《廣西壯族自治區(qū)科技創(chuàng)新條例》立法探究

■文/杜晉海（廣西壯族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)技術(shù)發(fā)展研究所）

科技立法對(duì)保障科技創(chuàng)新活動(dòng)開(kāi)展，促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展具有重要作用。近年來(lái)，隨著科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性作用越來(lái)越突出，國(guó)家越來(lái)越重視科技創(chuàng)新工作。2022年1月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》正式實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化科技創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)支撐。廣西積極貫徹落實(shí)國(guó)家科技立法精神，在2022年5月頒布了新制定的《廣西壯族自治區(qū)科技創(chuàng)新條例》，并于7月1日正式實(shí)施，這也是新科技進(jìn)步法實(shí)施以來(lái)全國(guó)首個(gè)出臺(tái)地方科技法規(guī)的省區(qū)。廣西出臺(tái)新科技法規(guī)旨在立法解決創(chuàng)新發(fā)展存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步推動(dòng)科技創(chuàng)新發(fā)展。

一、落實(shí)科技法規(guī)取得的成效

廣西于1993年頒布了《廣西壯族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》（以下簡(jiǎn)稱《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》），并于2013年完成第一次修訂，提出了實(shí)施“科教興桂、人才強(qiáng)桂”戰(zhàn)略，以及實(shí)行“自主創(chuàng)新、重點(diǎn)跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來(lái)”的科學(xué)技術(shù)工作指導(dǎo)方針，明確了政府部門的科技工作責(zé)任?！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》頒布實(shí)施以來(lái)，圍繞法規(guī)明確的內(nèi)容，廣西科技創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有效提高，對(duì)促進(jìn)廣西科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）綜合科技創(chuàng)新實(shí)力不斷提升

到“十三五”末期，廣西科技支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速步入快車道，科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率突破55%大關(guān)，較“十二五”末提高7個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略院《中國(guó)區(qū)域科技創(chuàng)新評(píng)價(jià)報(bào)告2021》顯示，廣西科技創(chuàng)新水平綜合指數(shù)在全國(guó)的排位，從2013年的第27位上升到第24位，年度增幅高于全國(guó)平均增幅，首次進(jìn)入國(guó)家第二梯隊(duì)。其中，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化指標(biāo)從2013年的第14位上升到第8位，高于全國(guó)平均水平。

（二）企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)

“十三五”以來(lái)，廣西先后實(shí)施高新技術(shù)企業(yè)“倍增”和“再倍增”計(jì)劃、瞪羚企業(yè)培育計(jì)劃等，科技型企業(yè)數(shù)量大幅增加。高新技術(shù)企業(yè)達(dá)到3312家，是2015年的6倍。瞪羚企業(yè)實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有，總數(shù)達(dá)188家。企業(yè)科技創(chuàng)新活力迸發(fā)，新技術(shù)新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，玉柴機(jī)器國(guó)六發(fā)動(dòng)機(jī)、柳工機(jī)械服務(wù)極地科考的挖掘機(jī)和裝載機(jī)、南南鋁業(yè)航空航天用高端鋁合金、上汽通用五菱寶駿系列新能源汽車等一批高、精、尖“廣西制造”“廣西技術(shù)”已達(dá)到國(guó)內(nèi)外領(lǐng)先水平。

（三）科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍不斷壯大

廣西實(shí)施“人才強(qiáng)桂”戰(zhàn)略，出臺(tái)了一系列促進(jìn)科技人才隊(duì)伍建設(shè)的政策措施，持續(xù)推進(jìn)院士后備人選培養(yǎng)工程、八桂學(xué)者、自治區(qū)主席院士顧問(wèn)、企業(yè)CTO（首席技術(shù)官）等高水平科技人才培育引進(jìn)工作，逐步形成了一支學(xué)科較為齊全、結(jié)構(gòu)較為合理、創(chuàng)新能力較強(qiáng)的科技隊(duì)伍，在科技創(chuàng)新和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。到2021年，廣西擁有“兩院”院士2名，長(zhǎng)江學(xué)者、國(guó)家“杰青”等國(guó)家級(jí)人才105人，八桂學(xué)者、特聘專家等自治區(qū)高層次人才1130人。

（四）科技體制改革不斷深化

“十三五”至今，廣西先后出臺(tái)落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展“1+8”、廣西“科改33條”等重大政策文件，持續(xù)推進(jìn)科技體制機(jī)制改革，有效釋放了全社會(huì)創(chuàng)新活力。在全國(guó)首推科技計(jì)劃項(xiàng)目申報(bào)常態(tài)制，項(xiàng)目申報(bào)由原來(lái)每年一次改為全天24小時(shí)網(wǎng)上受理申報(bào)，激發(fā)全區(qū)科研人員申報(bào)科研項(xiàng)目的積極性。實(shí)行創(chuàng)新項(xiàng)目企業(yè)牽頭制，明確產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向類創(chuàng)新項(xiàng)目必須由企業(yè)牽頭組織實(shí)施，鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合高校院所共同承擔(dān)科研項(xiàng)目，自治區(qū)級(jí)重大科技專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃企業(yè)牽頭占比已近70%。推廣經(jīng)費(fèi)使用包干制，在自治區(qū)引才項(xiàng)目、杰青基金項(xiàng)目、科技戰(zhàn)略研究等項(xiàng)目中試點(diǎn)推行包干制，賦予科研單位和團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用自主權(quán)。同時(shí)簡(jiǎn)化項(xiàng)目過(guò)程管理，明確通過(guò)技術(shù)驗(yàn)收的項(xiàng)目不再進(jìn)行財(cái)務(wù)驗(yàn)收，有效激發(fā)了科研人員創(chuàng)新積極性。

二、落實(shí)科技法規(guī)存在的問(wèn)題

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》的實(shí)施，對(duì)廣西科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展雖起到了一定的促進(jìn)作用，但部分法規(guī)內(nèi)容在實(shí)施過(guò)程中未能很好地落實(shí)，仍存在一些問(wèn)題。

（一）市縣財(cái)政科技投入未達(dá)法定標(biāo)準(zhǔn)

廣西全社會(huì)研發(fā)投入長(zhǎng)期偏低是全區(qū)科技創(chuàng)新工作的首要難題，2021年廣西全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度約為0.81%，僅為全國(guó)平均水平的1/3左右，這其中市縣財(cái)政科技投入不足是長(zhǎng)期問(wèn)題。2013年版《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》明確提出各級(jí)財(cái)政每年安排的技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)比例，自治區(qū)本級(jí)不低于年度財(cái)政預(yù)算支出的1.5%，設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)分別不低于1%和0.5%。然而近十年來(lái)，除自治區(qū)本級(jí)及少數(shù)城市外，八成以上的設(shè)區(qū)市和縣沒(méi)有達(dá)到這一比例。以2020年為例，廣西14個(gè)設(shè)區(qū)市中，僅南寧、柳州、防城港三個(gè)市達(dá)到1%的標(biāo)準(zhǔn)，有8個(gè)設(shè)區(qū)市年度財(cái)政科技投入低于0.5%，最低的設(shè)區(qū)市僅為0.09%。市縣財(cái)政科技投入的不足，體現(xiàn)出市縣政府對(duì)科技創(chuàng)新工作的重視程度還有待提高。

（二）企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造積極性不高

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》支持鼓勵(lì)廣西企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)造，但當(dāng)前廣西8000多家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，絕大多數(shù)為無(wú)科研經(jīng)費(fèi)、無(wú)科研機(jī)構(gòu)、無(wú)科研人員的“三無(wú)”企業(yè)。廣西有研發(fā)活動(dòng)的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)占比僅12%，約為全國(guó)平均水平的1/3，有研發(fā)機(jī)構(gòu)的占比約為10%。此外，廣西缺少龍頭科技型企業(yè)，目前沒(méi)有一家獨(dú)角獸企業(yè)，也沒(méi)有一家能在科創(chuàng)板上市的企業(yè)。國(guó)有企業(yè)未能起到創(chuàng)新引領(lǐng)的作用，全區(qū)國(guó)企研發(fā)投入強(qiáng)度僅1.08%，不到全國(guó)平均水平的一半。

（三）成果轉(zhuǎn)化難問(wèn)題未根本解決

《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》實(shí)施以來(lái)，廣西先后實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化大行動(dòng)，推動(dòng)成果處置、收益、分配三權(quán)下放，也于2018年修訂了《廣西促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》，但成果轉(zhuǎn)化難的問(wèn)題未得到根本解決。2021年廣西登記科技成果近8000項(xiàng)，但轉(zhuǎn)化率不到15%。廣西高校院所產(chǎn)出的多為實(shí)驗(yàn)室成果，而廣西大多數(shù)企業(yè)僅具備使用成熟成果的能力，科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的通道依然障礙重重。

（四）創(chuàng)新人才引不進(jìn)留不住

廣西創(chuàng)新環(huán)境及營(yíng)商環(huán)境等屬于全國(guó)“貧瘠地帶”，科技人才總量不足，高層次人才匱乏成為突出問(wèn)題。兩院院士、長(zhǎng)江學(xué)者、國(guó)家“杰青”等頂尖創(chuàng)新人才奇缺，每萬(wàn)名就業(yè)人員中研發(fā)人員數(shù)僅為全國(guó)平均水平的1/3。2021年廣西有1人獲工程院院士，但此前23年間未培養(yǎng)出1名本土院士。人才流失嚴(yán)重，廣西每10萬(wàn)人中擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的人口占比為10.81%，排在全國(guó)第31位。廣西每年培養(yǎng)的本科及碩士畢業(yè)生超過(guò)20萬(wàn)，但有很大一部分會(huì)選擇到珠三角、長(zhǎng)三角等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)。廣西高校畢業(yè)生區(qū)內(nèi)就業(yè)人數(shù)占比由2017年的65.68%下降到2020年的59.84%，而在珠三角就業(yè)人數(shù)占比由15.03%上升到17.01%。

（五）未能具體明確違反科技法規(guī)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

1993版和2013版《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》都沒(méi)有法律責(zé)任章節(jié)，僅提出“違反本條例規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定有法律責(zé)任的，從其規(guī)定。”這使得部分違反《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》的行為，沒(méi)有追責(zé)依據(jù)。如對(duì)市縣財(cái)政科技投入未達(dá)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》規(guī)定比例的，沒(méi)有具體的處置措施，也導(dǎo)致了相關(guān)法規(guī)條款長(zhǎng)期難以落實(shí)落地。

三、新科技法規(guī)重點(diǎn)解決的幾個(gè)問(wèn)題

本次《廣西壯族自治區(qū)科技創(chuàng)新條例》的制定，在繼承《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將國(guó)家科技立法精神、外省立法經(jīng)驗(yàn)與廣西實(shí)踐成果進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究和吸收。新條例共分11章90條，與《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》相比新增了“科技創(chuàng)新投入”“成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”“科技創(chuàng)新開(kāi)放合作”“科技創(chuàng)新生態(tài)”“法律責(zé)任”等5個(gè)章節(jié)，重點(diǎn)解決廣西科技創(chuàng)新中的突出難題。

（一）聚焦研發(fā)投入短板，全面提升科技投入水平

廣西本次立法將“科技創(chuàng)新投入”單獨(dú)成章，就是下決心要解決全社會(huì)研發(fā)投入強(qiáng)度低、企業(yè)研發(fā)投入少、市縣財(cái)政投入長(zhǎng)期不足等問(wèn)題。在財(cái)政科技投入方面，明確自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、縣（區(qū)、市）三級(jí)財(cái)政每年安排的科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)支出占一般公共預(yù)算支出比重分別不低于3%、2%、1%。除了明確指標(biāo)，還明確要求各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)政府年度財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的審議和監(jiān)督，廣西當(dāng)下正在修訂《預(yù)算審查監(jiān)督條例》，其中重要內(nèi)容就是將財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)支出管理納入預(yù)算審查重點(diǎn)。在企業(yè)研發(fā)投入方面，將研發(fā)投入視同企業(yè)業(yè)績(jī)利潤(rùn)，明確規(guī)模以上國(guó)有工業(yè)企業(yè)年度研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)投入不低于上年度營(yíng)業(yè)收入的3%，并把研發(fā)投入等指標(biāo)納入國(guó)企負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核范圍。將這些舉措上升為地方性法規(guī)，旨在倒逼各級(jí)政府、有關(guān)國(guó)企等重視科技創(chuàng)新工作，保障科技投入。

（二）加大企業(yè)創(chuàng)新扶持力度，突出企業(yè)創(chuàng)新主體作用

新科技法規(guī)明確了多項(xiàng)激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的法規(guī)條款。獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)方面，根據(jù)企業(yè)上年度研發(fā)投入強(qiáng)度及增量增幅給予獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)企業(yè)購(gòu)買科技成果并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化給予獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)在科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板等首發(fā)上市企業(yè)給予獎(jiǎng)補(bǔ)等。明確支持企業(yè)通過(guò)自建、兼并、收購(gòu)聯(lián)合共建等方式設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家新批準(zhǔn)認(rèn)定的由企業(yè)牽頭建設(shè)的國(guó)家工程研究中心、技術(shù)創(chuàng)新中心等學(xué)科類和研究開(kāi)發(fā)類創(chuàng)新平臺(tái)，三年內(nèi)給予3000萬(wàn)補(bǔ)助。加大對(duì)科技型中小企業(yè)的重大創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)力度，明確使用財(cái)政性資金采購(gòu)具有核心自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)可以采取非招標(biāo)方式，進(jìn)一步擴(kuò)大首購(gòu)、訂購(gòu)等非招標(biāo)方式政府采購(gòu)的應(yīng)用。

（三）強(qiáng)化成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)，加速科技成果轉(zhuǎn)化

新條例吸納了近年來(lái)國(guó)家和廣西實(shí)施的一系列激勵(lì)成果轉(zhuǎn)化的最新舉措，進(jìn)一步規(guī)范了成果評(píng)價(jià)、成果產(chǎn)權(quán)保護(hù)、成果轉(zhuǎn)化收益分配、股權(quán)分紅激勵(lì)等內(nèi)容，為科研人員掃除后顧之憂。明確縣級(jí)以上人民政府推進(jìn)以事前產(chǎn)權(quán)激勵(lì)為核心的職務(wù)科技成果權(quán)屬改革，探索賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或者長(zhǎng)期使用權(quán)，將允許職務(wù)科技成果賦權(quán)個(gè)人上升為地方性法規(guī)。明確各級(jí)政府大力支持成果轉(zhuǎn)化中試基地建設(shè)，破解科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力中間環(huán)節(jié)缺失的問(wèn)題。在對(duì)高水平成果激勵(lì)方面，進(jìn)一步拓寬科技獎(jiǎng)勵(lì)范圍，對(duì)牽頭獲得國(guó)家科技獎(jiǎng)的人員直接授予廣西最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)及不低于200萬(wàn)元的獎(jiǎng)金激勵(lì)，在原有科技獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上增設(shè)了企業(yè)創(chuàng)新獎(jiǎng)、科技合作獎(jiǎng)和青年科技獎(jiǎng)，讓更多不同層面為科技創(chuàng)新作出貢獻(xiàn)的創(chuàng)新主體有機(jī)會(huì)獲獎(jiǎng)，為科研成果終端轉(zhuǎn)化提供切實(shí)保障。

（四）健全人才梯次培育機(jī)制，持續(xù)培育高層次人才

“十三五”期間，廣西開(kāi)展高層次人才分類認(rèn)定，明確了ABCDE五類高層次人才，初步建立起從青年創(chuàng)新人才—特聘專家—八桂學(xué)者—院士后備人選—院士的梯次人才培育機(jī)制，對(duì)不同層次的人才給予不同力度的支持。這種扶持模式取得了明顯效果，2021年廣西培育的院士后備人選中有1人獲得工程院院士，2人進(jìn)入院士增選第二輪候選名單，實(shí)現(xiàn)了廣西23年來(lái)無(wú)法培育本土院士的突破。因此在此次立法中特別將人才梯次培育機(jī)制建設(shè)寫(xiě)入法規(guī)，通過(guò)不斷健全機(jī)制，力爭(zhēng)為廣西培育更多高層次創(chuàng)新人才。

（五）首次明晰法律責(zé)任，保障法規(guī)落實(shí)落地

廣西本次立法專門增加了“法律責(zé)任”章節(jié)，首次將法律責(zé)任列入條例中，明晰各級(jí)各部門和全體公民科技創(chuàng)新的職責(zé)義務(wù)，對(duì)違反法規(guī)、創(chuàng)新不作為等行為將依法追究法律責(zé)任。除了參考《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》確定相關(guān)的違法行為外，還特別針對(duì)政府部門有關(guān)負(fù)責(zé)人在科技創(chuàng)新工作中的不作為，包括未將科技創(chuàng)新工作納入政府目標(biāo)考核體系，未安排或者未按照規(guī)定安排財(cái)政性資金用于科技創(chuàng)新等，制定了處罰舉措。真正使對(duì)違反科技法規(guī)行為的處罰做到了有法可依，為下一步科技法規(guī)的落實(shí)落地提供了保障。