PPP 模式在南昌智慧型城市建設中的應用

陳效CHEN Xiao

（江西科技師范大學建筑工程學院，南昌 330013）

1 智慧型城市PPP 項目的背景

“十三五”時期，我國新型智慧城市建設步伐加快，正在成為各級政府創(chuàng)新城市治理模式、培育數(shù)字經濟新動能、優(yōu)化公共服務供給的新途徑。據(jù)統(tǒng)計，截至2020 年4月初，我國智慧城市試點數(shù)量累計已達749 個[1]。從2012年啟動較大規(guī)模試點，到2014 年將智慧城市上升為國家戰(zhàn)略、2016 年將建設新型智慧城市確認為國家工程，再到國家發(fā)布“新基建”的號召、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標等相關政策文件進一步明確了智慧城市的發(fā)展方向[2]。

2012 年南昌紅谷灘新區(qū)成為國家智慧城市建設試點城市。2014 年，南昌時空信息云平臺試點項目立項。2016年南昌市東湖區(qū)、高新區(qū)列入智慧城市試點目錄。2018 年南昌智慧時空信息云平臺項目被列為南昌市重大重點項目，享有市財政專項經費保障。2019 年在泰和縣、湖口縣、萬年縣、瑞金市大量開發(fā)縣級項目，在智慧社區(qū)、智慧景區(qū)、智慧教育、智慧制造等方面都有了較大突破，大量引進大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術人才，同時在信息安全、信息留痕等方面也為民眾提供了“以人為本”的服務。截至2020 年底，智慧城市項目立項36 個，總投資9.25 億人民幣。其中包括：交通管理體系的數(shù)字化項目，為多處停車場配備了車位誘導系統(tǒng)，車位信息實現(xiàn)網(wǎng)絡化；智慧平安校區(qū)建設項目，近500 個小區(qū)安全管理方面實現(xiàn)了數(shù)字化；醫(yī)療數(shù)字化項目，上線健康數(shù)字平臺，導入了400 萬居民的健康檔案；此外還有“贛服通”上線的社保、公積金、醫(yī)療等平臺；政府系統(tǒng)開通了“無證掌上辦理”服務。同年，“文明創(chuàng)建不下線”系統(tǒng)在世界智慧城市大會上獲中國賽區(qū)創(chuàng)新理念獎。2020年，南昌“城市大腦”建設工作正式開展。2021 年，南昌實現(xiàn)了5G 網(wǎng)絡全城覆蓋。

PPP 模式，具體是指公共部門和私人企業(yè)之間的合作模式。對其進行廣泛應用，可以將大量的民營資本融入建設市場中，并為建設項目提供良好的配套設施支持，從而在提高項目成本管理水平的同時，實現(xiàn)項目參與主體間的共贏[3]。在PPP 模式應用于智慧城市建設方面，財政部公布的四批PPP 示范項目名單中共有16 個智慧城市項目，總投資金額達278.25 億元，項目具體情況如表1 所示。

表1 智慧城市領域PPP 示范項目清單

2 南昌智慧型城市建設中應用PPP 模式需要注意的問題

智慧城市建設項目涉及多方面領域，如：智慧服務、智慧教育、智慧小區(qū)、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老等，無論在投資建設階段還是運營階段都耗資巨大，而且項目運行周期都較長，成本回收慢，政府獨立承擔的財政壓力較大，尋找私人企業(yè)進行項目合作可有效降低政府債務負擔。此外，在大數(shù)據(jù)技術上，如：云計算、區(qū)塊鏈等高端領域，社會企業(yè)擁有更多的資源，更高端的人才，能給政府提供更好的技術支持。在PPP 合作模式中，私人企業(yè)既可以是合作方又可以是主導方，合作方式靈活，私企獨立運營的項目能夠自我完善、升級服務與技術，政府僅需頂端管理、宏觀調控即可，節(jié)省大量人力物力。因此智慧城市建設中，大力開發(fā)PPP 項目，充分利用社會資源是當前的大勢所趨。

2.1 公共部門與私人企業(yè)合作后需要協(xié)調組織管理關系

政府與企業(yè)有各自的組織部門，合作后組織協(xié)調的難度較大，需要根據(jù)管理部門的具體情況調整相互之間的關系。雙方合作后需要提前制定責任分配辦法，一旦項目運作出現(xiàn)問題，可依據(jù)分配辦法追究責任。責任的分配應當充分考慮各方的承受能力，評估其人力、財力以及能夠應對何種程度的風險。合作后由于領導崗位的變動以及管理策略的變化，要避免人員組織和調配的混亂，力求項目的穩(wěn)定運營，落實對最終結果的評估和監(jiān)督，使項目健康長效的發(fā)展。PPP 模式合作過程中，政府部門由于其特殊性，容易越權管理，因此需要合理分配政府與企業(yè)的權限，可以成立一個特別監(jiān)管機構，負責協(xié)調各方的關系，在各部門相互推脫責任時決定損失由哪一方承擔。在權限分配過程中，監(jiān)督、評價、調控等屬于政府擅長的領域，可適當放權給政府，技術實施、資金運作等盡量由私企掌控。為了使私人企業(yè)發(fā)揮其技術特長，政府雖然有著監(jiān)督權限，也不應在項目的決策與經營過程中對私人企業(yè)進行過度干涉。政府部門與社會資本以提供公共產品與服務為最終目的，經過協(xié)商確定長期的合作伙伴關系，在合作中政府發(fā)揮政策扶持、財政投入、監(jiān)督管理作用，社會資本發(fā)揮技術、資金、管理優(yōu)勢，促使政府與社會資本形成優(yōu)勢互補[4]。

2.2 PPP 項目建設階段采用由小及大的動態(tài)建設模式

在項目建設過程中，應當根據(jù)實際情況采用動態(tài)建設模式。智慧城市建設項目通常規(guī)模比較大，而民間企業(yè)往往對短期收益比較重視。PPP 合作過程中，長期項目在渡過項目運行之初的短暫虧損期時，規(guī)模較小的私人企業(yè)可能難以支撐，為保證項目順利推進，政府需要在此時提供一定的扶持，給私人企業(yè)資金補助。如果政府本身融資能力不足，反而推出大型長期PPP 項目，必然沒有私人企業(yè)愿意參與。因此，應當盡可能的將PPP 項目小型化，控制投資成本，渡過收入不穩(wěn)定的初級階段，隨后不斷擴大項目規(guī)模，循序漸進優(yōu)化產品質量，隨著智慧產品的不斷推出、更新完善、盈利途徑的增多，項目進入正常運行階段，之后再考慮擴建的問題。智慧城市建設的PPP 項目初期應避免建設投資過高，影響的項目的長遠發(fā)展，控制規(guī)模、動態(tài)建設才是長久之計。

3 南昌智慧城市PPP 項目的發(fā)展方向

3.1 當前南昌智慧城市項目的缺陷

PPP 合作模式對投入產出率有一定要求，然而南昌目前智慧城市項目的投入產出率整體偏低，大批項目由政府撥款維持。主要存在如下問題：

①無法體現(xiàn)南昌特色，實用性低。由于目前南昌的智慧城市項目貪大求全，不僅沒有體現(xiàn)南昌本土特色，更有大量實用性低、收益性低的項目，如南昌的智慧路燈、智慧城管等，都沒有產生實際的經濟效益。

②民眾參與度低，智慧城市認知度不高。例如，紅谷灘世紀中央城小區(qū)的智慧社區(qū)項目，小區(qū)住戶對智慧社區(qū)系統(tǒng)感受度極低，對于智慧系統(tǒng)app 主動使用者少之又少。

③專業(yè)隊伍有待強化，產品質量有待提高。南昌本身為欠發(fā)達省的省會，專業(yè)人才十分缺乏。以南昌智慧時空信息云平臺為例，主承擔方地理信息數(shù)據(jù)中心2016 年成立，2018 年才開始運轉，21 個事業(yè)編制中，碩士學位僅有2 人，博士學位0 人。

3.2 南昌智慧城市PPP 項目的應對策略與方向

①選擇迎合市場的項目。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，南昌已進入老齡化社會，60 歲及以上人口為全市總人口的14.97%。智慧養(yǎng)老項目在南昌便民友好且有一定的盈利空間，智慧養(yǎng)老是通過信息技術手段，建設智能平臺，滿足老人群體的各方面需求，包括：養(yǎng)老監(jiān)護、醫(yī)療健康、休閑娛樂等方面。根據(jù)全國智慧養(yǎng)老PPP 項目的經驗，南昌可以選擇BOT 模式的運作，即政府通過招標尋找社會資本方組建公司，項目主體控制權在政府手上，社會資本從政府方獲取特許權期，期間運營產品、回收利潤，期滿將項目無償交給政府。

南昌有滕王閣、梅嶺以及周邊城市的婺源等優(yōu)秀的旅游資源，可大力推廣智慧旅游PPP 項目，這類項目目前市場較大，能快速獲得盈利。為吸引社會資本的投入，智慧旅游項目的前期建設可以由政府單方面完成，社會企業(yè)進行后期的優(yōu)化和擴建。也可讓社會方引入金融資本投資建設，金融資本變現(xiàn)較快，能緩解資金壓力，縮短建設周期，之后將智慧旅游應用獲得的盈利一部分用于后續(xù)系統(tǒng)的新增和擴建，使項目進入良性循環(huán)。另外，為改變民眾傳統(tǒng)的旅游習慣和消費觀念，還應適當推廣智慧旅游軟件，這方面工作由政府完成將更具權威性。

②征求公眾意見，增加居民的參與度。

盲目建設的項目缺少針對性、無的放矢，某些項目建成后不僅不便民，反而增加了群眾的負擔。因此，在項目建設前期和中期就應當聽取民眾意見，大量征求公眾的建議與需求。這樣不僅能增加群眾參與度與支持度，還能在項目建成后成為符合民眾需求的項目。此外，要大力宣傳教育，利用各種媒體手段讓民眾、企業(yè)了解智慧項目、更新思想觀念、掌握智慧知識。不斷問需于群眾，迭代、更新、強化服務，提高公眾的使用基數(shù)和黏性。

③開展人才培養(yǎng)，引進高技術人才。

邀請智慧城市專家、培養(yǎng)機構對南昌在編的智慧城市工作者開設專題討論班，增加本地人才在智慧城市建設中的競爭力。其次，出臺優(yōu)惠政策，吸引有實力的產業(yè)投資，同時帶來大批高端專業(yè)人才來南昌發(fā)展。

4 結語

南昌智慧城市的PPP 項目要充分協(xié)調政府與企業(yè)的組織關系、完善責任分配制度；同時項目的建設規(guī)模不應過大，保證動態(tài)發(fā)展、循序漸進；另外，南昌在智慧城市PPP 項目應當迎合南昌市場、征求公眾意見、著力人才培養(yǎng)。