權(quán)責(zé)清單評估指標體系的探索和實踐
——基于浙江省紹興市的研究

●紹興市委編辦課題組

權(quán)責(zé)清單制度是厘清政府與市場、政府與社會邊界的有效途徑，是實現(xiàn)行政權(quán)力運行“可視化”的基礎(chǔ)性工程。近年來，浙江省紹興市基于數(shù)字化改革的大背景，圍繞“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的要求，探索構(gòu)建了一套可量化、可考核、可評估、可監(jiān)督的權(quán)責(zé)清單評估指標體系，引導(dǎo)規(guī)范權(quán)力運行，助力打造整體智治、高效協(xié)同的現(xiàn)代化黨政機關(guān)。

一、評估背景

紹興市探索構(gòu)建權(quán)責(zé)清單評估指標體系，開展權(quán)責(zé)清單評估，主要有兩個方面的背景：

（一）實現(xiàn)三區(qū)同權(quán)同責(zé)的現(xiàn)實需要。為解決長期以來“一市一區(qū)（越城區(qū)）”管理體制遺留的問題，2014年以來，紹興市重新明確市與越城區(qū)管理范圍和具體事權(quán)，逐步將應(yīng)由區(qū)縣級人民政府承擔(dān)但仍由市級部門代為承擔(dān)的行政權(quán)力劃歸越城區(qū)，進而理順市與越城區(qū)權(quán)責(zé)邊界，促進市區(qū)管理體制更加順暢高效。幾輪調(diào)整后，需要有一套可評估的指標體系來檢驗越城區(qū)的職能配置是否得到完善，而且衡量市轄越城區(qū)、柯橋區(qū)、上虞區(qū)三區(qū)是否同權(quán)同責(zé)。

（二）數(shù)字化改革為權(quán)責(zé)清單評估提供了條件。2021年，浙江省提出在全省推進數(shù)字化改革，從根本上實現(xiàn)整體智治、高效協(xié)同。作為改革基礎(chǔ)，浙江省將行政權(quán)力的基本信息納入權(quán)力事項庫管理，不同地區(qū)、層級部門行使同一項行政權(quán)力，在權(quán)力事項庫中列為一個權(quán)力事項，賦予統(tǒng)一事項編碼。各級部門行使的行政權(quán)力須從權(quán)力事項庫中認領(lǐng)編制，不在庫內(nèi)的無法線上運行。隨著數(shù)字化改革不斷推進，紹興市縣兩級部門行政權(quán)力線上運行已成常態(tài)，為開展權(quán)責(zé)清單評估提供條件。另一方面，紹興市啟動黨政群機關(guān)、事業(yè)部門和市縣機構(gòu)編制運行績效評估試點工作，探索推進機構(gòu)編制資源高效精準配置。權(quán)責(zé)清單作為其關(guān)鍵的部分，可以從數(shù)字化的角度評估地區(qū)、部門的履職盡責(zé)情況。

二、權(quán)責(zé)清單評估體系架構(gòu)與指標設(shè)計

（一）評估對象及方法。主要以紹興市為評估地區(qū)、以紹興市縣兩級部門為評估對象，依托紹興市機構(gòu)編制智慧化管理系統(tǒng)3.0版本開發(fā)，構(gòu)建數(shù)字化的權(quán)責(zé)清單評估指標體系模塊，系統(tǒng)分析計算評估指數(shù)形成結(jié)果。

（二）體系架構(gòu)。按照定性和定量相結(jié)合的思路，采用層次分析法（AHP法）進行量化架構(gòu)設(shè)計。

（三）評估內(nèi)容、指標設(shè)計及評估細則。聚焦提高機構(gòu)履職盡責(zé)能力和水平，重點評估地區(qū)或單位權(quán)責(zé)清單實施情況，即權(quán)責(zé)清單編制情況、公布情況、執(zhí)行情況及行政權(quán)力線上運行情況，初步設(shè)計“及時性”“執(zhí)行性”2個一級指標和“應(yīng)認領(lǐng)未認領(lǐng)”“應(yīng)調(diào)整未調(diào)整”“應(yīng)劃轉(zhuǎn)未劃轉(zhuǎn)”“法定職責(zé)必須為”“法無授權(quán)不可為”“屬地管理”“有效承接”“失職缺位”8個二級指標。同時，在實踐中增加“差異性”指標，用以降低山區(qū)、海島等不同區(qū)域帶來的差異。具體指標及計算方法見表1。

（四）指標權(quán)重。根據(jù)現(xiàn)有的機構(gòu)編制運行數(shù)據(jù)以及歷年來的年度目標責(zé)任制考核結(jié)果，結(jié)合評估組集體討論，對指標權(quán)重進行賦分。考慮到評估對象有差異，指標權(quán)重略有差別。以評估區(qū)縣為例，明確指標基準為0.05，由評估組成員按照“重點指標”“一般指標”“其他指標”三檔進行權(quán)重賦分，初步的賦分權(quán)重征求被評估區(qū)縣意見，并聽取高校教師與專家建議。綜合各方意見后，調(diào)整部分指標賦分，形成權(quán)責(zé)清單指標權(quán)重體系（區(qū)縣）。具體指標權(quán)重見表2。

表2 權(quán)責(zé)清單指標權(quán)重（區(qū)縣）

三、評估結(jié)果

經(jīng)過一年多的探索，紹興市在市級及越城、柯橋、上虞三區(qū)進行評估。通過評估，紹興市級權(quán)責(zé)清單評估指數(shù)從83.3%提高到97.8%，越城區(qū)從64.7%提高到89.3%，柯橋區(qū)、上虞區(qū)也均有一定幅度的提升，有效推進機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效。

（一）分工更精細。評估中發(fā)現(xiàn)部分領(lǐng)域因存在責(zé)任不明、不清造成“多頭管”“三不管”等問題，導(dǎo)致“執(zhí)行性”指標長期處于扣分狀態(tài)。對此，細化事項顆粒度，分解職責(zé)分工。例如，“對文化娛樂場所等商業(yè)經(jīng)營活動造成環(huán)境噪聲污染的行政處罰”，該事項由生態(tài)環(huán)境部門劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門，關(guān)聯(lián)的“對文化娛樂場所等商業(yè)經(jīng)營活動噪聲排放情況的行政檢查”已細化為兩個子項，子項1明確綜合執(zhí)法部門負責(zé)文化娛樂場所等商業(yè)經(jīng)營活動噪聲排放情況的投訴、舉報，以及日常巡查工作，子項2明確生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)指導(dǎo)文化娛樂場所、商業(yè)經(jīng)營部門等安裝符合規(guī)定的噪聲防治設(shè)施并規(guī)范使用，對綜合執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)、移交的違法線索進行處理，對噪聲進行檢測。

（二）權(quán)責(zé)更清晰。據(jù)評估，2021年7月到2022年3月，越城區(qū)在城市管理、房地產(chǎn)市場管理、土地儲備管理、農(nóng)機與畜牧業(yè)監(jiān)管、植物檢疫等十余領(lǐng)域相繼認領(lǐng)或調(diào)整權(quán)力事項1200余項，以往權(quán)力事項審核中最常見的“市級未下放，區(qū)級不行使”“當?shù)仄渌麡I(yè)務(wù)主管部門行使，本部門不行使”“其他地區(qū)未行使，本地區(qū)也不行使”等不認領(lǐng)理由基本消除，“及時性”指標中的“應(yīng)認領(lǐng)未認領(lǐng)”“應(yīng)調(diào)整未調(diào)整”“應(yīng)劃轉(zhuǎn)未劃轉(zhuǎn)”3個二級指標和“執(zhí)行性”指標中的“法定職責(zé)必須為”“法無授權(quán)不可為”2個二級指標也基本實現(xiàn)不扣分，市與區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系進一步理順，三區(qū)基本實現(xiàn)同職、同權(quán)、同責(zé)。

（三）履職更規(guī)范。通過系統(tǒng)線上評估，全面推動了行政權(quán)力線上規(guī)范運行。在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，各級部門嚴格按照清單實施行政審批，規(guī)范申請條件、申報材料、辦理流程、設(shè)定依據(jù)、收費標準等運行信息，執(zhí)行中無法增加附加條件或限制。2021年度，紹興市政務(wù)服務(wù)“好差評”中辦事群眾滿意率達99.6%。在執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域，各級部門根據(jù)已認領(lǐng)的行政檢查事項，統(tǒng)一編制行政檢查專項清單，應(yīng)用浙政釘*掌上執(zhí)法開展執(zhí)法監(jiān)管行動，對直接涉及公共安全、公眾健康以及潛在風(fēng)險大的領(lǐng)域?qū)嵭兄攸c監(jiān)管，已實現(xiàn)行政檢查事項年度全覆蓋。

四、深化權(quán)責(zé)清單評估指標體系的思考

（一）以差異化為導(dǎo)向，進一步做細評估指標體系。一是注重層級差異。逐項分析市、縣、鄉(xiāng)不同層級行使同一項行政權(quán)力的履職重點，明確各層級部門的評估方式，做到精準分工、縱向協(xié)同，防止上下一般粗。二是注重地區(qū)差異。在區(qū)分山區(qū)與海島地理條件差異的基礎(chǔ)上，進一步細化城區(qū)與縣城、社區(qū)與農(nóng)村等特點，制定差異化的權(quán)責(zé)清單指導(dǎo)目錄。三是注重體制差異。對于在機構(gòu)限額內(nèi)因地制宜設(shè)置的地方特色機構(gòu)，建立健全其“一對多”“多對一”的評估機制，理順上下級、內(nèi)外部的行政權(quán)力、工作任務(wù)和溝通銜接關(guān)系。

（二）以共同體為目標，進一步做深評估指標體系。一是聚焦政務(wù)服務(wù)。對“一窗受理、集成服務(wù)”“一網(wǎng)通辦”中涉及政務(wù)服務(wù)“一件事”的各個部門（包括牽頭部門和配合部門）進行整體化履職評估。二是聚焦綜合執(zhí)法。編制執(zhí)法監(jiān)管“一件事”分工案例，進一步強化綜合執(zhí)法部門與業(yè)務(wù)主管部門協(xié)同評估機制，避免“多頭管”“三不管”等問題。三是聚焦權(quán)力下放。明確下放事項、程序和法律依據(jù)，確定下放后的運行流程、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，探索下放部門與承接部門捆綁式履職評估機制。

（三）以強基層為關(guān)鍵，進一步做實評估指標體系。一是加強事項清單對接。依托權(quán)力事項庫，以數(shù)字化方式實現(xiàn)市縣部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)責(zé)清單的有效對接。二是加強事項“屬地管理”。將經(jīng)審核確認下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、網(wǎng)格員的行政權(quán)力（包括工作任務(wù)）納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“屬地管理”事項責(zé)任清單管理，以數(shù)字化方式實現(xiàn)“清單之外無‘屬地管理’”。三是加強事項執(zhí)行保障?；跈?quán)責(zé)清單評估結(jié)果，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人員編制統(tǒng)籌使用的有效途徑，推動機構(gòu)編制資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下沉，實現(xiàn)既向基層放權(quán)賦能，又切實充實基層力量。