□張海水
早在2014 年,上海市就已經(jīng)啟動(dòng)暑期托管服務(wù)。近年來,武漢、漯河、南京等城市也相繼開展有關(guān)探索工作。2021 年7 月,教育部辦公廳印發(fā) 《關(guān)于支持探索開展暑期托管服務(wù)的通知》(以下簡(jiǎn)稱 《通知》),提出為滿足廣大家長(zhǎng)需求、解決學(xué)生暑期 “看護(hù)難” 等問題,地方教育部門要從本地實(shí)際出發(fā),鼓勵(lì)有條件的學(xué)校積極承擔(dān)學(xué)生暑期托管服務(wù)工作。[1]《通知》 下發(fā)后,我國多數(shù)地區(qū)啟動(dòng)暑期托管服務(wù)或相關(guān)試點(diǎn)工作?!锻ㄖ?聚焦 “支持” 與 “引導(dǎo)”,考慮到各地推動(dòng)該項(xiàng)工作所面臨的實(shí)際條件不同,《通知》 主要在“工作原則” “參與人員” “服務(wù)主要內(nèi)容” 等方面給予一定指導(dǎo),并未有更具體的約束性規(guī)范。筆者認(rèn)為,有必要對(duì)我國一些城市已經(jīng)出臺(tái)的暑期托管服務(wù)政策進(jìn)行梳理與研究,為后續(xù)我國其他地區(qū)相關(guān)政策的研制或完善提供參考。
本研究采用調(diào)查法、統(tǒng)計(jì)法,選擇我國東、中、西部地區(qū)已公開發(fā)布的18 個(gè)城市的暑期托管服務(wù)政策文件①為研究樣本(見表1),對(duì) “項(xiàng)目名稱” “啟動(dòng)時(shí)間” “牽頭部門與主要參與部門” 等12 個(gè)維度進(jìn)行梳理與分析。
表1 研究樣本來源城市名單
1.項(xiàng)目名稱
主要分為三類:第一類,突出“暑期” “課后” 主題,如北京市與安陽市將項(xiàng)目命名為 “暑期課后服務(wù)”;第二類,突出 “暑期” “托管” 主題,如上海市的 “愛心暑托班”、廣州市與深圳市的 “暑期托管服務(wù)”、武漢市的 “青少年暑假社區(qū)托管班”、南京市的 “愛心公益暑托班”、蘇州市的 “家門口的暑托班” 等;第三類,突出 “公益” “托管” 主題,如無錫市的“七彩公益安心托班”、駐馬店市與漯河市的 “愛心托管服務(wù)” 等。
2.啟動(dòng)時(shí)間
啟動(dòng)時(shí)間最早的是上海市,于2014 年啟動(dòng);其次是武漢市、漯河市,于2019 年啟動(dòng);然后是南京市、駐馬店市,于2020 年啟動(dòng);其余13 座城市均在2021 年暑假期間啟動(dòng)。
3.牽頭部門與主要參與部門
牽頭部門主要有四類:第一類是教育行政部門,如北京市、廣州市、深 圳 市 等9 個(gè) 城 市,占 比50%;第二類是共青團(tuán),如上海市、武漢市、南京市、蘇州市、寧波市等5 個(gè)城市,占比28%;第三類是總工會(huì),如駐馬店市、漯河 市、延 邊 市3 個(gè) 城 市,占 比17%;第四類是地方政府,如桂林市,占比5%。18 個(gè)城市中,牽頭部門或者主要參與部門涉及教育行政部門及義務(wù)教育學(xué)校的城市共有12 個(gè),占比66.7%。
4.項(xiàng)目目的
安陽市提出,要 “減輕家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)壓力,減輕學(xué)生校外課業(yè)負(fù)擔(dān)”;貴陽市、成都市、杭州市受 《通知》 影響,提出 “幫助學(xué)生度過一個(gè)安全、快樂、有意義的假期”;其余城市,主要聚焦 “解決家庭暑期子女照護(hù)難問題”。
5.項(xiàng)目原則
北京市提出 “學(xué)校為主、自愿參加、公益惠民、全面發(fā)展” 4 項(xiàng)原則,蘇州市提出 “公益、志愿”原則,杭州市提出 “自愿、志愿、公益普惠、安全” 原則,其余城市主要定位為 “公益普惠、自愿”原則。
6.服務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)
服務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)分為單一機(jī)構(gòu)、多機(jī)構(gòu)兩種形式。
單一機(jī)構(gòu)主要有5 類:第一類是義務(wù)教育學(xué)校,如北京市、廣州市、深圳市、杭州市、寧波市(北侖區(qū))、安陽市;第二類是幼兒園,如漯河市;第三類是開放大學(xué),如桂林市;第四類是社區(qū)機(jī)構(gòu),如武漢市放在 “社區(qū)青少年空間”、蘇州市放在 “社區(qū)新時(shí)代文明實(shí)踐所”;第五類是圖書館,如延邊市。多機(jī)構(gòu),如上海市放在學(xué)校教室、青少年活動(dòng)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)學(xué)校等;南京市放在社區(qū)文明實(shí)踐站、學(xué)校、兒童活動(dòng)中心、社區(qū)黨群服務(wù)中心、社區(qū)居委會(huì)等;成都市放在學(xué)校、少年宮、社區(qū)等;哈爾濱市放在學(xué)校、社區(qū)教育學(xué)院和老年人大學(xué)分支機(jī)構(gòu);無錫市放在社區(qū)居民學(xué)校、社區(qū)青少年輔導(dǎo)站、村委、居委會(huì)、社區(qū)教育中心、企業(yè)等;駐馬店市放在青少年活動(dòng)中心、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。18 個(gè)城市中,服務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)涉及義務(wù)教育學(xué)校的城市有11 個(gè),占比61%。
7.服務(wù)對(duì)象
服務(wù)對(duì)象分為面向全市學(xué)籍學(xué)生、面向全市部分學(xué)生兩種形式。
面向全市學(xué)籍學(xué)生,主要有5類:第一類,面向1—5 年級(jí)學(xué)生,優(yōu)先考慮亟需服務(wù)群體,如北京市、廣州市、深圳市、杭州市;第二類,面向小學(xué)生(不含幼升小),優(yōu)先考慮亟需服務(wù)群體,如上海市、武漢市、成都市、寧波市(北侖區(qū));第三類,面向未成年人(小學(xué)生為主),如蘇州市;第四類,面向中小學(xué)生,如貴陽市、哈爾濱市;第五類,未明確學(xué)生學(xué)段,如安陽市。18 年城市中,涉及上述5 類的城市有12 個(gè),占比66.7%。
面向全市部分學(xué)生,如南京市面向 “困境青少年、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、網(wǎng)約車司機(jī)和快遞小哥子女,以及其他2—5 年級(jí)小學(xué)生”;無錫市服務(wù)對(duì)象 “以暑期家庭看護(hù)確有困難的在錫工作雙職工家庭子女為主,兼顧有其他特殊困難的小學(xué)生群體”;駐馬店市面向“1—6 年級(jí)的職工子女(6—12 歲),主要包括市級(jí)以上勞模職工子女、工會(huì)建檔立卡的困難職工子女,單親職工家庭子女和其他職工(含農(nóng)民工)子女等,其中行政事業(yè)單位職工子女170 名,企業(yè)職工(含農(nóng)民工)子女200 名” 等。18個(gè)城市中,涉及上述情況的城市有6 個(gè),占比33.3%。
8.服務(wù)時(shí)間
18 個(gè)城市中,有15 個(gè)城市明確了服務(wù)天數(shù),除貴陽市天數(shù)在15 個(gè)工作日左右,其余天數(shù)都在20 個(gè)工作日及以上。其中天數(shù)為20—22 個(gè)工作日的,有廣州市、深圳市、杭州市、武漢市、南京市、寧波市、延邊市;天數(shù)為25個(gè)工作日的,有桂林市;天數(shù)為27 個(gè)工作日的,有無錫市;天數(shù)為30 個(gè)工作日及以上的,有北京市、上海市、哈爾濱市(32 天)、蘇州市(不少于30 個(gè)工作日)、駐馬店市(30 天)。
9.收費(fèi)情況
除安陽市、哈爾濱市尚未明確是否收費(fèi)之外,有9 個(gè)城市明確提出 “免費(fèi)”(占比50%),有7 個(gè)城市明確提出收費(fèi)。如北京市提出 “適當(dāng)收取費(fèi)用,對(duì)家庭困難學(xué)生免收托管服務(wù)費(fèi)用”;上海市提出 “每人每期收600 元,對(duì)于家庭困難的學(xué)生,相關(guān)費(fèi)用可適當(dāng)減免”;廣州市、深圳市與成都市收取一定費(fèi)用;杭州市提出 “每人每天收50 元(不含中餐費(fèi))”;寧波市(北侖區(qū))提出 “每人每天收50 元左右”。
10.服務(wù)內(nèi)容
提供的服務(wù)內(nèi)容以素質(zhì)教育為主,題材豐富多彩。如北京市提出“培養(yǎng)閱讀、體育、音樂、美術(shù)、舞蹈、書法等方面的興趣愛好;開展研學(xué)旅行、緬懷先烈、科技教育、心理拓展、軍事、環(huán)保、勞動(dòng)、志愿服務(wù)等社會(huì)實(shí)踐活動(dòng);組織學(xué)生就近到社區(qū)、企事業(yè)單位開展社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)”。上海市提出 “暑托班服務(wù)內(nèi)容,除開班式、結(jié)業(yè)式外,還有自選環(huán)節(jié),包括身心健康、成長(zhǎng)導(dǎo)航、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)普及、讀書賞析、手工實(shí)驗(yàn)、素質(zhì)拓展、文體鍛煉、益智游戲、理論實(shí)踐等”。在18 個(gè)城市中,提出有作業(yè)答疑及暑期作業(yè)輔導(dǎo)的有北京市、上海市、深圳市、杭州市、哈爾濱市、蘇州市、寧波市(北侖區(qū))、無錫市、貴陽市、駐馬店市、漯河市11 個(gè)城市,占比達(dá)61%。
11.師資來源
師資來自單一機(jī)構(gòu)的,主要有北京市(義務(wù)教育學(xué)校教師)、桂林市(高校教師)、駐馬店市(培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師)、漯河市(藝術(shù)幼兒園教師)、延邊市(圖書館工作人員)。師資來自多機(jī)構(gòu)的,上海市(在職或退休教師、大學(xué)志愿者)、深圳市(本校或本社區(qū)教師志愿者、大學(xué)生和高中生志愿者、退休教職工和家長(zhǎng)義工)、武漢市(志愿者、社工、相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士等)、蘇州市(黨員志愿者、居民志愿者、高校大學(xué)生、社會(huì)組織專業(yè)社工)、哈爾濱市(學(xué)校、社區(qū)教育學(xué)院和老年人大學(xué)分支機(jī)構(gòu)的教師)。在18 個(gè)城市中,師資來源涉及義務(wù)教育學(xué)校的城市有12 個(gè),占比66.7%。
12.覆蓋面及服務(wù)體量
一是能夠滿足或基本滿足全部需求群體,如北京市、上海市、武漢市、蘇州市、哈爾濱市、寧波市(北侖區(qū))、安陽市,占比39%;二是只滿足部分需求群體,如南京市提供 “21 個(gè)班,每個(gè)班不超過30 人”,漯河市提供 “30 個(gè)托管班,服務(wù)1200 名學(xué)生” 等;三是未明確覆蓋面及服務(wù)體量,如廣州市、深圳市、杭州市、成都市、貴陽市等城市,因2021 年才啟動(dòng)試點(diǎn),故未能明確具體的覆蓋面或服務(wù)體量。
徐昭法,名枋,江南長(zhǎng)洲人。父汧,為明少詹事,明亡,沉水死。昭法少舉于鄉(xiāng),既遭變,遂遁跡山中。居靈巖之上沙,布衣草履,終身不入城市。時(shí)上靈巖,謁繼起禪師問佛法。家貧,往往絕糧,繼起饋之粟,受之。非繼其弗受也。湯文正為巡撫,屏騶從,訪之,不得見,徘徊嘆息而去。晚歲,志道益篤,宣城沈麟生詒之書,頌其志節(jié)之美,復(fù)書曰:“缊袍不恥,是道何臧?學(xué)問之幾,不舍一息。區(qū)區(qū)陳跡,猶然見詡,吾滋懼矣?!闭逊z,孤孫方幼,不克葬,故人戴冠自山陰來,賣字吳門,每紙得百錢。積二年,乃葬昭法于青芝山下。[4]卷一九《儒行述》,457
筆者依據(jù) “牽頭部門與主要參與部門” “覆蓋面及服務(wù)體量” 兩個(gè)關(guān)鍵性維度,將當(dāng)前暑期托管服務(wù)的運(yùn)行模式歸納為 “教育部門主導(dǎo)的全覆蓋模式” “多部門合力的全覆蓋模式” “多部門合力的部分覆蓋模式” “總工會(huì)主導(dǎo)的部分覆蓋模式” 4 種模式。其中采用 “教育部門主導(dǎo)的全覆蓋模式” “多部門合力的全覆蓋模式” 2 種模式的相對(duì)較多。
1.開展暑期托管服務(wù)已成為我國城市公共服務(wù)拓展的主要發(fā)展趨勢(shì)
小學(xué)生尚處于人生自立的初步成長(zhǎng)階段,在長(zhǎng)達(dá)近兩個(gè)月的暑假生活中,面臨各種生活與學(xué)習(xí)問題,需要有成人陪伴。父母是雙職工且祖輩不在身邊的城市家庭,通常父母會(huì)將孩子放在市場(chǎng)化的暑托班。然而,市場(chǎng)化的暑托班不僅因?yàn)橘M(fèi)用昂貴,加重了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而且其托管內(nèi)容的科學(xué)性、規(guī)范性、全面性,以及場(chǎng)地的安全性等都存在一定的隱患。為此,近年來我國一些城市相繼推出暑期托管服務(wù)政策,不僅滿足了家庭迫切的現(xiàn)實(shí)需求,推動(dòng)城市公共服務(wù)體系更加完善,在某種程度上也呼應(yīng)了我國近年來逐步調(diào)整的生育政策,深受群眾歡迎。以上海市為例,自2014 年創(chuàng)辦 “愛心暑托班” 以來,該暑托班已連續(xù)8 年成為“為市民辦實(shí)事項(xiàng)目”,除2020 年受新冠肺炎疫情影響停辦之外,累計(jì)共開辦了暑托班2382 個(gè),服務(wù)小學(xué)生超過18 萬人次。
2.“公益” “自愿” 成為暑期托管服務(wù)的共識(shí)
一方面,18 個(gè)城市暑期托管服務(wù)對(duì)象聚焦小學(xué)生,特別是優(yōu)先保障殘疾兒童、留守兒童、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生等群體。其中,50%的城市提出免費(fèi);還有一些城市提出收取一定費(fèi)用,但對(duì)家庭困難學(xué)生免收托管服務(wù)費(fèi)用,如北京市,體現(xiàn)了公益導(dǎo)向。以南京市為例,盡管暑期托管服務(wù)規(guī)模較小,但主要面向家庭困難青少年、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、網(wǎng)約車司機(jī)和快遞小哥子女等群體,充滿了人情關(guān)懷。另一方面,18 個(gè)城市暑期托管服務(wù)政策均提出 “自愿” 原則,充分尊重兒童及家庭自主選擇暑期托管服務(wù)的意愿。
3.充分發(fā)揮多部門或群體資源作用成為主要選擇
從18 個(gè)城市暑期托管服務(wù)的牽頭部門與主要參與部門、服務(wù)承擔(dān)機(jī)構(gòu)、師資來源等可以看出,除北京市、桂林市只有同一部門參與外,其余都發(fā)揮了多部門參與的優(yōu)勢(shì)。如上海市共青團(tuán)牽頭組織的“愛心暑托班”,辦學(xué)場(chǎng)地來源于學(xué)校教室、青少年活動(dòng)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)學(xué)校,辦學(xué)課程資源來自市委宣傳部、市教委、綠化市容局、水務(wù)局、體育局等行政部門以及近20 家社會(huì)組織,辦學(xué)所需物質(zhì)由市發(fā)改委、市經(jīng)信委、市紅十字會(huì)等部門或企業(yè)提供。蘇州市共青團(tuán)牽頭組織的 “家門口的暑托班”,師資來自黨員志愿者、居民志愿者、高校大學(xué)生、社會(huì)組織專業(yè)社工等群體。
18 個(gè)城市的暑期托管服務(wù)內(nèi)容,均對(duì)學(xué)生的全面發(fā)展進(jìn)行了考量,特別注重學(xué)生在德育、體育、美育、勞動(dòng)教育等方面的發(fā)展,強(qiáng)化紅色教育、閱讀、體育、健康、勞動(dòng)、科技、安全、傳統(tǒng)文化、社會(huì)實(shí)踐等領(lǐng)域的資源供給。
暑期托管服務(wù)在我國尚處于發(fā)展起步階段,受經(jīng)驗(yàn)缺乏、理念認(rèn)識(shí)及相關(guān)理論研究不足等因素制約,當(dāng)前我國各城市在政策制定及具體推進(jìn)過程中,仍存在一些問題,主要體現(xiàn)在以下4 個(gè)方面。
首先,《中華人民共和國教師法》 規(guī)定,教師享有寒、暑假帶薪休假的權(quán)利。因而,學(xué)校特別是學(xué)校教師不能成為暑期托管服務(wù)的主體,且學(xué)校教師的參與只能基于 “自愿” “志愿” 原則。其次,從全世界范圍看,假期也是學(xué)生社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的重要時(shí)期,“在校學(xué)習(xí)+假期” 是世界范圍內(nèi)成熟、有效、規(guī)范的教育節(jié)律模式。第三,暑期托管服務(wù)重在 “托管”,而 “托管” 不等于 “教育”,“托管” 更多涉及的是非教學(xué)內(nèi)容,因而主要資源供給與師資配備不能只來自教育系統(tǒng)。最后,“課后服務(wù)” 是指在常規(guī)學(xué)習(xí)期間,為放學(xué)后的學(xué)生提供一定時(shí)間的服務(wù),統(tǒng)籌管理主體在教育行政部門。綜上,目前個(gè)別城市簡(jiǎn)單地將“暑期托管服務(wù)” 等同于 “暑期課后服務(wù)” 或 “學(xué)期課后服務(wù)在暑假期間的延伸”,并主要由教育行政部門組織實(shí)施,或者教育行政部門成為唯一組織實(shí)施主體,進(jìn)而復(fù)制課后服務(wù)相應(yīng)的管理機(jī)制、師資配給方式、課程供給模式等。這些做法與國家及地方關(guān)于教師的有關(guān)法律、法規(guī)相違背,有可能違背教育節(jié)律,進(jìn)而破壞教育生態(tài);有可能放大教育行政部門的責(zé)任邊界,違背教育發(fā)展規(guī)律,透支教師精力,打擊部分教師的工作積極性,降低常規(guī)時(shí)間段的教育教學(xué)質(zhì)量。
產(chǎn)生暑期托管服務(wù)需求的相關(guān)問題,不是單一領(lǐng)域的問題,因而需要充分發(fā)揮社會(huì)各相關(guān)部門的資源優(yōu)勢(shì),攜手共同解決問題。筆者調(diào)研的18 個(gè)城市中,有11 個(gè)城市(占比61%)的暑期托管服務(wù)由單一部門主導(dǎo)或者實(shí)施(教育行政部門或總工會(huì)),不僅難以充分發(fā)揮各相關(guān)部門的資源優(yōu)勢(shì),在某種程度上也會(huì)造成相關(guān)部門的責(zé)任缺位,降低問題解決效率。為此,在團(tuán)委、工會(huì)或教育行政部門牽頭的前提下,在場(chǎng)地、課程資源、師資來源等方面,應(yīng)充分吸納并發(fā)揮相關(guān)行政部門、文博機(jī)構(gòu)、社區(qū)、企業(yè)、高校、志愿者協(xié)會(huì)等部門和組織的資源優(yōu)勢(shì)。
在 “暑期托管服務(wù)部分覆蓋”的城市中,個(gè)別城市尚未公布服務(wù)對(duì)象遴選標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別城市的服務(wù)對(duì)象,近一半是來自職業(yè)崗位相對(duì)處于優(yōu)勢(shì)的行政事業(yè)單位職工家庭??梢哉f,缺乏公正、公開、透明的服務(wù)對(duì)象遴選標(biāo)準(zhǔn),存在產(chǎn)生新的不公平的可能,易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。
18 個(gè)城市中,有11 個(gè)城市(占比61%)的服務(wù)內(nèi)容包含 “作業(yè)答疑及暑期作業(yè)輔導(dǎo)”。在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的情況下,某些學(xué)校在“利益沖動(dòng)” 下,會(huì)為本校學(xué)生“開小灶”,進(jìn)行非暑期作業(yè)輔導(dǎo)或開設(shè)新課等。如此一來,存在將“托管” 演變成 “補(bǔ)習(xí)” 的風(fēng)險(xiǎn),有可能加劇學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)與家長(zhǎng)的精力負(fù)擔(dān),與 “雙減” 精神相違背。
從目前的發(fā)展趨勢(shì)來看,暑期托管這種方式,已成為我國大、中、小城市解決家庭暑期子女照護(hù)難問題的重要選擇。各城市相關(guān)部門,應(yīng)站在提升民眾公共服務(wù)獲得感、滿意度的角度,結(jié)合所在地區(qū)實(shí)情,研制相關(guān)政策文件并開展相關(guān)工作。
教育部出臺(tái)關(guān)于暑期托管服務(wù)的政策,鼓勵(lì)各地因地制宜加強(qiáng)相關(guān)工作探索。然而,當(dāng)前已開展暑期托管服務(wù)的城市,積累的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)還比較少。在缺乏固定模式以及約束性、限制性條件較少的前提下,有必要強(qiáng)化基于試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的政策創(chuàng)新,形成具有地方特色的暑期托管服務(wù)模式。
目前,上海市、武漢市等城市已積累較為成熟的經(jīng)驗(yàn),主要得益于,在由一家主要部門牽頭的前提下,充分發(fā)揮其他相關(guān)部門的力量,提高跨部門協(xié)同育人的效率與資源利用效率。
在覆蓋面較大或者覆蓋體量較大的前提下,若提供較有質(zhì)量的暑期托管服務(wù),而且暑期托管服務(wù)經(jīng)費(fèi)全部或者主要來自財(cái)政性經(jīng)費(fèi),則面臨經(jīng)費(fèi)供給不足等困境。依據(jù) “誰受益誰買單,兼顧公益普惠” 的原則,相關(guān)牽頭部門應(yīng)聯(lián)合物價(jià)部門,在調(diào)研的基礎(chǔ)上,建立完善的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,構(gòu)建多元主體參與的資金供給模式,推動(dòng)暑期托管服務(wù)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展。
目前,部分城市的暑期托管服務(wù),存在缺乏公正、公開、透明的服務(wù)對(duì)象遴選標(biāo)準(zhǔn)的問題,以及作業(yè)釋疑輔導(dǎo)演變成 “補(bǔ)習(xí)”、食品安全等潛在風(fēng)險(xiǎn),需要通過建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制規(guī)避這些問題與風(fēng)險(xiǎn)。
注釋:
①政策文本均來自所在城市教育局官網(wǎng)。