財(cái)政透明視角下政府會計(jì)信息的共享機(jī)制

曲吉林，朱逸才

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 會計(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引 言

財(cái)政透明是實(shí)現(xiàn)政府良治、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政公平的一個重要前提條件。黨的十九大提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，明確提出了建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求、主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑。進(jìn)一步加大預(yù)算公開力度，提高財(cái)政透明度，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，是財(cái)稅改革的重要目標(biāo)和任務(wù)之一，也是完善政府治理的必然要求。

近年來，我國不斷推進(jìn)政府信息公開，財(cái)政透明度逐步提升。然而與其他國家相比，我國財(cái)政透明度還有很大的差距，各省市財(cái)政透明度比較低。根據(jù)國際預(yù)算合作組織(IBP)最新發(fā)布的2019公開預(yù)算調(diào)查報告，全球財(cái)政透明度平均得分為45分，而我國僅有19分，在117個國家中排名第98位，處于最低水平。從國內(nèi)研究機(jī)構(gòu)對各省、市財(cái)政透明度的評價來看，根據(jù)清華大學(xué)21世紀(jì)發(fā)展研究院課題組編制的2021年中國城市政府財(cái)政透明度研究報告，在294個地級以上城市中，財(cái)政透明度得分超過60分的城市只有55個，合格率僅占18.70%。我國財(cái)政透明度與國際地位極不相稱，極大地影響到國家治理和政府治理水平，如何提高財(cái)政透明度是目前亟待解決的問題。

財(cái)政透明度的提高離不開政府會計(jì)體系的支撐，政府會計(jì)信息公開披露是提高財(cái)政透明度的基本保障，而政府會計(jì)信息共享則是提高財(cái)政透明度的主要手段。黨的十八屆三中全會以來，我國著力推進(jìn)政府會計(jì)改革，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，為政府會計(jì)信息公開披露提供了基本保障。然而，只有信息使用者能夠方便地獲取信息，才能發(fā)揮政府會計(jì)信息的作用，提高財(cái)政透明度。長期以來，我國政府會計(jì)信息主要由各單位自行披露，信息使用者只能到各政府部門網(wǎng)站一一尋覓，一方面信息獲取極為不便，另一方面財(cái)政等部門相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法與各單位政府會計(jì)信息集成，難以充分發(fā)揮政府會計(jì)信息在提高財(cái)政透明度中的作用。

針對這些問題，本文在分析財(cái)政透明與政府會計(jì)信息共享之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，提出了政府會計(jì)信息的共享機(jī)制。在縣級以上財(cái)政部門建立會計(jì)信息平臺，負(fù)責(zé)政府會計(jì)信息的統(tǒng)一收集、審查和公開披露，構(gòu)建縱向貫通、橫向交互、業(yè)務(wù)融合、公開透明的政府會計(jì)信息共享服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息“數(shù)出一門、資源共享”，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計(jì)信息，政府部門實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息與相關(guān)業(yè)務(wù)一體化整合，提高財(cái)政透明度，充分發(fā)揮會計(jì)信息在政府治理中的作用。

二、財(cái)政透明是完善政府治理的必然要求

現(xiàn)代政府治理理論認(rèn)為，公民與政府是一種委托代理關(guān)系。公民將公共資源與權(quán)力委托政府管理，對政府活動進(jìn)行監(jiān)督和評價。社會監(jiān)督和評價的前提是政府信息公開、透明，其中財(cái)政透明度最能體現(xiàn)政府的各項(xiàng)活動，有助于社會公眾更好地了解政府活動的內(nèi)容、過程和效果，監(jiān)督和評價政府受托責(zé)任和公共服務(wù)能力，財(cái)政透明度被國際貨幣基金組織(IMF)作為政府良治、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和財(cái)政公平的重要前提條件。

財(cái)政透明度是指政府詳盡地向社會公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策傾向、公共部門賬戶和財(cái)政規(guī)劃等信息。國際貨幣基金組織(IMF)在發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊》中提出了財(cái)政透明度的基本要求：一是明確職責(zé)，界定公共部門內(nèi)部政策和管理職能，明確財(cái)政管理應(yīng)有的法律、法規(guī)和行政框架，并予以公開披露；二是公開預(yù)算程序，在編制預(yù)算時，以明確的宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策目標(biāo)為指導(dǎo)，預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)督和報告應(yīng)有明確的程序和時間表；三是便于公眾獲得信息，及時公布過去、現(xiàn)在和未來財(cái)政活動和主要風(fēng)險的全面信息，以利于政策分析和加強(qiáng)問責(zé)制；四是確保信息的真實(shí)性，財(cái)政信息應(yīng)當(dāng)符合公認(rèn)的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且接受外部審查，對財(cái)政活動進(jìn)行有效的內(nèi)部監(jiān)督和保護(hù)。財(cái)政透明度的核心是要求政府定期向社會公眾提供全面、真實(shí)的財(cái)政信息，而編制和發(fā)布政府財(cái)務(wù)報告是向公眾提供這些信息的重要途徑。財(cái)政透明是完善政府治理的必然要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)增強(qiáng)政府公信力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是以社會發(fā)展和人民群眾的共同利益為出發(fā)點(diǎn)，以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)相應(yīng)服務(wù)職責(zé)的現(xiàn)代政府治理模式，建設(shè)服務(wù)型政府是我國行政體制改革的基本方向和重要內(nèi)容。財(cái)政透明是公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保證，是實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的有效途徑。

第一，提高財(cái)政透明度有助于公眾更好地了解政府的活動和行為，監(jiān)督和評價政府行為，有利于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)公眾參與治理的積極性，對政府活動提出意見和建議，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，增強(qiáng)政府公信力。Yan等通過對四川省白廟鎮(zhèn)政府的跟蹤調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，在線財(cái)務(wù)報告能夠提升政府財(cái)政透明度，從而增強(qiáng)公眾對政府的信任度。吳進(jìn)進(jìn)和于文軒通過對我國36個主要城市實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政透明度與政府信任度呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系。

第二，提高財(cái)政透明度能夠有效地緩解公眾與政府之間的信息不對稱，有助于公眾了解政府政策和行為的意圖，增進(jìn)公眾對政府的理解和信任，建立政府和公眾良性互動關(guān)系，合理引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會主體的預(yù)期和行為，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，促進(jìn)社會和諧，維護(hù)社會穩(wěn)定。李湛等通過對我國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度通過提高基本公共品的投入效率與供給水平，顯著提高了居民幸福感。王永莉等通過對我國微觀調(diào)查數(shù)據(jù)和省級宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度能夠顯著地提高公眾對于公共教育、公共醫(yī)療、住房保障以及社會管理的滿意度水平。

第三，提高財(cái)政透明度有助于宏觀政策的制定。政府財(cái)務(wù)信息是政府制定相關(guān)政策的基本依據(jù)，財(cái)政透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)和整體財(cái)政可持續(xù)、良好治理和財(cái)政整體清廉的重要前提，有利于建立良好公共治理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。張樹劍考察了我國省級財(cái)政透明度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)提高財(cái)政透明度有利于提高地方政府財(cái)政治理能力和效率，促進(jìn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長。

(二)科學(xué)評價政府績效，提高政府治理效率

政府績效評價是對政府的決策和行為在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面產(chǎn)生的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評價和衡量，是規(guī)范政府行政行為、提高政府治理效率的一種有效方法和工具。政府績效管理建立在信息透明的基礎(chǔ)上，財(cái)政透明度一方面為政府績效評價提供科學(xué)的依據(jù)，另一方面能夠顯著地提高政府績效。

第一，政府財(cái)務(wù)信息是政府績效評價的主要信息來源。政府績效評價以全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確的政府活動信息為依據(jù)，目前績效評價的主要瓶頸是定量信息匱乏。政府會計(jì)及其財(cái)務(wù)報告能夠詳細(xì)地反映政府活動情況，包括政府公共資源取得和使用過程中的成本、效益，是政府績效評價的重要依據(jù)。提高財(cái)政透明度能夠緩解信息不對稱問題，保證政府績效評價的科學(xué)性和有效性。孫琳和方愛麗通過對全球48個國家的實(shí)際數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，伴隨權(quán)責(zé)發(fā)生制等政府會計(jì)制度改革的不斷深入，信息不對稱和財(cái)政透明度問題得到了有效改善，政府治理水平和政府績效具有明顯的提升。

第二，提升財(cái)政透明度能夠顯著地改善政府績效。財(cái)政透明度能夠促進(jìn)政府部門建立有效的激勵與約束機(jī)制，規(guī)范政府行為，顯著地改善政府績效。閻波等通過對某鄉(xiāng)“裸賬”的案例分析發(fā)現(xiàn)，在政治績效方面，財(cái)政透明能夠強(qiáng)化問責(zé)和反腐敗，減少行政負(fù)擔(dān)，改善民眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部的印象，樹立“陽光政府”和“誠信政府”的積極形象；在經(jīng)濟(jì)績效方面，財(cái)政透明打開了招商引資的突破口，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了明顯的改觀；在社會績效方面，提高財(cái)政透明使公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的供給得到了顯著改善，贏得了廣泛的社會贊譽(yù)。劉俸奇等通過對我國2009—2017年地方政府治理能力的測評發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明能夠直接或通過優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)間接提高地方政府治理能力，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(三)增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，預(yù)防和治理腐敗行為

財(cái)政透明度能夠全面、真實(shí)、客觀地反映政府活動，對政府部門及其公務(wù)人員的權(quán)力和行為形成有效的監(jiān)督和約束，加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制和社會公眾外部監(jiān)督，構(gòu)建監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，是建設(shè)廉潔政府的有效途徑。

第一，提高財(cái)政透明度有利于政府部門加強(qiáng)內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是組織為實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)，在各職能和崗位實(shí)施的一系列相互約束和牽制的程序、方法和手段。提高財(cái)政透明度，能夠有效緩解各個職能和崗位之間的信息不對稱，打破權(quán)力操縱的“黑箱”，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力的相互監(jiān)督與制衡，有效地遏制政府活動中的尋租行為。

第二，提高財(cái)政透明度有助于社會公眾加強(qiáng)外部監(jiān)督。財(cái)政透明度能夠更加充分地反映政府活動和行為，有助于社會公眾更加全面地了解政府活動的內(nèi)容、過程和效果，監(jiān)督和約束政府的權(quán)力運(yùn)行情況，有效地預(yù)防和治理腐敗行為。

國內(nèi)外實(shí)證研究表明，提高財(cái)政透明度對于預(yù)防和治理腐敗具有明顯的效果。李春根和徐建斌通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國省級財(cái)政預(yù)算透明度對地區(qū)官員腐敗程度具有顯著的抑制作用，財(cái)政預(yù)算透明度得分平均每增加10分，腐敗程度平均減少約3.5%；Chen和Neshkova通過對2006—2014年期間來自95個國家的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，財(cái)政透明度越高國家腐敗程度就越低。

(四)防范財(cái)政風(fēng)險，提高財(cái)政效率

財(cái)政風(fēng)險是政府財(cái)政活動或行為不當(dāng)給社會和經(jīng)濟(jì)帶來的各種危害和損失的可能性，財(cái)政效率則是財(cái)政資金在政府和市場、預(yù)算內(nèi)外、各級財(cái)政之間處于最合理的配置狀態(tài)。提高財(cái)政透明度，有利于政府依法行政、科學(xué)決策，規(guī)范和約束政府行為，合理配置財(cái)政資源，防范財(cái)政風(fēng)險，提高財(cái)政資金使用效率。財(cái)政透明度主要從財(cái)政規(guī)模、財(cái)政效率、財(cái)政風(fēng)險三個方面影響政府的財(cái)政活動：從收入和支出方面控制財(cái)政規(guī)模，從預(yù)算過程、公共資金使用等方面提高財(cái)政效率，從債務(wù)規(guī)模、成本和逾期違約等方面防范財(cái)政風(fēng)險。

第一，控制財(cái)政規(guī)模，防止規(guī)模過度帶來的負(fù)面影響。提高財(cái)政透明度，社會公眾可以根據(jù)政府年初預(yù)算報告和執(zhí)行報告等對財(cái)政規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督。一方面對預(yù)算內(nèi)收入規(guī)模、進(jìn)度等進(jìn)行監(jiān)督，防止突擊征收、超額征收、亂收費(fèi)和濫收費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面對公用經(jīng)費(fèi)和公共事業(yè)發(fā)展支出進(jìn)行監(jiān)督，防止公用經(jīng)費(fèi)鋪張浪費(fèi)和公共資源浪費(fèi)，減少政績工程、重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等不必要的支出。

第二，提高財(cái)政效率，推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)。財(cái)政效率是評價公共財(cái)政體制框架的核心。提高財(cái)政透明度，有利于社會公眾對政府活動進(jìn)行有效監(jiān)督，減少政府部門在公共權(quán)力執(zhí)行過程中與公眾利益偏離的決策和行為，提高公共物品供給政策的制定效率和公共資金管理使用效率，推進(jìn)公共財(cái)政體制和市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)。

第三，防范財(cái)政風(fēng)險，控制政府債務(wù)規(guī)模和成本。政府債務(wù)規(guī)模膨脹和財(cái)政赤字的產(chǎn)生，從表面上看是政府收不抵支，但其關(guān)鍵問題在于財(cái)政透明度缺失。提高財(cái)政透明度，有利于社會公眾對財(cái)政活動和行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，控制政府債務(wù)規(guī)模和成本，緩解財(cái)政赤字，提高財(cái)政安全性，最大限度地滿足社會公眾的利益。

國內(nèi)外學(xué)者從不同角度研究了財(cái)政透明度與財(cái)政風(fēng)險和財(cái)政效率之間的關(guān)系。邢文妍基于我國2007—2016年30個省級政府面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究結(jié)果表明，財(cái)政透明度對于提升教育、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等財(cái)政效率具有顯著的推動作用。汪崇金和崔鳳通過對我國2013—2016年地市級政府債務(wù)信息分析發(fā)現(xiàn)，提高地方政府財(cái)政透明度能夠有效地規(guī)范地方政府舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險。Alt和Lassen通過對經(jīng)合組織國家的實(shí)證研究表明，財(cái)政透明度越高，政府公共債務(wù)和赤字越低，財(cái)政透明度是財(cái)政績效的重要影響因素。

三、政府會計(jì)信息共享是提高財(cái)政透明度的主要手段

國際貨幣基金組織(IMF)在《財(cái)政透明度手冊》中提出，財(cái)政透明度包括會計(jì)透明度、制度透明度和指標(biāo)與預(yù)測透明度三個方面。其中會計(jì)透明度是財(cái)政透明度的核心，是指向公眾詳細(xì)披露有關(guān)財(cái)務(wù)信息，包括政府部門的明細(xì)報表、部門之間的資金往來等；制度透明度是對政府財(cái)政行為的制度界定，包括政府的結(jié)構(gòu)和功能，預(yù)算過程、預(yù)算方案的財(cái)政政策、績效評價和審計(jì)結(jié)果等；指標(biāo)與預(yù)測透明度是對政府財(cái)政分析性指標(biāo)的測算，包括結(jié)構(gòu)性和循環(huán)性的財(cái)政平衡、財(cái)政可持續(xù)性和政府債務(wù)凈值等。

(一)政府會計(jì)信息公開披露是提高財(cái)政透明度的基本保障

財(cái)政透明度的提高離不開政府會計(jì)體系的支撐。政府會計(jì)信息能夠全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況、政府預(yù)算執(zhí)行情況和政府經(jīng)濟(jì)活動情況，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明的重要基礎(chǔ)和基本保障，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，政府會計(jì)信息能夠完整地反映政府財(cái)政收支情況，有利于建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。政府會計(jì)信息是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，能夠全面、清晰地反映政府預(yù)算執(zhí)行信息和財(cái)務(wù)活動信息，完整地記錄和反映各級政府預(yù)算收入和支出的整個過程和運(yùn)行結(jié)果，對于建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度起著重要作用。

第二，政府會計(jì)信息能夠如實(shí)地反映政府的“家底”，有利于防范財(cái)政風(fēng)險。政府會計(jì)通過記錄政府資產(chǎn)和負(fù)債等情況，全面、完整地反映政府財(cái)務(wù)狀況和資產(chǎn)的保值、增值情況，有利于監(jiān)督和約束政府財(cái)政活動和行為，控制政府債務(wù)規(guī)模和成本，防范財(cái)政風(fēng)險。

第三，政府會計(jì)信息能夠真實(shí)地反映政府運(yùn)行成本，有利于科學(xué)評價政府績效。政府會計(jì)實(shí)行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報告制度，能夠全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確地反映政府成本和效益等信息，便于對各級政府部門和各類項(xiàng)目公共資源效益情況進(jìn)行合理的評價，有利于更加科學(xué)地評價政府績效和受托責(zé)任履行情況。

建立健全會計(jì)信息公開披露機(jī)制，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，向社會公眾公開政府財(cái)政政策、預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政狀況等信息，真實(shí)地反映財(cái)政資金的“來龍去脈”、預(yù)算收支的“前因后果”和財(cái)務(wù)狀況的“前世今生”，是提高財(cái)政透明度的基本保障。

政府會計(jì)信息公開披露有利于社會公眾更好地了解政府活動的過程和效果，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，客觀評價政府受托責(zé)任和公共服務(wù)能力，構(gòu)建監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。王匯華以我國2007—2014年省級數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府會計(jì)信息公開披露能夠顯著促進(jìn)財(cái)政透明度提高，抑制地區(qū)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，助力“穩(wěn)增長”“防風(fēng)險”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)我國政府會計(jì)信息共享存在的主要問題

政府會計(jì)信息公開披露為提高財(cái)政透明度提供了基本保障。然而，只有信息使用者能夠方便地獲得信息，才能發(fā)揮政府會計(jì)信息的作用，提高財(cái)政透明度。在傳統(tǒng)方式下，政府財(cái)務(wù)報告都是以紙質(zhì)版的方式呈報和傳遞的，信息使用者難以獲得信息。隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及，我國各單位政府會計(jì)信息開始利用網(wǎng)絡(luò)向社會公開披露。然而，由于我國政府會計(jì)信息主要由各單位自行披露，信息獲取渠道不暢，部門之間缺乏信息共享，難以充分發(fā)揮政府會計(jì)信息在提高財(cái)政透明度中的作用。

第一，信息獲取渠道不暢。目前，政府會計(jì)信息主要由各部門和單位自行披露，社會公眾等信息使用者只能到各個政府部門網(wǎng)站一一尋覓，信息獲取極不方便。同時，各部門和單位披露的會計(jì)信息格式不一、內(nèi)容不夠規(guī)范，給公眾閱讀和使用帶來許多困難，信息獲取渠道不暢，信息獲取成本比較高。為改變這種政府會計(jì)信息“分散化”的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)指定一個部門，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府會計(jì)信息公開披露，收集各政府及非營利組織的會計(jì)信息，對內(nèi)容和格式統(tǒng)一審查，集中披露。

第二，信息缺乏共享。信息孤島和信息壁壘一直是政務(wù)信息化建設(shè)中普遍存在的一個問題。2017年國務(wù)院發(fā)布《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，提出要從根本上解決長期困擾我國政務(wù)信息化建設(shè)中的信息孤島現(xiàn)象，推動各類政務(wù)信息系統(tǒng)整合、共享。政府會計(jì)信息是各級政府及其相關(guān)部門宏觀經(jīng)濟(jì)管理和決策的重要依據(jù)，例如預(yù)算管理、決算管理、債務(wù)管理和政府審計(jì)等。各部門職責(zé)不同，對會計(jì)信息的要求也不相同，由于部門之間缺乏信息共享，存在重復(fù)報送、口徑不一、互不銜接等許多問題，難以實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息與財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)的有機(jī)融合，直接影響到宏觀經(jīng)濟(jì)管理和決策的科學(xué)性、有效性。

第三，信息披露質(zhì)量不高。目前政府會計(jì)信息披露過于簡單、籠統(tǒng)，信息可讀性、可理解性差，存在流于形式等現(xiàn)象。一是信息披露不夠完整，根據(jù)彭啟發(fā)和武璟對江蘇省117個市級地方政府財(cái)務(wù)信息披露狀況的調(diào)查，財(cái)政決算報告和財(cái)政預(yù)算草案披露的比例分別只有35%和36%；二是可讀性差，公眾難以理解，每年兩會召開期間，總有不少代表抱怨政府的賬本“看不懂”，政府預(yù)決算報告的“條目過粗”“項(xiàng)目分類不清”；三是及時性、可靠性差，信息真?zhèn)坞y以甄別，杜烽等通過對深圳市31個政府部門2012—2015年政府財(cái)務(wù)信息披露質(zhì)量分析發(fā)現(xiàn)，在完整性、可靠性和及時性等方面明顯不足。政府會計(jì)信息披露質(zhì)量明顯偏低，發(fā)達(dá)省份和城市尚且如此，其他地區(qū)可想而知。為改變這種局面，應(yīng)當(dāng)參照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則通用分類標(biāo)準(zhǔn)》的方法，建立政府會計(jì)信息技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)定信息披露的內(nèi)容、格式和時間，加強(qiáng)對披露內(nèi)容的審查，提高政府會計(jì)信息披露質(zhì)量。

這些問題直接影響到政府會計(jì)信息作用的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政透明度的目標(biāo)。究其原因，主要是政府會計(jì)信息披露分散管理、各自為政，缺乏統(tǒng)一的信息披露規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。為解決這些問題，應(yīng)當(dāng)在縣級以上財(cái)政部門建立政府會計(jì)信息平臺，負(fù)責(zé)政府會計(jì)信息的統(tǒng)一收集和公開披露，實(shí)現(xiàn)全面收集、集中處理、統(tǒng)一服務(wù)。

四、政府會計(jì)信息的共享機(jī)制

早在20世紀(jì)80年代，我國著名會計(jì)學(xué)家楊紀(jì)琬先生就提出，會計(jì)既要為企事業(yè)單位微觀管理服務(wù)，又要為國家宏觀管理和決策服務(wù)。1988年7月在中國會計(jì)學(xué)會召開的會計(jì)改革專題理論討論會上，提出了當(dāng)時會計(jì)改革的兩個總體設(shè)想，其中之一就是建立會計(jì)信息平臺，實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息共享。1991年財(cái)政部開始在全國部分縣市進(jìn)行會計(jì)信息平臺的試點(diǎn)工作，其主要目標(biāo)是建立一個財(cái)務(wù)報告收集和報送系統(tǒng)，對會計(jì)信息進(jìn)行集中審核、匯總和分析等處理，實(shí)現(xiàn)政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)會計(jì)信息共享，并向社會公眾等信息使用者提供服務(wù)。然而，由于當(dāng)時技術(shù)條件的限制，會計(jì)信息平臺并沒有在全國得到很好地推廣。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，會計(jì)信息化已經(jīng)在各單位普及，為會計(jì)信息統(tǒng)一收集提供了基本條件；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為政府會計(jì)信息共享提供了技術(shù)手段，使政府財(cái)務(wù)報告能夠通過網(wǎng)絡(luò)傳遞和公開披露；云計(jì)算技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，為政府會計(jì)信息的集中處理、統(tǒng)一服務(wù)提供了有利條件，從而使會計(jì)信息共享成為現(xiàn)實(shí)。從2011年開始，財(cái)政部在會計(jì)改革與發(fā)展規(guī)劃綱要中，一直將建立社會化會計(jì)信息公共服務(wù)平臺、探索會計(jì)信息資源共享機(jī)制作為主要任務(wù)之一。

2011年，財(cái)政部會計(jì)司承擔(dān)的國家科技支撐計(jì)劃項(xiàng)目《基于XBRL的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)報告平臺建設(shè)及示范應(yīng)用》通過驗(yàn)收。該課題主要面向企業(yè)會計(jì)信息共享，構(gòu)建基于XBRL的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)務(wù)報告共享平臺，涵蓋會計(jì)信息收集、傳輸、驗(yàn)證、存儲、查詢、分析等功能，實(shí)現(xiàn)了會計(jì)信息查詢、分析、檢查與評價等多種功能。本文以作者負(fù)責(zé)的財(cái)政部會計(jì)信息平臺試點(diǎn)為基礎(chǔ)，探討政府會計(jì)信息的共享機(jī)制與實(shí)現(xiàn)策略。

(一)政府會計(jì)信息共享的內(nèi)容

政府會計(jì)信息共享是以政府及非營利組織會計(jì)信息為基礎(chǔ)，通過對會計(jì)信息的統(tǒng)一收集、審核、匯總和分析等處理，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計(jì)信息，政府部門實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息與相關(guān)業(yè)務(wù)一體化整合，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息“數(shù)出一門、資源共享”，滿足信息使用者的要求。

根據(jù)《政府會計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》，政府會計(jì)主體是與本級政府財(cái)政部門有直接或間接預(yù)算撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、政黨組織、軍隊(duì)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等基層單位。政府會計(jì)信息使用者主要包括各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、各級政府及其有關(guān)部門、政府會計(jì)主體自身、債權(quán)人、社會公眾和其他利益相關(guān)者。

根據(jù)政府會計(jì)信息使用者的需求特征，政府會計(jì)信息使用者可以分為三類：財(cái)政部門、政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)、社會公眾等其他利益相關(guān)者，如圖1所示。

圖1 會計(jì)信息使用者分類

第一，財(cái)政部門。財(cái)政部門負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算、決算等業(yè)務(wù)，是政府會計(jì)信息的主要使用者。其共享內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位上報的財(cái)務(wù)報告、財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)決算等各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息，以及下級財(cái)政部門報送的政府會計(jì)信息及其預(yù)決算等業(yè)務(wù)信息，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)。

第二，政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)。政府機(jī)關(guān)主要包括審計(jì)機(jī)關(guān)等政府及其有關(guān)部門，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)政府財(cái)務(wù)報告的審計(jì)等相關(guān)業(yè)務(wù)，并通報或公布審計(jì)結(jié)果，共享內(nèi)容主要包括區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位上報的財(cái)務(wù)報告等修改業(yè)務(wù)信息。人民代表大會作為國家立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況，共享內(nèi)容主要包括預(yù)決算執(zhí)行報告等。

第三，社會公眾等其他利益相關(guān)者。社會公眾是政府活動的外部監(jiān)督者，有權(quán)獲取財(cái)政預(yù)決算報告、行政收費(fèi)項(xiàng)目的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、政府集中采購、行政許可和重大項(xiàng)目建設(shè)等相關(guān)信息。

(二)政府會計(jì)信息共享的模式

會計(jì)信息貫穿于國家治理的各個層面，融入到財(cái)政管理的主要業(yè)務(wù)，既是政府各部門宏觀經(jīng)濟(jì)管理和決策的主要依據(jù)，也是上級政府及其部門了解和掌握下級政府宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的重要信息，如圖2所示。

圖2 會計(jì)信息共享的服務(wù)模式

會計(jì)信息使用者目標(biāo)不同，對會計(jì)信息需求的形式也不相同。為便于信息使用者獲取會計(jì)信息，提高會計(jì)信息的使用效率，在保障會計(jì)信息使用權(quán)限的前提下，根據(jù)不同會計(jì)信息使用者的需求特征，采用不同的共享模式為信息使用者提供服務(wù)。

第一，業(yè)務(wù)集成服務(wù)模式。財(cái)政等政府部門相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)接口直接與會計(jì)信息平臺集成，相關(guān)業(yè)務(wù)所需的會計(jì)信息直接從會計(jì)信息平臺獲取，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，確保信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時性。

第二，信息檢索服務(wù)模式。社會公眾等其他會計(jì)信息使用者，利用信息檢索方式，通過網(wǎng)站等途徑獲取會計(jì)信息。

為充分發(fā)揮會計(jì)信息的作用，滿足不同信息使用者的需要，會計(jì)信息共享具體分為縱向共享、橫向共享、內(nèi)部共享和社會共享等幾種類型。

第一，縱向共享，是指政府部門上下級之間會計(jì)信息共享。例如，地市財(cái)政部門將本地區(qū)會計(jì)信息報送省級財(cái)政部門等。縱向共享分為自下至上和自上而下兩種方式。上級政府部門利用區(qū)域內(nèi)下級政府部門報送的會計(jì)信息，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和決策；下級政府部門利用上級政府部門發(fā)布的綜合信息，了解和掌握本地區(qū)在同級區(qū)域內(nèi)的綜合情況。

第二，橫向共享，是指政府部門之間會計(jì)信息相互共享。例如，財(cái)政部門與審計(jì)部門之間會計(jì)信息共享等。政府部門之間職責(zé)不同，對會計(jì)信息的要求也不相同，目前我國會計(jì)信息存在多頭報送、口徑不一等問題，政府部門之間缺乏信息共享。實(shí)現(xiàn)政府部門信息橫向共享、互聯(lián)互通，增強(qiáng)宏觀調(diào)控的協(xié)同性，是信息共享需要解決的主要問題。

第三，內(nèi)部共享，是指會計(jì)信息與政府部門內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)融合，在部門內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)之間共享，也稱為業(yè)務(wù)融合。會計(jì)信息是政府相關(guān)部門宏觀管理和調(diào)控的重要依據(jù)，是政府相關(guān)部門內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)信息，例如財(cái)政、審計(jì)和稅務(wù)等部門。在財(cái)政部門內(nèi)部，預(yù)算管理、國庫集中支付、財(cái)政監(jiān)督等業(yè)務(wù)都直接與會計(jì)信息相關(guān)。

第四，社會共享，使社會公眾等信息使用者能夠方便地獲得會計(jì)信息，實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息公開透明。一方面提高財(cái)政透明度，充分發(fā)揮會計(jì)信息的治理效應(yīng)；另一方面建設(shè)服務(wù)型政府，提高國家治理能力。

(三)政府會計(jì)信息的共享機(jī)制

政府會計(jì)信息貫穿于政府治理的各個層面，融入財(cái)政管理的主要業(yè)務(wù)。為實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息共享，提高財(cái)政透明度，在縣級以上財(cái)政部門建立會計(jì)信息平臺，負(fù)責(zé)收集區(qū)域內(nèi)各政府及非營利組織單位的會計(jì)信息，進(jìn)行審核、存儲、匯總和分析等處理，逐級報送上級財(cái)政部門，建立縱向貫通、橫向交互、業(yè)務(wù)融合、公開透明的政府會計(jì)信息共享服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息“一個平臺，五級應(yīng)用”。如圖3所示。

圖3 政府會計(jì)信息的共享機(jī)制

一個平臺指全國會計(jì)信息平臺，以縣級會計(jì)信息平臺為節(jié)點(diǎn)，逐級收集、整合政府會計(jì)信息資源，建立全國統(tǒng)一的政府會計(jì)信息綜合服務(wù)平臺。五級應(yīng)用是指利用會計(jì)信息平臺實(shí)現(xiàn)縣、地市、省、國家各級政府部門和社會公眾對政府會計(jì)信息的共享，通過縱向貫通實(shí)現(xiàn)國家、省、地市、縣各級政府部門間縱向政府會計(jì)信息共享，通過橫向交互實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各政府部門間橫向政府會計(jì)信息共享，利用互聯(lián)網(wǎng)為社會公眾提供信息服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息“數(shù)出一門、資源共享”的目標(biāo)。

第一，縱向貫通，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息全面收集、逐級報送、縱向共享。以縣級財(cái)政部門為節(jié)點(diǎn)，全面收集區(qū)域內(nèi)政府及非營利組織單位的政府會計(jì)信息；通過審核確保會計(jì)信息的真實(shí)性、可靠性和完整性，通過匯總、分析為相關(guān)政府部門宏觀經(jīng)濟(jì)管理和決策提供依據(jù)報送上級財(cái)政部門，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息逐級收集、縱向共享。

第二，橫向交互，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)之間政府會計(jì)信息互聯(lián)互通、信息共享。政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)所需的政府會計(jì)信息由會計(jì)信息平臺統(tǒng)一提供，通過數(shù)據(jù)集成直接從會計(jì)信息平臺獲取，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政府會計(jì)信息“數(shù)出一門、資源共享”，建立政府內(nèi)部溝通、協(xié)調(diào)與制衡機(jī)制，提高政府治理水平。

第三，業(yè)務(wù)融合，推進(jìn)財(cái)政部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)與整合。政府會計(jì)信息是財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)信息，包括預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行、國庫集中支付、財(cái)政監(jiān)督等。財(cái)政部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接與會計(jì)信息平臺集成，各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需的會計(jì)信息直接從會計(jì)信息平臺獲取，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)與整合，構(gòu)建“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價、監(jiān)督檢查”有機(jī)銜接、相互制約的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政治理水平。

第四，公開透明，滿足社會公眾等利益相關(guān)者的會計(jì)信息需求。通過建立會計(jì)信息平臺，實(shí)現(xiàn)政府會計(jì)信息全面收集、集中處理、統(tǒng)一服務(wù)，為社會公眾等利益相關(guān)者獲取政府會計(jì)信息提供通暢的渠道。一方面，通過會計(jì)信息平臺定期向社會公眾發(fā)布政府財(cái)務(wù)報告等相關(guān)信息；另一方面，利用會計(jì)信息平臺提供信息檢索等多種服務(wù)方式，為信息使用者提供多樣化、個性化服務(wù)，更好地滿足社會公眾等利益相關(guān)者對政府會計(jì)信息的需求。

五、政府會計(jì)信息共享的實(shí)現(xiàn)策略

會計(jì)信息平臺的建設(shè)不僅能夠?qū)崿F(xiàn)會計(jì)信息共享，而且能夠提高政府會計(jì)信息披露質(zhì)量，擴(kuò)充會計(jì)信息公開披露的內(nèi)容和方式，使信息使用者方便地獲得會計(jì)信息，提高財(cái)政透明度。建立會計(jì)信息平臺、實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息共享是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、先簡后繁，逐步構(gòu)建完整的會計(jì)信息共享服務(wù)體系。

(一)建立政府會計(jì)準(zhǔn)則分類標(biāo)準(zhǔn)，為會計(jì)信息共享奠定基礎(chǔ)

目前，我國《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則通用分類標(biāo)準(zhǔn)》已經(jīng)發(fā)布，對企業(yè)會計(jì)信息共享起到了很好的作用。應(yīng)當(dāng)參照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則通用分類標(biāo)準(zhǔn)》的方法，建立政府會計(jì)準(zhǔn)則通用分類標(biāo)準(zhǔn)。通過分類標(biāo)準(zhǔn)的建立，規(guī)定政府財(cái)務(wù)報告的技術(shù)規(guī)范，為財(cái)務(wù)報告的編制、傳遞和使用提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，便于信息使用者獲取、交換和利用會計(jì)信息，有效地降低信息獲取與使用成本，促進(jìn)政府會計(jì)信息的公開披露和信息共享，充分發(fā)揮政府會計(jì)信息的作用。

(二)推進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)，提高財(cái)政治理水平

2016年財(cái)政部提出了加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)的總體目標(biāo)和思路，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的財(cái)政信息化建設(shè)為重點(diǎn)，以業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化整合和財(cái)政大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用為著力點(diǎn)，形成橫向一體化、縱向集中化、全國系統(tǒng)化的發(fā)展格局。政府會計(jì)信息是財(cái)政部門相關(guān)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)性信息，為推進(jìn)財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)與整合，應(yīng)當(dāng)將政府會計(jì)信息共享作為財(cái)政信息化建設(shè)的主要內(nèi)容。

(三)實(shí)施業(yè)務(wù)流程重組，充分發(fā)揮政府會計(jì)信息的效能

業(yè)務(wù)流程重組(BPR)是一種先進(jìn)的管理理念，其主要思想是利用信息技術(shù)和現(xiàn)代管理手段，對傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本的再思考和徹底的再設(shè)計(jì)，將分散的業(yè)務(wù)職能和流程重新整合，削減中間組織和過程，最大限度地實(shí)現(xiàn)功能集成和職能整合，減少信息傳遞時間，提高運(yùn)營效率。作為財(cái)政管理的重要基礎(chǔ)性信息，政府會計(jì)信息滲透到財(cái)政工作的各個方面，融入財(cái)政管理的主要業(yè)務(wù)，在部門之間傳遞、集成和共享。因此，應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組、改造和優(yōu)化，甚至改變原有的部門職能與分工，建立與財(cái)政信息化相應(yīng)的財(cái)政治理模式、方法和手段，提高財(cái)政管理水平。

(四)建立健全保障機(jī)制，確保會計(jì)信息的安全性

利用云計(jì)算技術(shù)，根據(jù)使用權(quán)限將會計(jì)信息劃分為私有云和公共云，分別進(jìn)行存儲、管理和共享，以控制用戶的訪問權(quán)限，從源頭上保障信息的安全性。私有云主要為財(cái)政部門、政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)服務(wù)，包含各項(xiàng)業(yè)務(wù)所需的相關(guān)信息，以業(yè)務(wù)集成的方式提供服務(wù)，相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接與會計(jì)信息平臺集成，私有云可以進(jìn)一步劃分為財(cái)政部門私有云和政府機(jī)關(guān)私有云；公共云主要為社會公眾等其他利益相關(guān)者服務(wù)，包含面向社會公開的基本會計(jì)信息，通過網(wǎng)站等途徑以信息檢索方式提供信息查詢等服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，采取技術(shù)手段加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全性和保密性，防止非法入侵和攻擊，為會計(jì)信息共享提供保障。

(五)先簡后繁，逐步實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息共享的目標(biāo)

會計(jì)信息共享涉及財(cái)政部門內(nèi)部管理的變革，以及其他政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)的信息獲取方式，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)遵循先簡后繁、分步實(shí)施的原則，逐步實(shí)現(xiàn)會計(jì)信息共享的目標(biāo)。

首先，實(shí)現(xiàn)公開披露，面向社會公眾等會計(jì)信息使用者，提供基層單位會計(jì)報表等基本會計(jì)信息檢索，這是會計(jì)信息共享的基本要求。

其次，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)融合，財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接與會計(jì)信息平臺集成，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)一體化建設(shè)與整合。

最后，實(shí)現(xiàn)橫向交互，財(cái)政部門與政府機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)之間政府會計(jì)信息互聯(lián)互通，充分發(fā)揮會計(jì)信息在宏觀經(jīng)濟(jì)管理和決策中的作用。

(六)先試點(diǎn)后推廣，逐步建成全國會計(jì)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

會計(jì)信息共享以基層單位會計(jì)信息為基礎(chǔ)，涉及各級政府部門及非營利組織。由于各地區(qū)會計(jì)工作基礎(chǔ)不同，難以在全國各地同時全面展開。應(yīng)當(dāng)選擇會計(jì)基礎(chǔ)工作比較好的省、市、縣區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上逐步推廣。根據(jù)我國目前的財(cái)政管理體制，會計(jì)信息平臺建設(shè)應(yīng)當(dāng)以省級平臺為基礎(chǔ)，統(tǒng)一管理軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源，集成省內(nèi)各級政府部門相關(guān)資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，為國家會計(jì)信息平臺奠定基礎(chǔ)。