乏激勵(lì)機(jī)制，街道在遇到棘手問(wèn)題時(shí)欠缺主動(dòng)性和積極性。

（三）儲(chǔ)備庫(kù)中優(yōu)質(zhì)地塊不足

儲(chǔ)備庫(kù)好比一個(gè)動(dòng)態(tài)的蓄水池，這需要滿足兩個(gè)前提。一是池中有“水”。儲(chǔ)備庫(kù)中須長(zhǎng)期保持足量的儲(chǔ)備地塊，才能在市場(chǎng)需要的時(shí)候“開(kāi)閘放水”，緩解或是調(diào)控土地市場(chǎng)的供求矛盾，強(qiáng)化各主體做地入庫(kù)力度勢(shì)在必行。二是必須是“活水”。不少長(zhǎng)期在庫(kù)剩余地塊因?yàn)楦鞣N原因無(wú)法正常供應(yīng)，造成土地資源沉淀，財(cái)務(wù)成本增長(zhǎng)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

三、做好土地出入庫(kù)工作的建議

（一）從思想上重視土地出入庫(kù)工作

儲(chǔ)備土地出入庫(kù)是土地儲(chǔ)備出讓統(tǒng)籌全生命周期管理系統(tǒng)的最后一錘。出入庫(kù)驗(yàn)收工作帶有明顯的過(guò)程管理色彩，把握好出入庫(kù)的意義相當(dāng)于“臨門(mén)一腳”，使儲(chǔ)備地塊能順利出讓并且成功交地。所以，要從全局的高度理解這項(xiàng)工作，從思想意識(shí)上重視起來(lái)，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，謹(jǐn)慎處理工作中的各種關(guān)系，為主管領(lǐng)導(dǎo)守好這道門(mén)。

（二）從體制上理順土地出入庫(kù)工作

建立健全市級(jí)與區(qū)級(jí)合作共贏的體制機(jī)制，做到兩全其美。一是建立“區(qū)級(jí)初審+市級(jí)終審”的驗(yàn)收機(jī)制。區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)提交的各項(xiàng)組件進(jìn)行預(yù)審，針對(duì)各種場(chǎng)地狀況，初步提出整治方案；市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審核各項(xiàng)組件，第一時(shí)間查漏補(bǔ)缺，理順邏輯關(guān)系。對(duì)“凈地”的審核驗(yàn)收應(yīng)集中在三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)：首先，在儲(chǔ)備項(xiàng)目剛通過(guò)市政府批準(zhǔn)時(shí)，工作人員需要對(duì)地塊作出現(xiàn)場(chǎng)狀況評(píng)估，判斷拆遷或移除難度級(jí)別；其次，在建筑物拆除過(guò)程中，需實(shí)地指導(dǎo)拆遷工作，及時(shí)解決難點(diǎn)卡點(diǎn)；然后，在區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)認(rèn)定凈地后，需對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行終審踏勘。如是“凈地”，則按時(shí)入庫(kù)，如果還有疑問(wèn)，則立即整改，直到整改到位后方予以入庫(kù)。二是建立良好的溝通協(xié)商機(jī)制。當(dāng)做地遇到問(wèn)題，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要耐心傾聽(tīng)，了解區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)難處，在規(guī)則范圍內(nèi)給出解決方案。如難以在短時(shí)間內(nèi)解決，可以分階段、有步驟地訴諸雙方都信任的權(quán)威人士，建立相互信任、坦誠(chéng)交流的保障機(jī)制。市級(jí)和區(qū)級(jí)要加強(qiáng)合作，形成共同進(jìn)步的局面，防止做地過(guò)程中的負(fù)面情緒影響或抵消正面成績(jī)。三是建立在庫(kù)剩余地塊盤(pán)活機(jī)制。通過(guò)調(diào)整規(guī)劃條件，加強(qiáng)建筑方案設(shè)計(jì)，結(jié)合周邊功能布局，聯(lián)合地區(qū)規(guī)劃處、建筑風(fēng)貌處和第三方設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，在舊場(chǎng)地上賦予新業(yè)態(tài)，有效盤(pán)活利用剩余地塊，讓“水”流動(dòng)起來(lái)。

（三）從人員上配強(qiáng)出入庫(kù)工作

人才特別是青年人才，是做好地塊出入庫(kù)工作至關(guān)重要的因素。負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)，跑外業(yè)、精審核，是干好這項(xiàng)工作的特質(zhì)。近幾年來(lái)，在寧波市自然資源整備中心的指導(dǎo)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各區(qū)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以相互促進(jìn)的方式，培養(yǎng)出不少“專、精、特、新”型業(yè)務(wù)骨干，為寧波市儲(chǔ)備工作更新升級(jí)提供智力支持。