海洋空間資源承載能力視角下海岸帶規(guī)劃研究
——以舟山市為例

鄔梁超，黃歆然，李愛國，劉 賢，應(yīng)詩瑤，郭建波，廖維敏，葉云

(舟山市自然資源測繪設(shè)計(jì)中心，浙江舟山 316021)

海洋空間是進(jìn)行資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體，也是沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間[1]。2011 年以來，隨著“浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)”“中國(浙江)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”設(shè)立以及“發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海洋強(qiáng)省”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，浙江省對海洋資源的開發(fā)力度逐漸增強(qiáng)，海洋資源利用類型日趨多元化，港口、灘涂和岸線等稀缺資源與低效開發(fā)之間的矛盾日益凸顯，而舟山市作為浙江省海洋經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，問題尤為突出。海洋是重要的基礎(chǔ)資源，在為人類生產(chǎn)生活提供物質(zhì)資料的同時(shí)，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮著不可替代的支撐作用，海洋開發(fā)與資源環(huán)境承載力之間的關(guān)系直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展[2]。2016 年，國家發(fā)展和改革委員會、國家海洋局等部委聯(lián)合印發(fā)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法(試行)》[3](以下簡稱《技術(shù)方法》)，闡述了資源環(huán)境承載能力基本概念，采用統(tǒng)一指標(biāo)評價(jià)體系對海洋空間資源進(jìn)行評價(jià)。國內(nèi)外學(xué)者通過構(gòu)建資源環(huán)境評價(jià)體系，以底線思維為原則，分析超載成因，已成為科學(xué)布局海洋空間、產(chǎn)業(yè)的重要手段。張曉昱等[4]探究連云港沿海3 個(gè)縣市的承載力水平，并對超載因子提出對策建議；賈建軍等[5]對浙江省重要海洋資源及其承載力進(jìn)行研究，并提出海洋資源開發(fā)利用建議；陳斌等[6]對山東省海洋空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀、問題及對策進(jìn)行分析，并提出了對山東省海洋空間開發(fā)與保護(hù)的建議。以上學(xué)者均對海洋資源承載能力進(jìn)行了研究并提出資源開發(fā)利用建議，但宏觀的從承載力視角出發(fā)，提出規(guī)劃視角的針對性資源保護(hù)與利用研究較少。2019 年，我國確立了新時(shí)代國土空間規(guī)劃體系框架，海岸帶規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，將海岸帶開發(fā)與保護(hù)提升至新的高度，將為陸海統(tǒng)籌和科學(xué)布局海岸帶生態(tài)、生產(chǎn)、生活空間劃定總體藍(lán)圖，為海域海島管理提供重要依據(jù)[7]。舟山作為海洋資源大市成為市級海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃國家試點(diǎn)，本文基于舟山市海域使用現(xiàn)狀，以《技術(shù)方法》中的指標(biāo)參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，探究舟山市海洋空間資源承載能力，客觀分析海洋空間開發(fā)利用存在問題，為海岸帶保護(hù)與利用規(guī)劃中開發(fā)強(qiáng)度與用途的管制提供針對性的參考，從而實(shí)現(xiàn)新時(shí)期海洋空間有序開發(fā)保護(hù)和頂層設(shè)計(jì)[8]。

1 基礎(chǔ)與方法

1.1 研究區(qū)域

本次研究區(qū)域?yàn)橹凵绞休爡^(qū)范圍，舟山市位于浙江省東部，是我國第一個(gè)以群島設(shè)立的設(shè)區(qū)市，舟山市總面積22 200 km2，其中陸域面積1 278.4 km2，海域面積20 921.6 km2，海域面積占轄區(qū)面積90%以上。2011 年，舟山群島新區(qū)設(shè)立，確定了大宗商品交易、港航物流、臨港產(chǎn)業(yè)、旅游漁業(yè)等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。近年來，隨著交通運(yùn)輸、臨港工業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，舟山市海岸帶生態(tài)環(huán)境受到不同程度的破壞。

圖1 舟山市海域范圍及海洋功能區(qū)劃Fig.1 Marine function zoning at sea area level in Zhoushan city

1.2 研究指標(biāo)體系和方法

1.2.1 海域使用結(jié)構(gòu)多樣化指數(shù)

海域使用結(jié)構(gòu)多樣化指數(shù)反應(yīng)了區(qū)域內(nèi)海域利用類型、方式的多樣化程度。國內(nèi)學(xué)者通過區(qū)域用海類型數(shù)量和面積，運(yùn)用Gibbs-Mirtin 多樣化指數(shù)研究我國海域使用結(jié)構(gòu)[9-11]。具體公式為：

1.2.2 海洋空間資源承載能力

海洋空間資源承載能力是指區(qū)域內(nèi)海岸線線性資源和近岸海域空間(海床、海底、海面)開發(fā)利用最大容量和最大限度，主要表征海岸線和近岸海域空間資源承載狀況，采用岸線開發(fā)強(qiáng)度、海域開發(fā)強(qiáng)度評價(jià)指標(biāo)，分別反映海岸線和近岸海域空間開發(fā)狀況。

(1) 海岸線開發(fā)強(qiáng)度

海岸線開發(fā)強(qiáng)度主要體現(xiàn)為對海岸線的線性資源承載狀況。以不同長度的岸線利用類型及其對海洋空間資源的影響程度作為度量值，以岸線修測所調(diào)查的岸線長度為基準(zhǔn)，構(gòu)建海岸線開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)(表1)：

表1 海岸線開發(fā)強(qiáng)度分級Tab.1 Shoreline development intensity classification

式中：S1為海岸線開發(fā)強(qiáng)度；lmi為第i 類人工岸線的長度(圍塘堤壩岸線、防護(hù)堤壩岸線、工業(yè)與城鎮(zhèn)岸線、港口碼頭岸線)，km；qi相應(yīng)類型人工岸線對海洋空間資源的影響因子；li為評估單元內(nèi)第i 類海洋功能區(qū)毗鄰的海岸線長度，km；wi為第i 類海洋功能區(qū)允許的海岸線開發(fā)程度。其中，qi、wi引用《技術(shù)方法》中核定指標(biāo)和因子。

(2) 海域開發(fā)強(qiáng)度

海域開發(fā)強(qiáng)度主要體現(xiàn)為對海域空間資源(海床、海底、海面)承載程度。以不同用海類型的開發(fā)活動(dòng)規(guī)模及其資源耗用指數(shù)為度量值，以《浙江省海洋功能區(qū)劃》（以下簡稱《區(qū)劃》）確定的海域開發(fā)利用允許程度為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建海域開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)(表2)：

表2 海域開發(fā)強(qiáng)度分級Tab.2 Classification of sea area development intensity

式中：S2為海域開發(fā)強(qiáng)度；ai為第i 類海洋功能區(qū)面積，hm2；hi為第i 類海洋功能區(qū)允許的海洋開發(fā)程度；si為第i 種用海類型面積，hm2；li為第i 種用海類型的資源耗用系數(shù)。其中，hi、li引用《技術(shù)方法》中核定指標(biāo)和因子。

1.3 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

本次海域使用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用自然資源部海域海島使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)、舟山市現(xiàn)狀養(yǎng)殖調(diào)查數(shù)據(jù)、舟山市海底管線調(diào)查成果、2020 年最新遙感影像，航道現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于寧波—舟山港總體規(guī)劃[12]等；海岸線數(shù)據(jù)采用2020 年舟山市海岸線修測成果的岸線矢量數(shù)據(jù)；縣區(qū)分界線、近海分界線、功能區(qū)采用《區(qū)劃》數(shù)據(jù)，根據(jù)《區(qū)劃》將舟山市海域劃分為定海區(qū)、普陀區(qū)、岱山縣和嵊泗縣4 個(gè)評價(jià)單元。

2 舟山市海洋空間資源承載能力評估

2.1 海域開發(fā)強(qiáng)度

2.1.1 舟山市海域使用現(xiàn)狀及結(jié)構(gòu)

海域使用系指人類根據(jù)海域區(qū)位和資源與環(huán)境優(yōu)勢所開展活動(dòng)對海域的占有和使用[13]，包括對海域空間(水面、水體、海床和底土)的開發(fā)利用，以實(shí)測岸線向海一側(cè)項(xiàng)目用海體現(xiàn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)(截止2020 年12月31 日)，舟山市已確權(quán)用海項(xiàng)目面積25 001 hm2，未確權(quán)養(yǎng)殖、航道、海底電纜面積361 274 hm2，共占舟山所轄海域18.5%。其中：定海區(qū)海域使用率28.6%；普陀區(qū)海域使用率13.1%；岱山縣海域使用率19.3%；嵊泗縣海域使用率20.2%。舟山市海域開發(fā)利用活動(dòng)主要集中于近岸線向陸一側(cè)之間海域，開發(fā)利用面積占總用海面積38%；近岸海域使用率由高到低以此為：定海區(qū)、普陀區(qū)、岱山縣和嵊泗縣。舟山市海域開發(fā)整體呈現(xiàn)北部以漁業(yè)、養(yǎng)殖為主；中部以臨港工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)為主；南部以旅游、漁港、船舶工業(yè)為主的格局，具體開發(fā)利用現(xiàn)狀如圖2 所示。

圖2 舟山市海域使用現(xiàn)狀圖Fig.2 Map of Zhoushan sea area use status

本文運(yùn)用Gibbs-Mirtin 多樣化指數(shù)研究舟山市海域使用多樣化程度，海洋空間開發(fā)利用活動(dòng)按《海域使用分類(HY/T 123-2009)》中9 個(gè)用海一級類和31 個(gè)用海二級類確定，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3 所示。

舟山市海域使用類型齊全，發(fā)展規(guī)模均衡，多樣化指數(shù)0.85，整體多樣性較好，但是用海結(jié)構(gòu)規(guī)模并不均衡，海域開發(fā)利用活動(dòng)以港口用海和其他工業(yè)用海為主，分別占項(xiàng)目用海面積的32%和13%。舟山定海、普陀兩區(qū)用海結(jié)構(gòu)均衡，其中定海區(qū)以船舶工業(yè)、電纜管道用海、港口用海為主，普陀區(qū)以港口用海、圍海養(yǎng)殖和漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施為主，各主要用海類型占比接近；岱山、嵊泗兩縣用海結(jié)構(gòu)略差，其中岱山縣其他工業(yè)用海占比超過39%，嵊泗縣港口用海占比超過50%。

2.1.2 開發(fā)強(qiáng)度

海域開發(fā)強(qiáng)度主要體現(xiàn)為對海域空間資源(海床、海底、海面)承載程度。以不同用海類型的開發(fā)活動(dòng)規(guī)模及其資源耗用指數(shù)為度量值，以《區(qū)劃》確定的海域開發(fā)利用允許程度為標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建海域開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)。依據(jù)《區(qū)劃》，舟山市海洋功能區(qū)齊全，除礦產(chǎn)與能源區(qū)外，其他均有涉及。其中農(nóng)漁業(yè)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)面積較大，分別占海域面積的69.7%和11.9%，說明舟山市現(xiàn)海域功能以保障農(nóng)漁業(yè)為主。近岸海域的功能區(qū)劃定則略有不同，以港口航運(yùn)區(qū)為主，面積占比65.3%；從區(qū)域上看，定海、普陀、岱山均以港口航運(yùn)區(qū)為主(嵊泗全縣均劃定離岸海域，未進(jìn)行統(tǒng)計(jì))，具體統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4 所示。

表4 舟山市海域開發(fā)強(qiáng)度表Tab.4 Zhoushan sea development intensity table

舟山市整體海域開發(fā)強(qiáng)度較大，全市海域開發(fā)強(qiáng)度均臨近超載，嵊泗縣開發(fā)強(qiáng)度最大，海域開發(fā)即將超載。經(jīng)剖析海域開發(fā)現(xiàn)狀，主要原因和問題如下：(1)從確權(quán)數(shù)據(jù)分析，舟山市作為旅游城市、重要漁場以及近年來海洋經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、港口碼頭、臨海工業(yè)以及填海造地等高資源耗用指數(shù)海域開發(fā)強(qiáng)度過大，其中港口用海、臨海工業(yè)用海、漁業(yè)用海分別占總確權(quán)用海面積32%、22%、16%，合計(jì)超過70%。(2)從實(shí)際用海數(shù)據(jù)分析，舟山市作為寧波舟山港重要組成部分以及長江入海口江海聯(lián)運(yùn)重要樞紐，公共航道、錨地等占用了大量海域資源，約占舟山市海域面積15%。(3)從用海分布情況分析，漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、港口碼頭以及臨海工業(yè)均布置于避風(fēng)良港、深水港區(qū)以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)呈極核式布置，例如舟山島西部和南部、岱山島南部和東部、泗礁山島北部和南部海域開發(fā)強(qiáng)度極高，部分區(qū)域已幾乎無可利用海域；此外，舟山市海域海底管線數(shù)量極多，全部位于舟山市海域管線300條[14]，占浙江海底電纜總數(shù)58%；但管線布置密集交錯(cuò)無序，雖用海面積不大，但割裂了海域，極大的制約了錨地、重要交通基礎(chǔ)設(shè)施等用海布局。

2.2 海岸線開發(fā)強(qiáng)度

2.2.1 海岸線現(xiàn)狀

根據(jù)最新岸線修測成果，舟山市海島岸線總長2 778.98 km，其中有居民海島岸線長2 007.39 km，無居民海島岸線長771.59 km；目前已開發(fā)利用岸線469.86 km，岸線開發(fā)率約16%。具體開發(fā)強(qiáng)度如表5 所示。

表5 舟山市海岸線利用現(xiàn)狀表Tab.5 Zhoushan shoreline utilization status table

2.2.2 開發(fā)強(qiáng)度

海岸線開發(fā)強(qiáng)度主要體現(xiàn)為對海岸線的線性資源承載狀況。以不同長度的岸線利用類型及其對海洋空間資源的影響程度作為度量值，以岸線修測所調(diào)查的岸線長度為基準(zhǔn)，構(gòu)建海岸線開發(fā)強(qiáng)度指數(shù)。具體海岸線開發(fā)強(qiáng)度如表6 所示。

表6 舟山市海岸線開發(fā)強(qiáng)度表Tab.6 Zhoushan coastline development intensity table

舟山市海岸線開發(fā)強(qiáng)度均在可載范圍，從縣區(qū)使用強(qiáng)度來看，嵊泗縣使用強(qiáng)度最大，主要原因是嵊泗縣岸線體量較小，但漁業(yè)、交通碼頭等開發(fā)活動(dòng)較多，從而造成岸線使用強(qiáng)度較大。從岸線使用類型來看，圍塘堤壩岸線、工業(yè)與城鎮(zhèn)岸線、港口碼頭岸線為主要利用類型，岸線占比超過85%，且利用較均衡，分別為29.1%、26.7%、29.7%；按縣區(qū)統(tǒng)計(jì)，定海區(qū)岸線使用強(qiáng)度最大的為港口碼頭岸線，占比約32%；普陀區(qū)岸線使用強(qiáng)度最大的為圍塘堤壩岸線，占比約41%；岱山縣岸線使用強(qiáng)度最大的為工業(yè)與城鎮(zhèn)岸線，占比約34%；嵊泗縣岸線使用強(qiáng)度最大的為港口碼頭岸線，占比約48%。

3 海岸帶保護(hù)與利用建議

根據(jù)《技術(shù)方法》，舟山市海域開發(fā)強(qiáng)度臨近超載，海岸線開發(fā)強(qiáng)度雖在可載范圍，但岸線使用模式單一、利用粗放，目前急需通過海洋空間規(guī)劃進(jìn)行海域空間治理[15]?；谏鲜鲅芯?，建議以海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃為視角，從提升舟山市海洋空間資源承載能力出發(fā)，進(jìn)行海岸線分類保護(hù)、海域空間格局劃定與管控。

3.1 海域空間格局劃定與管控

基于舟山市海域開發(fā)現(xiàn)狀，舟山海域開發(fā)強(qiáng)度臨近超載，急需進(jìn)行空間管控，筆者認(rèn)為需通過海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃，堅(jiān)持海域空間多維管控，從海域使用準(zhǔn)入、用海資源強(qiáng)度、生態(tài)影響底線等多方面對海域空間進(jìn)行綜合管控，落實(shí)以下幾方面：(1)嚴(yán)控高資源耗用產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，控制漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、填海造地等高資源耗用產(chǎn)業(yè)，對該部分用海進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和合理引導(dǎo)。(2)優(yōu)化港口用海、臨港工業(yè)用海布局，目前，舟山市港口和臨海工業(yè)用海比例超過50%，應(yīng)通過陸海統(tǒng)籌、以陸定海方式，引導(dǎo)賴水產(chǎn)業(yè)布局，合理利用港口資源，從而保障資源效益最大化。(3)基于生態(tài)保護(hù)劃定彈性和剛性空間，針對舟山自貿(mào)區(qū)、綠色石化和風(fēng)電等清潔能源，在生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)上劃定彈性空間，對五峙山鳥類保護(hù)區(qū)、馬鞍列島和中街山列島海洋特別保護(hù)區(qū)劃定剛性空間，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)區(qū)要求。(4)選劃海底廊道區(qū)，舟山市海底電纜300 余條，嚴(yán)重割裂海域空間，需通過科學(xué)劃定廊道區(qū)、推動(dòng)通信光纜共享共建、隨橋隧道等鋪設(shè)方式多樣化等統(tǒng)籌海底電纜管道布置。

3.2 岸線分類保護(hù)與利用

基于舟山市海岸線開發(fā)現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，需從岸線精細(xì)化管理理念出發(fā)，通過海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃，堅(jiān)持海岸線分類管控、提高岸線使用效率、加強(qiáng)海岸線整治修復(fù)等進(jìn)行綜合管理，落實(shí)以下幾方面：(1)對海岸線進(jìn)行分類管控，劃定砂質(zhì)、基巖等嚴(yán)格保護(hù)岸段；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)工業(yè)、港口、漁業(yè)等優(yōu)化開發(fā)岸段；探索岸線有償使用機(jī)制和岸線占補(bǔ)平衡模式。(2)優(yōu)化岸線布局，舟山市岸線利用率最高的為港口碼頭，占比超過30%，需對港口岸線布局進(jìn)一步優(yōu)化，提倡單引橋多泊位方式高效利用岸線資源，額定港口吞吐量和岸線利用比例；盤活閑置和低效岸線，舟山市近年來因產(chǎn)業(yè)升級調(diào)整，存在部分修造船、傳統(tǒng)漁業(yè)和低效能港口岸線，應(yīng)從區(qū)域需求、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布置角度，重新對岸線定位進(jìn)行布局，同時(shí)建立岸線使用退出機(jī)制和加強(qiáng)轉(zhuǎn)型升級引導(dǎo)。(3) 強(qiáng)化海岸線整治修復(fù)和岸線防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，針對舟山市岸線利用現(xiàn)狀，建立海岸線整治修復(fù)制度，嚴(yán)控自然岸線保有量；此外，針對舟山市海浪、臺風(fēng)侵襲等風(fēng)暴潮災(zāi)害，劃定海岸線退縮線，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。

4 結(jié)語

舟山市海域開發(fā)強(qiáng)度臨近超載，近岸避風(fēng)良港、深水港區(qū)以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)已幾乎無可利用海域，近海區(qū)域航道、錨地、海底管線用海密集無序；舟山市海岸線開發(fā)強(qiáng)度在可載范圍，但岸線開發(fā)利用以工業(yè)、漁業(yè)、港口為主，且利用方式粗放、低效。

筆者建議通過海岸帶綜合保護(hù)與利用規(guī)劃對海岸線、海域空間進(jìn)行綜合管控。針對海域空間，建議進(jìn)行多維管控，從海域準(zhǔn)入、資源強(qiáng)度、生態(tài)影響等對海域空間進(jìn)行綜合管理；在近岸海域，科學(xué)引導(dǎo)賴水產(chǎn)業(yè)布局，保障資源效益最大化；在近海海域，科學(xué)劃定彈性和剛性海域空間，協(xié)調(diào)多種用?；顒?dòng)布局。針對海岸線，建議實(shí)行分類管控；優(yōu)化岸線布局，盤活閑置和低效岸線，提高使用效率；強(qiáng)化海岸線整治修復(fù)，落實(shí)海岸建設(shè)退縮線，提高海岸線防災(zāi)減災(zāi)能力。