以交通強國建設綱要為指引推進我國通用航空快速發(fā)展

文/劉嵐

（圖片來源/京東）

2016年國務院辦公廳下發(fā)《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》以來，國家有關部委“放管服”力度不斷加大，內容不斷深化，法規(guī)不斷完善，我國通航基礎設施建設、企業(yè)數(shù)量規(guī)模和相關產(chǎn)業(yè)都得到了較快發(fā)展。

截至2021年底，全國在冊管理的通用機場達到370個，比六年前增加了70個；獲得經(jīng)營許可證的傳統(tǒng)通航企業(yè)599家，比六年前增加了318家；通用航空器在冊數(shù)量3018架，比六年前增加了1144架；飛行117.8萬小時，比2015年多44.6萬小時；無人機企業(yè)也得到了迅猛發(fā)展，已達12663余家。特別是地方政府對發(fā)展通航越來越重視，近兩年不少省市成立了通航發(fā)展建設領導小組，新出臺了通用機場布局規(guī)劃、通航制造業(yè)計劃、激勵政策和有關法規(guī)；有的試點省份在政府主導和相關部門支持下，建立了服務全省的飛行服務站，劃設了低空空域和目視飛行航線，制訂了低空空域協(xié)同運行辦法等，積極創(chuàng)造先行條件，營造通航發(fā)展生態(tài)環(huán)境；有的城市立足航空器制造優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)鏈，擴展通航場景應用。當前圍繞通航發(fā)展進行各種嘗試，摸索經(jīng)驗非常必要，都將對推動當?shù)啬酥寥珖ê桨l(fā)展起到促進和借鑒作用。

縱觀國內通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，在通用機場、通航企業(yè)、航空器數(shù)量和飛行時間方面都有較大增長，但總體規(guī)模仍然較小；在航空器自主研發(fā)、市場開放培育和通航飛行等方面，還不能滿足發(fā)展需要。究其原因，既有產(chǎn)業(yè)政策引導力度不足，對通航產(chǎn)業(yè)還不夠重視，也有空域管理體制改革步伐較慢，法規(guī)不健全等，通航飛不起來、飛得不好、飛得不順的問題依然存在，影響了通航社會價值和商業(yè)價值的發(fā)揮，也制約了低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傊?，目前我國通航內生動力與外部環(huán)境條件還不夠契合，尤其是影響通航發(fā)展全局性問題亟待解決。

一、全面深刻領會發(fā)展通航的重要意義，突出通用機場建設先行，確保實現(xiàn)國家決策部署。

通用航空是重要的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是實現(xiàn)黨中央、國務院提出把我國建設成為交通強國的重要內容。2019年《交通強國建設綱要》（以下簡稱《綱要》）印發(fā)，提出要大力推進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)、墾區(qū)林區(qū)等交通發(fā)展，在有條件的地區(qū)推進具備旅游、農業(yè)作業(yè)、應急救援等功能的通用機場建設。今年4月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議研究全面加強基礎設施建設問題，強調基礎設施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展。會議指出，要布局建設一批支線機場、通用機場和貨運機場。另外，《綱要》還指出要培育充滿活力的通用航空市場，完善政府購買服務政策，擴大短途運輸、航空消費等市場規(guī)模，推動低空飛行旅游發(fā)展，積極發(fā)展無人機物流遞送等。由此可見，加強通用機場建設，既是國家發(fā)展交通基礎設施、建設交通強國的需要，又是促進通航產(chǎn)業(yè)、發(fā)展低空經(jīng)濟的需要。鑒于通用機場具有交通基礎設施屬性，又是發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)不可或缺的重要平臺，為此，建議將通用機場納入國家公共交通基礎設施范疇，對符合政策條件的，由國家和地方財政投資先行先建，加大對企業(yè)投資通用機場建設的補貼力度，防止“規(guī)劃掛墻上、建設不落實”和“場址已批復、建設沒人管”。通用機場設施建設，從選址、批復到建成投入使用，通常需要2.5年至3.5年時間，必須要超前科學謀劃布局。

發(fā)展通航是建設我國現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的先行領域，對促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。通航是以為政府、企業(yè)和個人提供社會公共服務、生產(chǎn)作業(yè)服務、商業(yè)企劃服務和大眾消費服務的通用航空飛行活動，具有產(chǎn)業(yè)鏈長、服務領域廣、帶動作用強的特點。通航產(chǎn)業(yè)體系的核心是通用航空器生產(chǎn)制造、通航市場運營、通用機場服務保障等；上游基礎產(chǎn)業(yè)涵蓋了航空高科技技術等，如新型航空材料、航空發(fā)動機、航電系統(tǒng)的研發(fā)和金融業(yè)等；下游應用產(chǎn)業(yè)服務涵蓋了第一、二、三產(chǎn)業(yè)等，如農業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)和人工降雨、航拍航測、航空救援、航空運動、航空科普、空中游覽、航空器銷售、維修、飛行培訓、娛樂飛行、公務航空、短途運輸和保險業(yè)等，應用前景非常廣闊。作為一種新的經(jīng)濟形態(tài)，通航產(chǎn)業(yè)具有很大的商業(yè)發(fā)展?jié)摿?，是我國?jīng)濟發(fā)展新的增長點，對促進我國產(chǎn)業(yè)轉型升級和消費升級具有重要帶動作用，在我國經(jīng)濟社會建設中占有獨特的地位。同時，發(fā)展通航對全面提升我國航空工業(yè)研發(fā)制造水平，補齊民航發(fā)展短板，加快民航強國建設，都具有十分重要的意義。

發(fā)展通航是提升我國航空應急救援能力水平的剛性需求，對加強民生工程建設和國防戰(zhàn)備建設具有重大現(xiàn)實意義。航空應急救援主要是以通用航空器為載體，平時和應急時可擔負自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件災害和安全事件災害等救援。我國是一個地震、水災、火災等自然災害多發(fā)的國家，防災減災救災的壓力非常大。航空應急救援具有不受地面交通受阻和災害造成的影響，可快速到達現(xiàn)場開展施救工作的特質，在2008年汶川大地震中，在空中調運重裝、緊急轉送傷員、快速運送救災人員物資等方面，通航發(fā)揮了不可替代的重要作用；2020年武漢爆發(fā)新冠肺炎疫情期間，為防止疫情擴散，在武漢封城地面交通運輸關閉的情況下，通航直升機和無人機緊急運送抗疫醫(yī)療物資藥品等，為武漢抗疫保衛(wèi)戰(zhàn)作出了突出貢獻?？傊涌彀l(fā)展壯大我國通航，推進航空應急救援力量建設，是一項利國利民的偉大事業(yè)，也是一個大有作為的新型產(chǎn)業(yè)。

二、加快優(yōu)化調整空域管理體制機制，完善低空飛行服務保障體系，促進通航與運輸航空協(xié)調發(fā)展。

隨著我國通航不斷發(fā)展壯大，飛行活動不斷增多，飛行時間不斷增長，加之無人機運行常態(tài)化和飛行汽車發(fā)展等通航新業(yè)態(tài)漸行漸近，以及國家綜合立體交通建設的需要，以保障運輸航空為主的空域管理體制機制，必須進一步改革優(yōu)化調整，以適應新時代發(fā)展。

《綱要》中強調，要完善航空服務網(wǎng)絡，加強空域等資源集約利用，不斷深化空域管理體制改革，建立健全適應綜合交通一體化發(fā)展的體制機制等。這是國家從實際情況出發(fā)，面向未來提出的新要求。為此，重新調整優(yōu)化我國民航管制區(qū)和管理體制機制，是持續(xù)深化低空空域管理改革的主要內容，也是加快我國通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展和構建現(xiàn)代綜合交通運輸體的急需，對提高空域資源利用率，建立低空經(jīng)濟服務保障體系和構建統(tǒng)一大市場，確保通航與運輸航空協(xié)調發(fā)展具有重大意義。

深化空域管理體制改革，首要任務是對現(xiàn)有空域重新優(yōu)化，再對空域管理體制機制進行調整改革。為給通航發(fā)展創(chuàng)造更好的生態(tài)環(huán)境，應以建立低空飛行服務保障體系、減少空域管理單位和協(xié)調環(huán)節(jié)、提高飛行計劃審批效率為重點，對現(xiàn)有空域劃設進行優(yōu)化調整。鑒于通航飛行量不斷增長和通航新業(yè)態(tài)發(fā)展需求，對管理體制編制和工作機制帶來的沖擊影響，針對我國低空飛行保障體系建設相對滯后，服務保障能力嚴重不足，難以為通航發(fā)展提供有力支撐，可考慮通航發(fā)展需求和在低空飛行服務保障力量較弱地區(qū)，相應建設若干個飛行服務站，作為民航空管管理和運行體系的末端，專門負責通航飛行服務保障工作等。通過以上優(yōu)化調整，既可減少空域交叉重疊或空域空隙，簡化理順管理關系，提高空域利用率和低空飛行服務保障能力，又可達到減少飛行保障協(xié)調環(huán)節(jié)，提高飛行計劃審批效率，確保通航能盡快飛起來、飛得好、飛得順之目的?？傊?，要通過空域優(yōu)化和管理體制機制調整改革，大力改善通航發(fā)展外部生態(tài)環(huán)境，提高低空使用效率和通航飛行效益。否則，對通航而言空域管理體制改革意義不大。

另外，通航飛行除了飛行員培訓和部分跳傘在本場空域飛行外，其他飛行都在外場活動，如航拍航測、農林噴灑、飛播造林、人工降雨、電力巡線、空中游覽、短途運輸?shù)蕊w行。由于生產(chǎn)作業(yè)等外場飛行跨度范圍廣，飛行計劃審批涉及單位多，批復流程復雜且時間長，抑制了通航飛行時效性要求快的特點，很大程度上制約了通航發(fā)展。因此，應制定行之有效的措施，縮短審批時間等。

在我國還不具備低空飛行活動能全程監(jiān)控、空地聯(lián)絡能保持暢通的情況下，不宜一概采用“看得見、聯(lián)得通、可控制”的工作方式，審批通航飛行計劃。應該從支持我國通航發(fā)展的高度，在飛行時間、高度、距離差方面，不影響正常飛行活動，能保證飛行安全時，就應批準同意飛行，不能以監(jiān)控手段欠缺，為防相撞等安全為由等，確保通航“能飛盡飛”。

三、充實完善我國通航管理法規(guī)體系，提高服務范圍質量，為通航可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

建立健全通航管理法規(guī)，對加強通航建設，改善運營環(huán)境，降低企業(yè)綜合成本，保障飛行安全，促進通航依法有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。通用航空與運輸航空因功能定位不同，兩者之間性質和使用的航空器差異巨大。運輸航空主要是作為空中交通運輸工具，從事公共航空運輸飛行活動，通用航空主要是作為空中勞動生產(chǎn)工具，從事公共航空運輸以外的各種飛行活動。因此，建立完善獨立的通航管理法規(guī)是發(fā)展通航的需要，要突出專業(yè)特點與運輸航空分類管理。

對直接涉及飛行安全的航空器適航取證、飛行員培訓和通航飛行活動等，必須要嚴“管”起來，建立健全安全管理法規(guī)，實施精細化管理。加強對通航公司飛行安全檢查指導，對違規(guī)飛行危及安全的單位和人員，依法嚴肅處理。對通航公司正常運營管理方面，要在“放”和“服”上下功夫，建立健全各項法規(guī)，防止簡單且無法律依據(jù)的以保安全為由，限制通航飛行活動。例如，有些地方對審定的2+9座飛機，無論是短途運輸飛行還是空中跳傘，只允許上7名乘客，使通航企業(yè)很難盈利；有些地方完全參照通用機場的標準管理飛行營地，不利于航空運動發(fā)展和通航消費市場培育，建議對只要符合上級主管部門的標準和航空器使用要求的，就應給予支持；也有個別地方以安全為由，叫停通航飛行活動等等，這些干涉企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營和搞“一刀切”的粗放式管理，對通航公司尤其是一些民營企業(yè)傷害性較大，也造成了一定的社會負面影響，由于政策法規(guī)不健全和執(zhí)法的不確定性，也會直接影響投資人信心，不利于通航可持續(xù)健康發(fā)展。去年通航公司在6月中旬至7月中旬停飛，通航人都理解支持，但停飛保安全的時間不宜太長，有的超過了30天；另外，通航135部短途運輸實質上是定期載客運行，具備一定的公共運輸性質，但飛行管制層面視為非定期飛行，一飛一申請，受流控影響較大，延誤率較高，旅客體驗性較差，建議研究將短途運輸納入定期航班進行保障，并寫入法規(guī)。

關于通航飛行計劃通報問題。應明確規(guī)定受理通航飛行計劃的民航管制機構（民航飛服中心）待計劃批復同意后，負責向其他有關管制單位通報批復情況，并及時反饋飛行計劃申報單位，而不應由飛行計劃申報單位在向所在管制區(qū)的站調（民航飛服中心）申報飛行計劃后，再去多方打聽其他有關站調（民航飛服中心）的聯(lián)系方式，通報協(xié)調飛行計劃等情況。為了方便各通航公司、通用機場、站調（民航飛服中心）、飛行服務站等之間工作協(xié)調及有關信息查詢，相關部門應建立或規(guī)定上述單位都要建立信息查詢服務系統(tǒng)，內容包括但不限于本單位航管聯(lián)系電話、機場基本情況及氣象信息等，方便需求者可隨時網(wǎng)上查詢。另外，相關部門應把通航飛行活動情況列為工作考核項目，對各管制區(qū)通航飛行計劃申請、批復執(zhí)行情況和未批復原由等作為重要內容，進行考核講評，及時研究解決存在的問題。

關于對通航新業(yè)態(tài)提前研究立法及通航定義修改問題。例如無人機物流遞送等常態(tài)化運營和飛行汽車時代即將到來，對這類航空器適航取證、起降平臺建設標準、使用要求以及城市空中交通運輸?shù)?，都需要對其不同運行、安全保障和使用管理等方面，進行超前研究立法規(guī)范問題，并將為保障通航活動建立的飛行服務站，納入通航管理法規(guī)體系，明確責權利等。同時，隨著新型航空器快速發(fā)展及廣泛應用，通航飛行新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，為傳統(tǒng)通航賦予了新的內涵與外延，因此需要對我國通用航空概念進行修改，重新進行定義。

對不利于通航發(fā)展的管理規(guī)章應及時修改。例如用于通用機場建設與運行管理的《通用機場分類管理辦法》中，將乘客座位數(shù)在10座以上的航空器開展商業(yè)載客飛行活動的通用機場劃定為A1級通用機場，座位數(shù)在5～9之間的劃定為A2級通用機場，除 A1、A2級外的A類通用機場劃定為A3級通用機場。只用差別極小的座位數(shù)將通用機場硬性劃分為三個等級意義不大，個人建議對這種不符合行業(yè)規(guī)范、不利于通用機場使用以及通航發(fā)展的標注要求等，盡快進行修改完善。

綜上所述，發(fā)展壯大通航產(chǎn)業(yè)符合我國國情，是新時代經(jīng)濟社會建設的需要，是人民群眾對美好生活向往的需要。唯有堅決積極貫徹落實黨中央、國務院的指示要求，加快研究解決制約通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題，才能又好又快地全面推進我國通航發(fā)展的建設步伐。順應天時，把握機遇，通航的春天還會遠嗎。