信息化形勢下國庫監(jiān)督工作研究

葉小柳

（中國人民銀行鄂州市中心支行，湖北 鄂州 436000）

1 國庫監(jiān)督的概念及其重要作用

國庫監(jiān)督是指人民銀行在履行經(jīng)理國庫職責(zé)，辦理預(yù)算收支過程中，依據(jù)法律法規(guī)等對預(yù)算收支等事項的合法性、真實性、準(zhǔn)確性、及時性等實施監(jiān)督和管理的行為。國庫監(jiān)督既包括對國庫內(nèi)部控制與管理，對金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，也包括對財政、稅務(wù)及其他征收機(jī)關(guān)在執(zhí)行預(yù)算收支任務(wù)中涉及的與國庫資金運行緊密相關(guān)的業(yè)務(wù)的監(jiān)督。

作為我國預(yù)算監(jiān)督體系的重要組成部分和預(yù)算資金運行鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國庫監(jiān)督既具備“第三方”監(jiān)督優(yōu)勢，又具有成本低、覆蓋廣、效益高的特點，能夠及時有效地堵住預(yù)算收支執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，有效保障國家預(yù)算收支計劃的順利執(zhí)行。

2 信息化形勢下國庫監(jiān)督的新變化

2.1 國庫監(jiān)督范疇不斷擴(kuò)寬，監(jiān)督的全面性、整體性、協(xié)調(diào)性要求提高

隨著信息化的發(fā)展，國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新不斷開展，國庫服務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，國庫工作與財政、稅務(wù)、海關(guān)、金融機(jī)構(gòu)等部門工作間的聯(lián)系也愈加密切，國庫業(yè)務(wù)運行涉及的單位、系統(tǒng)也越來越多，業(yè)務(wù)鏈條越來越①即國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫信息管理系統(tǒng)（TIPS）、國庫綜合管理系統(tǒng)（TIMS）。長，國庫業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出主體多元化、風(fēng)險分散化的特點，國庫監(jiān)督對象增多、范疇擴(kuò)寬，監(jiān)督的全面性、整體性、協(xié)調(diào)性要求也相應(yīng)提高。國庫監(jiān)督需立足于整個預(yù)算監(jiān)督體系，向稅收征繳至國庫資金的分配使用的整個資金流和預(yù)算資金監(jiān)督體系拓展與延伸，既要保持監(jiān)督的獨立性，充分發(fā)揮“第三方”監(jiān)督優(yōu)勢，又要注重加強部門協(xié)作，建立多部門聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算收支的全流程監(jiān)督。

2.2 國庫監(jiān)督電子化趨勢凸顯，監(jiān)督技術(shù)及人員素質(zhì)要求提高

信息化使國庫會計核算呈現(xiàn)賬務(wù)處理自動化、會計信息載體電子化、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳輸網(wǎng)絡(luò)化等特點，國庫資金風(fēng)險也隨之呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性和隱蔽性的特點，傳統(tǒng)的監(jiān)督方式方法已難以滿足工作需要，國庫監(jiān)督信息化要求提升，監(jiān)督技術(shù)及監(jiān)督人員素質(zhì)要求提高。一方面，需摒棄傳統(tǒng)手工核算模式下的監(jiān)督思維，充分利用現(xiàn)代科技手段，推進(jìn)國庫監(jiān)督信息化建設(shè)，深度挖掘和利用各類信息資源，建立安全可靠的監(jiān)督預(yù)警系統(tǒng)，推進(jìn)國庫監(jiān)督由“人控”向“機(jī)控與人控相結(jié)合”轉(zhuǎn)變。另一方面，需提升監(jiān)督人員主動監(jiān)督意識，減少對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的依賴，增強數(shù)據(jù)分析能力和風(fēng)險識別能力。

3 信息化形勢下國庫監(jiān)督面臨的問題

3.1 國庫監(jiān)督制度建設(shè)不全、滯后，監(jiān)督工作缺乏制度保障

國庫監(jiān)督要充分發(fā)揮效用，必須以完善的法律法規(guī)為支撐。目前，《預(yù)算法》及實施條例雖明確由人民銀行經(jīng)理國庫，但卻缺少對國庫監(jiān)督的規(guī)定條款，《國家金庫條例》及實施細(xì)則對國庫監(jiān)督的表述也較為模糊，未清晰界定國庫監(jiān)督的職責(zé)、范圍、手段等，客觀上導(dǎo)致國庫監(jiān)督定位模糊，國庫監(jiān)督職能弱化。且當(dāng)前國庫監(jiān)督所依據(jù)的制度主要是基于傳統(tǒng)手工業(yè)務(wù)核算模式制定的，未隨著信息化下業(yè)務(wù)模式的變化進(jìn)行修訂。如《國家金庫條例》及實施細(xì)則制定年代久遠(yuǎn)，且未進(jìn)行過修訂補充，內(nèi)容陳舊，可操作性差，導(dǎo)致監(jiān)督工作缺乏明確的高層次制度依據(jù)；《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》為2001 年制定實施，隨著國庫集中收付改革的深入開展，金融機(jī)構(gòu)增加了代理國庫集中收付業(yè)務(wù)，隨著電子化的發(fā)展，稅款收繳由手工操作變?yōu)樨敹悗煦y橫向聯(lián)網(wǎng)，但該管理辦法并沒有就上述內(nèi)容進(jìn)行修訂，致使國庫對外監(jiān)管的重要制度內(nèi)容滯后。此外，目前關(guān)于國庫業(yè)務(wù)電子化的制度多為業(yè)務(wù)處理方面的規(guī)定，但缺少與之配套的監(jiān)督制度、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等，監(jiān)督依據(jù)不足。

3.2 現(xiàn)行集中收付機(jī)制存在缺陷，國庫監(jiān)督效能受限

《預(yù)算法》規(guī)定“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。但現(xiàn)行國庫集中收付制度改革不徹底，業(yè)務(wù)流程不盡合理，國庫資金收支未能實現(xiàn)集中化管理，國庫監(jiān)督職能受限。一是“先支付、后清算”的集中支付業(yè)務(wù)模式，致使對財政資金的監(jiān)督職能由人行國庫前移至代理銀行，國庫處于被動清算局面，監(jiān)督內(nèi)容及范圍受限，監(jiān)督權(quán)限被架空。二是在非稅收入?yún)R繳入庫模式下，容易出現(xiàn)人為調(diào)控稅款入庫進(jìn)度等違規(guī)行為，影響國庫監(jiān)督的完整性、及時性等。三是財政專戶清理不徹底，加之國庫單一賬戶體系擴(kuò)大化，財政部門以國庫集中收付改革之名在代理銀行開設(shè)各類名目繁多的財政專戶，大量預(yù)算資金沉淀在財政專戶中，游離于國庫體系之外，國庫難以對其實施監(jiān)督。

3.3 國庫監(jiān)督手段相對落后，監(jiān)督的質(zhì)量和效果難以保證

國庫監(jiān)督主要采取柜面監(jiān)督、現(xiàn)場監(jiān)督等方式，監(jiān)督方式傳統(tǒng)且單一，信息化手段運用不夠。盡管2016年國庫監(jiān)督子系統(tǒng)（TSIS）成功上線運行，但該系統(tǒng)存在信息獲取不全，系統(tǒng)功能不完善等問題，無法有效對電子化業(yè)務(wù)風(fēng)險進(jìn)行識別、預(yù)警，監(jiān)督的廣度、深度、時效性都不夠。首先，人工監(jiān)督效率低，監(jiān)督效果易受監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、能力水平等影響，監(jiān)督主觀性強、隨意性較大。其次，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)更多地以電子形式在不同系統(tǒng)間傳輸、核算，需人工處理業(yè)務(wù)日漸減少，人工監(jiān)督效果有限。如財政支出無紙化后，業(yè)務(wù)人員不需要根據(jù)憑證內(nèi)容進(jìn)行錄入、復(fù)核等操作，僅需選取電子信息進(jìn)行銷號，系統(tǒng)自動進(jìn)行后續(xù)處理，依靠人工很難對業(yè)務(wù)處理的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督。最后，未充分發(fā)揮科技監(jiān)督的效率和質(zhì)量優(yōu)勢，監(jiān)督質(zhì)量難以提高。如在對代理銀行監(jiān)督上，缺乏實時獲取代理銀行賬戶開設(shè)、資金收付等情況的科技監(jiān)督手段，無法對代理銀行違規(guī)行為進(jìn)行實時、有效監(jiān)督，國庫監(jiān)督難以向預(yù)算收支全流程延伸與拓展。

4 信息化形勢下強化國庫監(jiān)督的建議

4.1 健全和完善國庫監(jiān)督法律體系

一是推進(jìn)國庫監(jiān)督高層次法律依據(jù)建設(shè)。積極推進(jìn)《國家金庫條例》及其實施細(xì)則等法規(guī)的修訂完善工作，清晰地界定國庫在預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，明確國庫監(jiān)督地位、手段、內(nèi)容等。二是要及時補充和完善國庫監(jiān)督制度。針對國庫業(yè)務(wù)信息化模式下的監(jiān)督特點，結(jié)合國庫業(yè)務(wù)實際處理情況和各環(huán)節(jié)的風(fēng)險點，對現(xiàn)有監(jiān)督制度進(jìn)行細(xì)化補充，明確國庫監(jiān)督范圍、重點、方法等，統(tǒng)一監(jiān)督工作程序和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，形成一套標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督制度，使監(jiān)督工作有制度可循、有標(biāo)準(zhǔn)可依。

4.2 完善現(xiàn)行國庫集中收付機(jī)制

一是強化商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)管理，督促商業(yè)銀行加強內(nèi)控制度建設(shè)、完善系統(tǒng)功能，規(guī)范業(yè)務(wù)行為。如在系統(tǒng)內(nèi)增設(shè)大額支出審批授權(quán)功能，代理銀行大額支出必須向人民銀行報備，經(jīng)人民銀行審核通過及本部門業(yè)務(wù)主管授權(quán)后方可支付。二是將非稅收入納入電子化管理，實現(xiàn)非稅收入全部直繳入庫。三是加快推進(jìn)國庫直接支付，充分利用國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和支付系統(tǒng)，再造集中支付流程，實現(xiàn)資金由國庫單一賬戶直接撥付給最終收款人，改變國庫“倒清算”模式。四是嚴(yán)格財政專戶開戶審批，加快財政專戶清理，對確有必要存在的財政專戶，也納入國庫單一賬戶管理范疇，確保財政專戶資金可監(jiān)測、可管理。

4.3 加快推進(jìn)國庫監(jiān)督信息化建設(shè)

不斷創(chuàng)新國庫監(jiān)督方式，加快推進(jìn)與國庫業(yè)務(wù)信息化同步的國庫監(jiān)督信息化進(jìn)程，推進(jìn)國庫監(jiān)督由“人控”向“人控+機(jī)控”轉(zhuǎn)變，由事后防堵向事前、事中預(yù)防轉(zhuǎn)變。一是優(yōu)化國庫監(jiān)督子系統(tǒng)（TSIS）,完善系統(tǒng)風(fēng)險識別、預(yù)警功能，提高系統(tǒng)更新、運行速度。二是加快開發(fā)與“3T”系統(tǒng)配套同步的國庫電子化監(jiān)督系統(tǒng)，或者在現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)嵌入監(jiān)督功能，以實現(xiàn)對預(yù)算收支的集中、自動、實時、連續(xù)性監(jiān)督。如加強國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，該系統(tǒng)可與“3T”系統(tǒng)以及財稅銀等部門相關(guān)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，通過將系統(tǒng)參數(shù)管理、CA 證書管理、國庫收支業(yè)務(wù)運行管理等全部監(jiān)督內(nèi)容及相應(yīng)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)量化為系統(tǒng)的、分層次的監(jiān)督指標(biāo)體系，自動對業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行情況及業(yè)務(wù)處理情況進(jìn)行比對監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)算收支運行全過程電子化跟蹤。三是充分利用現(xiàn)有國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)及數(shù)據(jù)資源，開發(fā)非現(xiàn)場監(jiān)督系統(tǒng)，利用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析模型，加強對預(yù)算收支的動態(tài)、實時監(jiān)控，提升監(jiān)督效力。

4.4 強化國庫監(jiān)督人員隊伍建設(shè)

一是提升監(jiān)督人員思想認(rèn)識，切實轉(zhuǎn)變“重操作，輕監(jiān)督”思想，樹立國庫監(jiān)管與服務(wù)并重理念。二是加強對國庫監(jiān)督人員相關(guān)法律法規(guī)制度、財稅知識、信息化系統(tǒng)建設(shè)等方面的培訓(xùn)工作，特別是新制度、新業(yè)務(wù)、新系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加深監(jiān)督人員對業(yè)務(wù)處理原理及系統(tǒng)原理的掌握了解程度，提高監(jiān)督人員政策水平及業(yè)務(wù)技能，提升對資金運行風(fēng)險的識別能力，增強監(jiān)督質(zhì)效。

4.5 加快構(gòu)建國庫監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制

國庫監(jiān)督工作既是人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)所在，也涉及財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等各方面，人大、審計等外部監(jiān)督部門的支持亦不可或缺。國庫部門應(yīng)打破國庫單一監(jiān)督格局，加強與人大、審計、財政、稅務(wù)等部門的協(xié)作配合，構(gòu)建多部門聯(lián)合監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各部門政策、專業(yè)優(yōu)勢，提升監(jiān)督效果。如采取定期召開聯(lián)席協(xié)調(diào)會、加強信息共享、聯(lián)合開展檢查及調(diào)查等多種形式，共享監(jiān)督信息資源，提升監(jiān)督工作的針對性和有效性。