長株潭城市群新城人口導(dǎo)入現(xiàn)狀問題及應(yīng)對策略

柴 凝 王 雪 盧施聰

（湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院,湖南 湘潭 411201）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化步伐加快，隨著人口擁擠、交通混雜、環(huán)境惡化等問題的出現(xiàn)，中心城區(qū)逐漸不堪重負(fù)。為應(yīng)對該問題帶來的負(fù)面影響，全國各地興建大批高標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)劃的新城[1]。由于在開發(fā)前未對人口導(dǎo)入潛力進(jìn)行評估，部分新城規(guī)劃建成后無法吸引勞動(dòng)人口集聚，難以形成產(chǎn)業(yè)集群，致使住房空置率過高[2-3]。長株潭城市群是我國中部地區(qū)核心城市群之一，是國家“兩型社會(huì)”示范區(qū)。自2008年起，長株潭城市群興建了16座新城，對中部地區(qū)乃至全國各地新城的發(fā)展具有較強(qiáng)示范作用。長株潭城市群目前處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，新城承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人口城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，新興產(chǎn)業(yè)入駐新城可產(chǎn)生人口“虹吸效應(yīng)”[4-5]，但與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在一定差距，遷入新城的人口面臨再度流失的風(fēng)險(xiǎn)[6]。人口是新城發(fā)展的動(dòng)力源泉，其穩(wěn)定增長及遷入后的“安居”情況可反映新城人口導(dǎo)入能力與可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α１疚耐ㄟ^對長株潭城市群16座新城的田野調(diào)查，剖析新城在人口導(dǎo)入方面的現(xiàn)狀及面臨的問題，探索長株潭城市群人口導(dǎo)入的策略，以促進(jìn)長株潭地區(qū)新城可持續(xù)發(fā)展，為我國同類城市群新城的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1 長株潭城市群新城發(fā)展現(xiàn)狀

長株潭城市群2008—2015年重點(diǎn)開發(fā)了五大示范新區(qū)，內(nèi)含長沙高新、長沙金洲、益陽高新、常德德山、株洲云龍、株洲清水塘、長沙暮云、湘潭昭山、湘潭易家灣、湘潭九華、株洲天元、湘潭易俗河、岳陽湘陰、岳陽汨羅、岳陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱岳陽經(jīng)開區(qū)）、城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)等16座新城，大多集中在長沙、株洲、湘潭3個(gè)核心城市，少部分位于益陽、常德、岳陽3市。

為把握長株潭城市群新城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，本文從GDP年增長率、居民年收入、產(chǎn)業(yè)多樣化程度、“鬼城”指數(shù)、住房空置率、新老城區(qū)中心距離、人口增長率等7個(gè)指標(biāo)，對長株潭城市群16個(gè)新城進(jìn)行分析（見表1）。在經(jīng)濟(jì)增長方面，新城GDP平均增長率普遍超過了6%，只有長沙高新、株洲清水塘、岳陽湘陰和岳陽經(jīng)開區(qū)的GDP年均增長率不足6%。在人均收入方面，湘潭易俗河近5年人均年收入增長率為負(fù)值；岳陽湘陰、岳陽經(jīng)開區(qū)人均年收入增幅較緩，分別為0.2%和0.8%；常德德山增幅為15%，增幅最大，其余新城保持在3%～8%。在產(chǎn)業(yè)多樣化方面，16個(gè)新城大多擁有5～10種類型的產(chǎn)業(yè)，其中株洲清水塘、湘潭昭山、湘潭九華和城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新城擁有10種以上產(chǎn)業(yè)；而益陽高新和岳陽經(jīng)開區(qū)擁有的產(chǎn)業(yè)類型則不足5種。在人口密度方面，長沙高新、株洲清水塘、長沙暮云、湘潭昭山等4個(gè)新城相對較高，其余12個(gè)新城該指標(biāo)低于平均值，新城人口集聚能力有待強(qiáng)化。在住房空置率方面，長株潭16個(gè)新城的該指標(biāo)數(shù)值大多都在20%以上；長沙金洲的住房空置率最高，為62.9%；益陽高新的住房空置率最低，為5.6%。在新老城間距離方面，16個(gè)新城距對應(yīng)老城距離多在10～20 km之間，其中長沙金洲距老城的距離最遠(yuǎn)，湘潭易俗河距老城距離最近。在人口增長率方面，長沙金洲和湘潭易俗河的人口呈現(xiàn)負(fù)增長，其余14個(gè)新城人口每年都有所增加，其中株洲云龍和長沙高新近5年人口平均增長率分別高達(dá)18.5%和12%，人口聚合能力較強(qiáng)。

表1 長株潭新城發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查指標(biāo)說明

2 新城人口導(dǎo)入現(xiàn)狀分析

2.1 人口變化

從長株潭16個(gè)新城2016—2020年人口數(shù)量變化來看，長沙高新、長沙暮云、岳陽經(jīng)開區(qū)、益陽高新、株洲天元和城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新城人口增長穩(wěn)定；長沙金洲、湘潭易俗河出現(xiàn)了人口外流現(xiàn)象，其中長沙金洲從2016—2019年人口持續(xù)減少，到2020年有所增加，但未達(dá)到前3年的均值；湘潭易俗河新城人口在2017年、2019年出現(xiàn)了兩次小高峰，于2020年達(dá)到了近5年來的最低值。此外，長株潭城市群其他新城人口雖未出現(xiàn)大幅銳減，但人口導(dǎo)入成效并不樂觀。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

城市所處的工業(yè)化階段可反映其產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平及可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α娜司鵊DP、工業(yè)增加值占GDP比重、三產(chǎn)增加值占GDP比重和工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等4個(gè)指標(biāo)，對長株潭16個(gè)新城所處的工業(yè)化階段進(jìn)行分析（見表2），結(jié)果表明：以人均GDP標(biāo)準(zhǔn)來判斷，長株潭大多數(shù)新城處于工業(yè)化階段發(fā)展末期，人均GDP在4 800～9 000美元之間（見圖1）；以工業(yè)增加值占比來判斷，大多數(shù)新城的該比值處于工業(yè)化進(jìn)程的中期階段；從三產(chǎn)增加值占比來判斷，長株潭城市群16個(gè)新城的該比值普遍偏低，大多數(shù)新城處于工業(yè)化初期階段，少部分新城處于或即將進(jìn)入工業(yè)化中期階段，沒有新城處于或即將進(jìn)入工業(yè)化末期和后工業(yè)化階段；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)判斷，有4個(gè)新城處于工業(yè)化中期，6個(gè)新城處于工業(yè)化階段末期，6個(gè)新城進(jìn)入后工業(yè)化階段。

表2 工業(yè)化階段判斷標(biāo)準(zhǔn)

圖1 基于人均GDP的16個(gè)新城所處工業(yè)化階段

2.3 定居意愿

通過對長株潭16個(gè)新城居民的訪談與問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以長沙金洲新城、株洲云龍新城和長沙暮云新城的居民定居意愿最為強(qiáng)烈。相比之下，針對益陽高新新城、湘潭易家灣新城、株洲天元新城、湘潭易俗河新城、湘潭昭山新城、株洲清水塘新城、岳陽湘陰新城和湘潭九華新城的受訪者未定居且無定居意愿比例相對較高，表明上述新城的居民整體定居意愿較弱。這部分未定居的受訪居民均為流動(dòng)性人口，是新城人口導(dǎo)入的重點(diǎn)對象，雖暫時(shí)作為新城人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但其較弱的定居意愿會(huì)增加人口流失風(fēng)險(xiǎn)（見圖2）。

圖2 長株潭新城居民定居意愿

3 長株潭城市群新城人口導(dǎo)入的現(xiàn)存問題

3.1 常住人口存在遷出風(fēng)險(xiǎn)

國內(nèi)外學(xué)者將人口流失作為城市收縮的主要測度指標(biāo)。人口流失是城市發(fā)展環(huán)境惡化、居民收入水平降低、城市發(fā)展吸引力喪失等多種因素相互作用的綜合體現(xiàn)。人口的增減是判斷新城未來發(fā)展的重要指標(biāo),新城人口如果呈現(xiàn)增加趨勢，說明新城對人口的虹吸效應(yīng)明顯，產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、居住、公共服務(wù)等核心功能起到了核心引力作用；如果新城人口呈現(xiàn)流失趨勢，說明新城對人口的虹吸效應(yīng)不足，可能由于產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、居住和公共服務(wù)的核心功能未通過規(guī)劃得以提升。16個(gè)新城在2016—2020年人口增速總體緩慢，部分新城人口出現(xiàn)了負(fù)增長，說明人口有遷入新城而后又遷出的現(xiàn)象存在，人口導(dǎo)入的情況總體并不樂觀，遷入新城的人口仍有再度遷出風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 工業(yè)化進(jìn)程緩慢

城市化是與工業(yè)化相伴而生的，在城市化過程中人口會(huì)從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，這為工業(yè)化提供了豐富廉價(jià)的勞動(dòng)力，從而促進(jìn)工業(yè)的發(fā)展；工業(yè)的發(fā)展為城市提供了大量的就業(yè)崗位，從而讓城市能夠接納更多的勞動(dòng)人口。世界各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往具有較高程度的工業(yè)化水平，其城市化率也越高。長株潭新城的工業(yè)化進(jìn)程總體緩慢，因新城產(chǎn)業(yè)引入需要一定時(shí)間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要區(qū)域市場的推動(dòng)，多數(shù)新城仍處于工業(yè)化初期階段，少部分新城剛步入工業(yè)化中期階段，人口導(dǎo)入成效不佳，城市化進(jìn)程相對緩慢。

3.3 新城建設(shè)過于超前

城市過于超前建設(shè)與城市高質(zhì)量增長之間存在不可規(guī)避的矛盾。如何推動(dòng)城市規(guī)模增長和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同演進(jìn)，是區(qū)域城市系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的核心問題。新城在初始規(guī)劃與開發(fā)過程中易出現(xiàn)超前建設(shè)現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)財(cái)力與資源，更有可能導(dǎo)致住房空置率過高，成為“鬼城”。從長株潭16座新城的國土空間規(guī)劃來看，除部分臨近主城區(qū)的新城外，多數(shù)新城存在城市規(guī)模過度擴(kuò)張與超前建設(shè)問題。新城規(guī)劃、開發(fā)與建設(shè)須遵照城市空間發(fā)展時(shí)序進(jìn)行，否則，上述問題將導(dǎo)致新城“有城無業(yè)”“有城無人”等現(xiàn)象。

3.4 外來人口定居意愿偏弱

新城發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)支撐，我國新城發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明：缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐的新城，地區(qū)就業(yè)吸納能力較弱，導(dǎo)致城市基建繁榮而城市面貌蕭條的局面。通過分析居民定居意愿來衡量人口導(dǎo)入潛力，是近些年該領(lǐng)域的主要研究方法。通過對長株潭16個(gè)新城居民定居意愿的問卷調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，未定居且無定居意向的人口占比在40%以上，充分說明既有外來人口的不穩(wěn)定性，向外遷移的概率較大，直接反映了新城人口導(dǎo)入能力偏弱，應(yīng)通過新城規(guī)劃引導(dǎo)及相關(guān)政策調(diào)整構(gòu)建人口導(dǎo)入機(jī)制，提升人口虹吸能力，促進(jìn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展。

4 長株潭城市群新城人口導(dǎo)入策略

通過實(shí)證分析不難發(fā)現(xiàn)，長株潭城市群新城的可持續(xù)發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口增長，尤其是高素質(zhì)人才向新城的集聚，事關(guān)新城未來的發(fā)展。面對人口遷出風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)化進(jìn)程緩慢、規(guī)劃建設(shè)超前、定居意愿薄弱等現(xiàn)實(shí)問題，本文建議從以下幾方面著手應(yīng)對。

第一，確保新城常住人口不外遷。與中心城區(qū)相比，新城已遷入人口大多由周邊農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化居民構(gòu)成，因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等復(fù)雜因素導(dǎo)致遷出風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，確保新城常住人口不外遷是穩(wěn)定新城人口基數(shù)的前提，可從以下幾方面下功夫。首先，深入調(diào)研影響新城常住人口遷出的主要因素，如就業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)境、公共服務(wù)等；其次，針對上述可能導(dǎo)致人口遷出的因素，對癥下藥，提升相應(yīng)的服務(wù)能力，如增加就業(yè)崗位，優(yōu)化教育環(huán)境，強(qiáng)化醫(yī)療保障，改善人居環(huán)境，鞏固公共服務(wù)質(zhì)量等；最后，以社區(qū)為單位對常住居民的生活品質(zhì)、幸福感、獲得感等指標(biāo)進(jìn)行定期監(jiān)測，預(yù)判常住人口外遷風(fēng)險(xiǎn)并調(diào)整公共政策予以應(yīng)對，以減少長株潭城市群新城常住人口外流。

第二，全力推進(jìn)新城工業(yè)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程是相輔相成的，長株潭城市群新城人口的增量與工業(yè)化水平高度相關(guān)。通過分析研判，16個(gè)新城多處于工業(yè)化中末期，以勞動(dòng)力密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主，部分產(chǎn)業(yè)尚未發(fā)揮集聚效應(yīng)，人口集聚能力不強(qiáng)，應(yīng)從區(qū)域整體發(fā)展角度提升產(chǎn)業(yè)能級，以互聯(lián)網(wǎng)、信息產(chǎn)業(yè)為發(fā)展目標(biāo)，使新城內(nèi)及新城間形成全產(chǎn)業(yè)鏈互補(bǔ)的空間格局，從勞動(dòng)力密集型、技術(shù)密集型的產(chǎn)業(yè)形態(tài)向信息產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)型升級，加快向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

第三，盤活新城各功能區(qū)存量空間。長株潭16個(gè)新城仍有部分存量土地處于閑置狀態(tài)，盤活閑置土地以促進(jìn)城市功能多樣化發(fā)展。提升居住、商業(yè)、教育、醫(yī)療、體育、產(chǎn)業(yè)等類型土地的利用效率，進(jìn)而強(qiáng)化土地承載人口的能力。盤活新城土地存量空間，可使新城土地集約利用，以存量盤活釋放增量增長，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展及人口遷入提供多樣化空間。

第四，強(qiáng)化新城外來人口定居意愿。長株潭新城外來人口定居意愿較弱，應(yīng)進(jìn)一步研判其定居意愿的影響因素及影響程度，如性別、年齡、戶籍、婚姻狀況、收入、職業(yè)、學(xué)歷、家庭結(jié)構(gòu)等個(gè)人因素，以及社區(qū)環(huán)境、公共服務(wù)、教育、醫(yī)療等客觀因素，通過制定政策調(diào)整對外來人口定居意愿影響較強(qiáng)的因素變量，以強(qiáng)化其定居意愿，提升新城人口導(dǎo)入能力，促進(jìn)新城可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

長株潭16個(gè)新城可持續(xù)發(fā)展關(guān)乎長株潭城市群整體發(fā)展，人口遷入與穩(wěn)定增長可為新城產(chǎn)業(yè)提供充足的勞動(dòng)力和智力資源，是新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素與動(dòng)能。因此，增強(qiáng)新城人口導(dǎo)入能力成為長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展的重要議題。本文通過對長株潭16個(gè)新城開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀的全面分析，從人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、定居意愿三方面對新城人口導(dǎo)入現(xiàn)狀及問題進(jìn)行了全面剖析，發(fā)現(xiàn)部分新城面臨常住人口遷出、工業(yè)化進(jìn)程緩慢、規(guī)劃過于超前、外來人口定居意愿不強(qiáng)等問題，提出了確保常住人口不外遷、全力推進(jìn)新城工業(yè)化進(jìn)程、盤活新城各功能區(qū)存量空間、強(qiáng)化新城外來人口定居意愿的實(shí)施策略，以期增強(qiáng)長株潭城市群新城人口導(dǎo)入能力，實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展，為其他地區(qū)新城的建設(shè)發(fā)展提供借鑒。