全球發(fā)展倡議與中非發(fā)展命運(yùn)共同體的構(gòu)建

張 春

在百年變局和世紀(jì)疫情疊加共振的背景下，習(xí)近平主席出席2021年9月第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論時提出全球發(fā)展倡議，推動整個國際社會對發(fā)展問題“再聚焦”，對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)“再承諾”，對全球伙伴關(guān)系“再提振”，對國際發(fā)展合作“再激活”，得到國際社會高度贊賞和普遍歡迎。全球發(fā)展倡議不僅是中國為國際社會提供的又一重要公共產(chǎn)品，更是中國在全球發(fā)展領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)作用的旗艦項目，對踐行“不讓任何人掉隊”理念、構(gòu)建中非發(fā)展命運(yùn)共同體意義重大。

世界新動蕩變革期下的非洲發(fā)展困境

自2014年全球大宗商品價格下跌以來，非洲進(jìn)入一個新的發(fā)展低潮期，且這一低潮期可能持續(xù)較長時間：一方面體現(xiàn)在持續(xù)近20年的“非洲崛起”逐漸褪色并被新冠肺炎疫情所終結(jié)，另一方面體現(xiàn)為國際社會對非洲發(fā)展支持力度的大幅下降。

從內(nèi)部動力看，在經(jīng)歷了1994—2014年長達(dá)20年的持續(xù)快速增長之后，非洲可持續(xù)發(fā)展遭遇重大挫折。一方面，非洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的中長期態(tài)勢不容樂觀?？疾炖鋺?zhàn)結(jié)束后的非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，盡管在1995年和1996年非洲經(jīng)濟(jì)有明顯增長，但“非洲崛起”很大程度上集中在2000—2014年間。自2014年起，非洲經(jīng)濟(jì)先后遭受大宗商品價格下跌、中美經(jīng)貿(mào)摩擦及新冠肺炎疫情等因素沖擊。特別是在疫情影響下，2020年非洲經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)半個世紀(jì)來的首次逆增長，增幅為-2.1%。2021年，非洲經(jīng)濟(jì)增速恢復(fù)至4%，國際貨幣基金組織預(yù)測非洲2022年增速僅為3.7%。非洲發(fā)展銀行認(rèn)為，到2024年以前非洲經(jīng)濟(jì)增速都不太可能恢復(fù)到4%以上。如果以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)來衡量，疫情事實(shí)上使非洲發(fā)展“不進(jìn)反退”。例如，以2015年美元價格計算，疫情使非洲人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）倒退了10年：2020年為1564美元，僅與2010年水平（1531美元）相當(dāng)。從減貧角度看，疫情使非洲過去20年的努力化為烏有，超過4000萬人陷入極端貧困。

另一方面，非洲發(fā)展的宏觀環(huán)境急劇惡化，資金缺口持續(xù)拉大。21世紀(jì)初“非洲崛起”的樂觀氣氛推動非洲多數(shù)國家采取積極的財政政策和國家發(fā)展戰(zhàn)略。但自2014年起，日益嚴(yán)峻的國際收支平衡風(fēng)險和快速上升的債務(wù)風(fēng)險與疫情相疊加，使非洲發(fā)展的宏觀環(huán)境短期內(nèi)難以改善。例如，非洲發(fā)展銀行在疫情暴發(fā)前估算，非洲基礎(chǔ)設(shè)施投資年度總需求在1300億—1700億美元之間，年度融資缺口在680億—1080億美元之間，其中的公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口約為每年260億美元。而疫情明顯放大了資金缺口：預(yù)計在2022—2024年間，非洲可能需要4840億美元用于應(yīng)對疫情和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。財政收入下降使非洲各國債務(wù)風(fēng)險迅速上升。2014年，非洲有30個國家存在債務(wù)風(fēng)險，其中低風(fēng)險國家11個、中風(fēng)險國家14個、高風(fēng)險國家僅5個；到2020年，面臨債務(wù)風(fēng)險的非洲國家已增至38個，其中低風(fēng)險國家1個、中風(fēng)險國家16個、高風(fēng)險國家15個，還有6個國家已經(jīng)陷入債務(wù)危機(jī)。

從外部支持看，發(fā)達(dá)國家對非洲發(fā)展的支持自2014年起呈明顯下降態(tài)勢。在2008年全球金融危機(jī)之后，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OCEDDAC）成員國對非洲的發(fā)展援助曾經(jīng)歷持續(xù)增長，但自2014年起開始下降，到2019年才恢復(fù)到2013年的水平（不考慮通貨膨脹的情況下）。而在疫情暴發(fā)后，2020年非洲所得經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會的援助額并無明顯增長，其在經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會全球援助中所占比例事實(shí)上還呈下降態(tài)勢（見圖1）。

盡管經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會官方宣稱，其成員國在2020年共向全球提供1612億美元的對外援助，比2019年實(shí)際增長54億美元，增幅為3.5%。但這一增長主要體現(xiàn)為抗疫援助，共計約120億美元。這意味著，相比2019年，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國的對外援助額事實(shí)上減少了66億美元。盡管缺乏援助非洲的細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，但結(jié)合圖1推測，情況不容樂觀。

圖1 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國對非洲提供的發(fā)展援助，2008—2020年

發(fā)達(dá)國家在對非洲援助中有其虛偽性。一方面，對比2008年全球金融危機(jī)和新冠肺炎疫情危機(jī)可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家事實(shí)上大幅降低了對國際發(fā)展合作的貢獻(xiàn)。兩次危機(jī)的最大差異在于，2008年全球金融危機(jī)是西方引發(fā)的，無論是國內(nèi)救援還是對外援助，救助對象都是西方自身；而新冠肺炎疫情屬于不可抗力，對外援助并非自救。因此，2008年時經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國提供的援助非常多；但在新冠肺炎疫情面前，除少數(shù)國家外，絕大多數(shù)經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國的對外援助都呈明顯下降態(tài)勢（見圖2）。

圖2 經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會成員國提供的對外援助，2008年與2020年對比

另一方面，發(fā)達(dá)國家通過協(xié)議鎖定疫苗，使非洲業(yè)已嚴(yán)峻的“免疫鴻溝”再度加劇。根據(jù)世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，截至2022年3月底，盡管非洲新冠肺炎確診病例數(shù)在世界各地區(qū)中最少，但其疫苗接種率也低得令人吃驚：每100人中接種疫苗劑次僅為25.4劑，與之相比，西太平洋地區(qū)則高達(dá)208.1劑，即平均每人都接種了兩針疫苗；就每100人中完成兩針疫苗接種的比例而言，非洲僅為12.35%，而西太平洋地區(qū)高達(dá)81.39%。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，非洲人是出于殖民歷史記憶對接種疫苗存在某種擔(dān)憂而導(dǎo)致接種率較低，但更關(guān)鍵的事實(shí)是，非洲難以獲得充足的疫苗。這其中一個重要原因是西方發(fā)達(dá)國家往往通過與疫苗生產(chǎn)商簽署保密協(xié)議而提前鎖定疫苗產(chǎn)量，這不僅使真正可流通的疫苗數(shù)量大為減少，更哄抬了疫苗價格——因?yàn)楦鲊i定疫苗的協(xié)議價格并不透明。根據(jù)聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）的數(shù)據(jù)，截至2022年3月，由于經(jīng)費(fèi)及其他原因，非盟僅為整個非洲鎖定了4.86億劑疫苗，這一數(shù)量甚至比日本、英國等都要少得多（圖3）。

圖3 主要國家和地區(qū)利用協(xié)議鎖定疫苗（億劑）情況

全球發(fā)展倡議對非洲發(fā)展的重要意義

全球發(fā)展倡議是在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程落實(shí)滯后且受新冠肺炎疫情沖擊的背景下提出的，對面臨嚴(yán)峻發(fā)展困難的非洲地區(qū)尤為重要。通過與《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動計劃（2022—2024年）》、《中非合作2035年愿景》、非盟《2063年議程》及聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程等有效對接，全球發(fā)展倡議可為非洲提供更為強(qiáng)勁的復(fù)蘇動能，促進(jìn)非洲可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和中非發(fā)展命運(yùn)共同體的構(gòu)建。

第一，全球發(fā)展倡議可幫助非洲“加速行動”，推進(jìn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管國際社會對聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)制定的熱情很高，但自2006年啟動落實(shí)以來，在逆全球化和民粹主義的沖擊下，各國的落實(shí)步伐明顯過于緩慢。因此，聯(lián)合國在2019年提出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)“行動十年”計劃，呼吁國際社會加大行動力度以確保到2030年實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。疫情的暴發(fā)使實(shí)現(xiàn)“行動十年”計劃的條件不再充分。根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的場景模擬研究，即使是在疫情并不嚴(yán)重的普通疫情場景下，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)前景也不樂觀。而當(dāng)前的疫情顯然已超過普通疫情水平，達(dá)到了嚴(yán)重疫情即疫情長期持續(xù)、病毒持續(xù)變異的程度。因此，只有實(shí)行“加速行動”，采取包容性綠色增長的針對性干預(yù)，包括在國家治理、社會保障、綠色經(jīng)濟(jì)和數(shù)字化等方面實(shí)現(xiàn)整合性政策，才可能有效緩解疫情沖擊，幫助各國重回實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的快車道。以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一（SDG-1）即全面消除貧困為例，疫情使全球貧困發(fā)生率重回12%左右。如使全球貧困發(fā)生率降至6%的水平，在采取“加速行動”的情況下到2030年可能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而如果不采取“加速行動”則要到2050年才能實(shí)現(xiàn)（見圖4）。由于非洲是全球貧困發(fā)生率最高的地區(qū)，因此中國提出的全球發(fā)展倡議對非洲采取“加速行動”可謂“及時雨”。

圖4 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一的場景模擬

第二，全球發(fā)展倡議可有效整合中國的國際發(fā)展承諾，提升中非發(fā)展合作效率。全球發(fā)展倡議的提出，可使中國的發(fā)展合作與市場合作實(shí)現(xiàn)更為有效的平衡。在落實(shí)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的努力中，中國的減貧貢獻(xiàn)占全球76%；目前，中國已提前10年實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標(biāo)。在促進(jìn)自身發(fā)展的同時，中國承諾努力促進(jìn)國際發(fā)展，并與伙伴方共同制定了多項長期合作愿景，如2018年11月的《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》，2021年11月的《中非合作2035年愿景》等。在全球發(fā)展倡議提出之前，與重點(diǎn)促進(jìn)市場合作的“一帶一路”倡議相比，中國的國際發(fā)展承諾系統(tǒng)性還不明顯。全球發(fā)展倡議提供了整合中國國際發(fā)展合作的框架，并將推動發(fā)展合作與市場合作兩大支柱平衡發(fā)展。

在肯尼亞內(nèi)羅畢馬薩雷，一名志愿者（右一）給學(xué)生們上課。

從非洲來看，這一平衡發(fā)展的作用會更為明顯。一方面，《中非合作2035年愿景》為中非全方位合作提供了中長期戰(zhàn)略指南，可使每屆論壇的3年行動計劃變得更加合理。另一方面，全球發(fā)展倡議為中非合作補(bǔ)足了發(fā)展合作的戰(zhàn)略框架。傳統(tǒng)上，中非合作包括政治、經(jīng)濟(jì)、安全、人文及國際合作五個支柱，但無論是2006年的“八項舉措”還是2015年的“十大合作計劃”，以及2018年的“八大行動”和2021年的“九項工程”，發(fā)展合作都是其中的重要方面。因此，以全球發(fā)展倡議統(tǒng)領(lǐng)中非發(fā)展合作，并成為中非合作的第六大支柱，將極大促進(jìn)中非發(fā)展合作的深入推進(jìn)。

第三，全球發(fā)展倡議可有效發(fā)揮中國資金的額外性和催化劑功能，緩解非洲發(fā)展籌資困境。全球發(fā)展倡議是在國際社會特別是非洲面臨巨大籌資困難的背景下提出的。全球發(fā)展倡議通過統(tǒng)籌中國的國際發(fā)展合作資金，并提升其額外性和催化劑效應(yīng)，可為緩解國際社會特別是非洲的發(fā)展籌資困難作出重要貢獻(xiàn)。額外性和催化劑都是國際投資的重要原則。前者指投資于其他投資者尚未進(jìn)入或不愿進(jìn)入的國家、部門、地區(qū)、資本工業(yè)或商業(yè)模式；后者指涌入商業(yè)投資者特別是當(dāng)?shù)赝顿Y者聚集的領(lǐng)域從而提升資本利用效率，也可能是通過其投資帶動其他投資者加入從而實(shí)現(xiàn)一種杠桿作用。

全球發(fā)展倡議強(qiáng)調(diào)堅持普惠包容，并強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)減貧、糧食安全、抗疫、發(fā)展籌資、氣候變化和綠色發(fā)展、工業(yè)化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)互通等領(lǐng)域合作，其重點(diǎn)關(guān)注的脆弱國家多數(shù)位于非洲。換句話說，普惠包容和行動導(dǎo)向兩個方面，凸顯的是全球發(fā)展倡議對傳統(tǒng)援助方不愿關(guān)注的國家、地區(qū)和部門等方面發(fā)揮的額外性作用。

全球發(fā)展倡議強(qiáng)調(diào)的堅持發(fā)展優(yōu)先、以人民為中心、創(chuàng)新驅(qū)動、人與自然和諧共生等原則，凸顯了中國資金的催化劑作用，即通過促進(jìn)既有國際發(fā)展努力、推動全球發(fā)展進(jìn)程的協(xié)同增資，從而加快聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí)步伐。同時，全球發(fā)展倡議的資金可與以“一帶一路”倡議為核心的市場合作相結(jié)合，形成“發(fā)展+合作”雙軌并行、相互促進(jìn)的新型發(fā)展促進(jìn)方法，發(fā)揮援助資金與市場投資的強(qiáng)大資本動員能力或杠桿作用。例如，無論是亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行還是金磚國家新開發(fā)銀行，其杠桿功能都越來越明顯，撬動了大量的市場資金。此外，全球發(fā)展倡議通過為私人資本不愿或難以進(jìn)入的項目注入前期啟動資本，也將極大地帶動私人資本進(jìn)入，從而提升其催化劑效應(yīng)，緩解非洲的資金困境。

中國專家組成員在布基納法索中西大區(qū)水稻示范區(qū)查看苗情。

中非發(fā)展命運(yùn)共同體的構(gòu)建路徑

伴隨人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，全球發(fā)展命運(yùn)共同體的構(gòu)建也要從基本模塊抓起。以良好的中非發(fā)展合作為基礎(chǔ)，全球發(fā)展倡議將明顯加速推動中非發(fā)展命運(yùn)共同體的構(gòu)建。當(dāng)然，這仍是一個長期的過程，需要將中非雙方以及整個國際社會的發(fā)展愿景緊密結(jié)合，通過短期政策、中期戰(zhàn)略、長期愿景分階段落實(shí)，使中非發(fā)展命運(yùn)共同體成為全球發(fā)展命運(yùn)共同體構(gòu)建的示范工程。

第一，將每3年一屆的中非合作論壇部長級會議所制定的行動計劃作為中非發(fā)展合作的短期行動策略，不斷夯實(shí)中非發(fā)展命運(yùn)共同體的基礎(chǔ)。盡管每屆論壇的行動計劃都存在差異，但其核心要素及結(jié)構(gòu)大致是相似的?；仡欁?000年以來歷屆論壇的行動計劃可以發(fā)現(xiàn)，貿(mào)易促進(jìn)、投資驅(qū)動、減貧惠農(nóng)、衛(wèi)生健康、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、人文交流以及和平安全都是核心要素。其中，減貧合作、公共衛(wèi)生、技術(shù)轉(zhuǎn)移、綠色發(fā)展、人力資源等都是中非發(fā)展合作的傳統(tǒng)領(lǐng)域。盡管不同時期國際環(huán)境和中非發(fā)展優(yōu)先次序存在差異，但對中非合作論壇的行動計劃而言，更多是依據(jù)不同的背景對優(yōu)先次序作適當(dāng)調(diào)整。隨著《中非合作2035年愿景》的制定和全球發(fā)展倡議的提出，今后的論壇行動計劃將擁有更為合理的邏輯，各行動計劃之間的相互銜接將更為順暢，中非發(fā)展合作效益將更為明顯。

第二，每10—15年作滾動式中期戰(zhàn)略規(guī)劃，特別是要實(shí)現(xiàn)《中非合作2035年愿景》與非盟《2063年議程》十年執(zhí)行規(guī)劃的高水平對接。由于啟動規(guī)劃時間不同，《中非合作2035年愿景》啟動之際，事實(shí)上非盟《2063年議程》的第一個十年執(zhí)行規(guī)劃（2014—2023年）即將結(jié)束，第二個十年執(zhí)行規(guī)劃尚未制定。因此，短期而言，在推動《中非合作論壇—達(dá)喀爾行動計劃（2022—2024年）》落實(shí)的過程中，應(yīng)密切關(guān)注非盟《2063年議程》的第一個和第二個十年執(zhí)行規(guī)劃的銜接問題，并根據(jù)第一個十年執(zhí)行規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)水平，及時調(diào)整《中非合作2035年愿景》的具體執(zhí)行方案。

根據(jù)非盟2022年初發(fā)布的評估報告，到2021年底，非盟《2063年議程》的20個衡量指標(biāo)中，僅2項目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)率超過80%，另有3項目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)率超過70%，實(shí)現(xiàn)率在50%—60%之間的目標(biāo)有4個。換句話說，實(shí)現(xiàn)率超過50%的目標(biāo)僅9個，不到總數(shù)的一半。更值得關(guān)注的是，與2019年的第一次評估相比，有4個目標(biāo)出現(xiàn)了倒退，其中目標(biāo)1和目標(biāo)15倒退超過20個百分點(diǎn)，目標(biāo)9的倒退幅度更是難以衡量（見表1）。目前看來，非盟《2063年議程》第一個十年執(zhí)行規(guī)劃整體上將不能如期實(shí)現(xiàn)，因此其第二個十年執(zhí)行規(guī)劃的使命很大程度上已經(jīng)明確，中非合作到2035年的中期戰(zhàn)略應(yīng)優(yōu)先體現(xiàn)在兩個方面：一方面是基礎(chǔ)相對較好且對非洲發(fā)展有重大促進(jìn)作用的目標(biāo)，包括目標(biāo)3、目標(biāo)10及目標(biāo)13；另一方面則是基礎(chǔ)較差，但對非洲民生意義重大的目標(biāo)，包括目標(biāo)1、目標(biāo)2、目標(biāo)4、目標(biāo)9及目標(biāo)16。

表1：非盟《2063年議程》落實(shí)水平

第三，著眼中國第二個百年奮斗目標(biāo)、非洲第一個百年目標(biāo)（非盟《2063年議程》）及聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接的高遠(yuǎn)視角，考量非洲的長期發(fā)展愿景并作出靈活調(diào)整。由于中國的第二個百年奮斗目標(biāo)和非洲的第一個百年目標(biāo)均已設(shè)立，因此重點(diǎn)是聯(lián)合國發(fā)展議程的后續(xù)議程。首先，需要思考聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程聚焦群體的演變。21世紀(jì)以來，聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程一方面聚焦減貧或者說關(guān)注“窮人”，另一方面聚焦“性別”議題，主要是指“女性”群體。因此，界定聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程后續(xù)議程的聚焦群體就相當(dāng)重要。目前主要有兩個候選群體，一是“年輕人”，二是“病人”。前者自“阿拉伯之春”后被廣泛關(guān)注，后者則因疫情而高度凸顯。其次，需要思考國際發(fā)展籌資體系的建設(shè)。中國已經(jīng)并繼續(xù)為國際發(fā)展籌資作出重要貢獻(xiàn)，全球發(fā)展倡議便是最新例證。中國對整個國際發(fā)展籌資體系的貢獻(xiàn)仍在提升之中，有必要以中國貢獻(xiàn)推動升級版“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則建設(shè)，即發(fā)達(dá)國家真正兌現(xiàn)其國民生產(chǎn)總值（GNP）0.7%對外援助的承諾；新興發(fā)展伙伴參照氣候變化的國別自主貢獻(xiàn)原則，設(shè)定對外援助的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)；而發(fā)展中國家或受援國則要設(shè)定自己的國內(nèi)資源動員目標(biāo)（見圖5）。如果升級版“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則得到有效體現(xiàn)，中國貢獻(xiàn)特別是全球發(fā)展倡議的國際能見度也將大大提升。

圖5 共同但有區(qū)別的責(zé)任原則2.0版本