青藏高原公路建設草原生態(tài)賠償費核算方法研究

葛麗燕，吳世紅，姚海博，馮志強, 楊 瑩，曾曉明

(交通運輸部天津水運工程科學研究所，水路交通環(huán)境保護技術交通行業(yè)重點實驗室，天津 300456)

前 言

自黨的十八大把生態(tài)文明建設提高到“五位一體”總布局的戰(zhàn)略高度以來，黨中央、國務院出臺了一系列重大決策部署，2015年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，并陸續(xù)在吉林、江蘇、山東、湖南、江蘇等地展開試點。在此基礎上，2017年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)正式出臺，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國全面試行推廣[1]。在總結地方實踐經驗的基礎上，為貫徹落實《改革方案》，加強對改革工作業(yè)務指導，推動解決地方在試行工作中發(fā)現(xiàn)的問題，2020年8月，生態(tài)環(huán)境部、司法部、自然資源部等11部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》的通知。為構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，拉薩市結合實際，制定了《拉薩市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，該方案立足拉薩市生態(tài)環(huán)境多樣化和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱性特征，聚焦生態(tài)環(huán)境損害問題，要求逐步建立符合地方特點的生態(tài)環(huán)境損害修復和賠償制度。

草原是我國陸域面積最大的綠色生態(tài)屏障，全國擁有各類天然草原面積近60億畝，占國土面積的41.7%，是農田面積的3.3倍，是森林面積的1.5倍，是全國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。從地理分布上來看，青藏高原草原占38%，以集中連片的天然草原為主，其中西藏地區(qū)位于青藏高原，在長期的演化進程中逐漸發(fā)育成獨特的地形地貌，是目前我國天然草原面積最大的地區(qū)，也是我國重要的生態(tài)安全屏障[2]，生態(tài)系統(tǒng)脆弱且獨特，資源環(huán)境承載能力極為有限，一旦破壞很難恢復。而青藏高原屬于高寒高海拔的典型區(qū)域，其自然環(huán)境惡劣，人口稀少，公路是其最主要的交通運輸方式，現(xiàn)仍存在總量不足、技術等級低、公路網密度較低，抗災能力弱等問題，未來很長一段時間青藏高原公路建設仍處于大建設大發(fā)展階段，在公路建設過程中，往往取土、棄土量大，臨時工程的設置將不可避免占用草原，使原地貌和地表植被遭到破壞，對草原生態(tài)環(huán)境造成一定的損害。那么在當前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度推行的前提下，當草原生態(tài)環(huán)境遭受損害后，本著“誰破壞誰賠償”的原則，公路建設單位理應對因公路建設對草原造成的損害承擔一定的賠償，以用于約束公路建設單位及時修復被損害的草原生態(tài)環(huán)境，而賠償費的估算作為賠償?shù)年P鍵，其估算方法研究對草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實施有著至關重要的作用。

1 生態(tài)賠償制度研究及發(fā)展現(xiàn)狀

國外對于生態(tài)損害賠償?shù)难芯恐饕性趯ο嚓P法律法規(guī)、生態(tài)損害賠償數(shù)額確定、賠償范圍及賠償制度的相關研究，其中關于確定生態(tài)損害賠償數(shù)額的相關研究中，對于受損生態(tài)損失數(shù)額的計算還沒有統(tǒng)一的方法，比較常見的主要有市場價值計算法、意愿調查評定法和使用價值評估法，基于生態(tài)資源的價值構成相對復雜，難以得到準確的計算，故這些方法均各自存在著或多或少的缺陷[3]。而我國對生態(tài)損害賠償制度的相關研究相對較晚，國內專家學者們主要是在對國外生態(tài)損害制度進行充分研究的基礎上，開始對構建我國生態(tài)損害賠償制度進行研究，2013年以前，我國的生態(tài)損害賠償制度的研究與實踐在主要集中在海洋油污損害方面，2013年后，隨著水體損害、林地破壞等類型的案件數(shù)量有所增加，其他類型的相關研究也逐漸增加[4-5]，但通過文獻檢索，關于草原生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P研究鮮少見到。

目前，我國發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018年1月1日開始，生態(tài)環(huán)境損害制度已在全國試行推廣。但全國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還處于起步階段，改革方案只是確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的總體要求和主要內容等[6]，對于賠償費的測算方法沒有明確的說法可以參考，主要通過賠償磋商，對于公路建設對草原生態(tài)環(huán)境損害賠償費的計算更是無據(jù)可依。而目前在西藏，公路等建設項目的實施若損害草原需向林草主管部門辦理相關手續(xù)，并針對草原生態(tài)環(huán)境損害進行一定的賠償。本文結合青藏高原草原環(huán)境的特征，探索研究草原生態(tài)環(huán)境損害賠償費的計算方法，旨在為公路建設對草原生態(tài)環(huán)境造成的損害進行賠償提供支撐。

2 草原生態(tài)賠償費核算方法研究

2.1 草原類型識別方法

草原類型的確定主要用于植被恢復費的計算與賠付，其識別越準確，則生態(tài)賠償費的估算結果越合理。本文以西藏某公路項目為研究對象，對公路建設過程中設置取土場、施工駐地、拌合站等臨時工程臨時征用草原的基本情況進行了現(xiàn)場調查，并分別咨詢項目所在地普蘭縣、札達縣林業(yè)和草原局，收集了草原類型、主要植物種類等數(shù)據(jù)，在此基礎上，采用ENVI和ARCGIS技術對公路臨時占用草原類型和面積進行解譯識別和確認(見下表)，為賠償費的核算奠定基礎。經調查識別，公路臨時占地主要占用高寒草原和溫性荒漠草原兩類，草種以沙生針茅、紫花針茅和藏北嵩草為主，其生態(tài)服務功能主要為涵養(yǎng)水源、防風固土等，一旦遭到破壞則將使之喪失或降低原來所具有的保持水土作用，在不利的氣候條件下，可能會產生比較嚴重的風蝕和水蝕，從而加速周邊草地土壤的退化和沙化。根據(jù)《阿里地區(qū)志》及現(xiàn)場調研結果，溫性荒漠草原年均可供鮮草產量為43.5 kg /畝；高寒草原年均可供養(yǎng)鮮草產量為39.1kg/畝。

表 西藏某公路臨時占用草原類型基本情況Tab. Basic information on types of grassland temporarily occupied by a highway in Tibet

2.2 草原生態(tài)賠償費用構成及核算

通過文獻查詢，關于草原生態(tài)賠償?shù)南嚓P研究甚少，但對于草原生態(tài)補償標準的研究相對較多，而生態(tài)補償與生態(tài)賠償都是基于外部性理論而產生的概念，只是反映了不同方面[7]。生態(tài)補償體現(xiàn)的主要是“誰受益誰補償”，是一種激勵約束機制，而生態(tài)賠償體現(xiàn)的主要是“誰破壞(污染)誰賠償”，是一種懲罰機制[8-9]，兩者均是建立在草原自身價值的基礎上提出的。

2.2.1 草原價值構成

草原的價值涵蓋了草原的生態(tài)服務功能價值和經濟價值(生產能力)兩個方面，其中草原生態(tài)服務價值遠遠高于草原本身的生產價值[10]。草原生態(tài)服務功能總體可以概括為產品提供、調節(jié)功能、生態(tài)旅游文化功能和支持功能四大類，但不同學者對草原生態(tài)服務功能價值的研究結果卻存在著巨大差異，這就說明草原生態(tài)服務功能價值因草原生態(tài)系統(tǒng)本身的復雜性和交叉性而很難被合理統(tǒng)一的量化，這也是資源環(huán)境領域的學者公認的一個難題[11]。而相對于生態(tài)服務功能價值而言，草原的經濟價值，即草原的生產能力價值的量化則相對容易，公路建設占用草原必然會使牧民失去一定的畜牧養(yǎng)殖發(fā)展機會，使牧民承擔一定的機會成本。相比生態(tài)效益價值評估法，機會成本法被眾多學者普遍認為是具有較高可行性的補償標準確定方法[12]，所以基于可操作性視角考慮，在相關研究中，尤其是對于應用型的研究項目，通常采用草原載畜量來核算草原經濟價值(即牧民因草原被占用而失去的機會成本)。

2.2.2 草原生態(tài)賠償費核算方法

通過上述草原價值構成分析，草原生態(tài)賠償費可以依據(jù)提供的生態(tài)效益或者是提供的成本亦或是綜合分析兩者空間上存在的差異為基礎進行計算[13]。但從實際操作和核算的難易度上來考慮，可以選擇基于成本核算機會成本法來計算，根據(jù)當?shù)孛繂挝徊莸氐妮d畜量表征牧民的發(fā)展機會，即牧民草地被征用后失去的載畜量便為其失去的發(fā)展機會成本。另外，除了通過生態(tài)效益和機會成本的評估測算賠償費外，受償者的需求和受償意愿、賠償者的支付能力等在賠償費確定的過程中都起著至關重要的作用，需要雙方博弈最終確定出雙方均認可的標準[11]，所以，在基于草原生態(tài)服務功能價值和生產能力價值核算生態(tài)賠償費的基礎上，結合基于受償客體意愿的條件價值評估法，對受償客體意愿進行調查，增加賠償費的實用性和可操作性，當賠償標準與受償客體的合意賠償標準越接近，則賠償工作開展越順利。公路建設臨時占用草原生態(tài)賠償費核算框架見下圖所示。

圖 西藏公路建設臨時占用草原生態(tài)賠償費核算框架Fig. Calculation framework of ecological compensation for temporary occupation of grassland by Highway construction in Tibet

在西藏公路建設占用草原的賠償工作中，公路建設項目臨時占用草原需賠償?shù)馁M用通常由草地補償費和植被恢復費構成。其中草地補償費的被補償對象為牧民，植被恢復費的被補償對象為政府林草主管部門，從被補償對象角度分析，草原賠償費可以由征用草原補償費和草原植被恢復費兩部分構成，即：草原賠償費=草地補償費+草原植被恢復費，其中對于草原植被恢復費標準主要考慮單位面積草原植被恢復成本，其結合地方實際情況，由地方省級價格主管部門會同財政部門負責核定，補償者按照統(tǒng)一標準對政府進行賠償；而對于草地補償費重點應考慮牧民因公路建設占用草地而失去的畜牧養(yǎng)殖發(fā)展機會成本(經濟價值)，通常各地縣級政府部門有各自草地補償費的標準，但通過實際調查，不同區(qū)域標準差異較大，部分地區(qū)牧民認為已有補償標準已不能適于當前生活經濟發(fā)展水平，不同意采用現(xiàn)有標準進行補償，故研究提出草地補償費的核算應在考慮現(xiàn)有補償標準的基礎上，采用基于受償客體意愿的條件價值評估法，對受償客體意愿進行調查，進而對現(xiàn)有賠償標準進行適當調整，協(xié)商出雙方都可接受的調整系數(shù)。草原賠償費具體核算公式如下：

C=Ca+Ci

(1)

Ci=Sa×Ai×Ki

(2)

式中，C為草原賠償費，元；Ca為草原植被恢復費，元；Ci為第i戶草地補償費，元；Sa為地方賠償標準，元/畝；Ai為第i個牧民被占用的草原面積，畝；Ki為調整系數(shù)。

3 草原生態(tài)賠償費核算結果分析

根據(jù)上述草原生態(tài)賠償費核算方法研究結果，西藏公路建設臨時占地占用草原的生態(tài)賠償費的核算主要由植被恢復費和草地補償費兩部分構成。其中，對于草原植被恢復費，目前西藏自治區(qū)有統(tǒng)一的標準，根據(jù)西藏自治區(qū)草原植被恢復費標準，西藏溫性荒漠草原為3 750元/畝，高寒草原為3 100元/畝，而根據(jù)上表可知，西藏某公路施工過程中設置的取土場、施工駐地、拌合站等臨時工程共占用草原面積為432.19畝，其中包括溫性荒漠草原135.59畝和高寒草原296.6畝。依據(jù)西藏自治區(qū)草原植被恢復費標準，該公路臨時工程占用草原需支付的草原植被恢復費為3 750元/畝×135.59畝+3 100元/畝×296.6畝=1 427 923元。但對于草地補償費，西藏各區(qū)域卻是差異較大，這主要是由各地區(qū)自然環(huán)境、草原類型、產地產草量等不同，導致各地牧業(yè)發(fā)展生產力水平也不同，如公路占用的札達縣草原主要為溫性荒漠草原，其年均可供鮮草產量為43.5kg/畝，平均每52.7畝可飼養(yǎng)1個綿羊單位；而占用的普蘭縣草原主要為高寒草原，其年均可供養(yǎng)鮮草產量為39.1kg/畝，平均每93.1畝可飼養(yǎng)1個綿羊單位。通過調查，普蘭縣和札達縣公路臨時工程占用草地補償標準分別為：普蘭縣6 000元/畝、札達縣2 160元/畝，故依據(jù)該標準計算，則公路臨時工程占用草原需支付的臨時占用草地補償費為：2 160元/畝×135.59畝+6 000元/畝×296.6畝=2 072 474元。

綜上所述，依據(jù)當?shù)匮a償標準來計算，該公路臨時工程占用草原生態(tài)賠償費為草原植被恢復費與臨時占用草地補償費之和，共計約350萬元。從上述補償標準的調查結果來看，對于植被恢復費，西藏自治區(qū)采用統(tǒng)一標準來計算，這部分費用主要是由公路建設單位預交給草原行政主管部門，用于對公路建設單位及時恢復草原的約束，公路建設完工后，當建設單位恢復臨時占用的草地，并經當?shù)夭菰姓鞴懿块T對臨時占用的草原植被恢復驗收合格后，草原行政主管部門將對建設單位繳納的臨時占用草原植被恢復費進行退還。對于植被恢復費，由于受償客體主要為政府主管部門，且標準統(tǒng)一，所以各地存在爭議較??；而對于公路臨時工程占用草地補償費，從兩地補償標準不難看出，兩地補償標準差異較大，但兩地作為臨近區(qū)域，經濟發(fā)展水平、草原特征等差異基本相近，所以，較大差異的補償標準有失公平，且由于受償客體主要為牧民，所以實施也較為困難。故根據(jù)上述研究提出的調整系數(shù)對草地補償費進行調整，從札達縣和普蘭縣草地產草量和牧業(yè)生產力水平來看，普蘭縣的草原單位面積牧業(yè)生產力水平要低于札達縣的草原單位面積牧業(yè)生產力水平，那么，對于以牧為主的行政區(qū)域，公路建設占用草原對普蘭縣牧民的生活影響更大。為保證牧民的生活水平不降低，根據(jù)札達縣和普蘭縣飼養(yǎng)1個綿羊單位所需的草原面積，結合受償客體意愿調查，本文提出標準較高的普蘭縣草地補償費的計算采用原標準6 000元/畝，標準較低的札達縣草地補償費的計算在采用原標準的基礎上增加調整系數(shù)1.58，故根據(jù)本文草地補償費核算方法，實際公路臨時工程占用草原需支付的臨時占用草地補償費為：6 000元/畝×296.6畝+2 160元/畝×135.59畝×1.58=2 242 342元。所以，根據(jù)本文草原生態(tài)賠償費核算方法，該公路臨時工程占用草原生態(tài)賠償費約為367萬元。

4 結 論

本文在對草原價值構成分析的基礎上提出，由于草原生態(tài)服務功能價值很難被合理統(tǒng)一的量化，從研究的角度，草原賠償費可通過相對較為容易量化的草原經濟價值(牧民因草原被占用而失去的機會成本)來核算，可用載畜量的損失來表征。在實際工作中，各地政府主管部門通常有各地的草地補償標準，但通過實際調查，不同地方的賠償標準差異較大，受償牧民，尤其是臨近且賠償標準較低地區(qū)的牧民認為按照現(xiàn)有的標準進行賠償有失公平?；谡{查結果，本文認為當草地補償標準已不能完全適于當?shù)亟洕l(fā)展水平時，對于草原生態(tài)賠償費的核算便不能再僅僅依據(jù)當?shù)夭莸氐难a償標準，還應考慮賠償主體和受償客體雙方的支付和受償意愿，在原有標準的基礎上增加雙方博弈后都可接受的調整系數(shù)，以提高賠償費的合理性和賠償工作的可行性。