110與12345聯(lián)動互通的探索和實踐

劉利英 內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市公安局

引言

110是“人民的110”，是極為寶貴的公共安全資源。30多年來，110工作發(fā)揮了獨特積極的作用，體現(xiàn)了人民公安為人民的宗旨。110報警服務臺作為公安機關應急處突的觸發(fā)點、打擊犯罪的橋頭堡和治安防控的信息源，在維護社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用。群眾遇到困難，我們義不容辭，但是隨著非警務類求助、無效報警甚至騷擾的增多，已經(jīng)嚴重影響到110接處警本職工作的開展和正常運行，各級公安機關急需規(guī)范各項警務活動提質(zhì)增效，合理分流非警務事項迫在眉睫。

一、現(xiàn)狀與困境

按照公安部《110接處警工作規(guī)則》（2021修訂），110報警服務臺負責全天24小時受理公眾報警、緊急求助和投訴（本文統(tǒng)稱為“警務警情”），現(xiàn)實中有些咨詢、求助、投訴類報警卻完全超出110受理范圍（本文統(tǒng)稱為“非警務事項”），典型的如對政府及相關職能部門政策、法律法規(guī)的咨詢和相關政務工作的建議事項；家庭、鄰里、消費、勞資的糾紛求助事項，水電氣、開門開鎖、噪音污染等影響群眾日常生活的求助事項，涉及城管、工商、環(huán)保、衛(wèi)生、民政、醫(yī)療等政府相關職能部門或單位的一般求助事項；對政府、相關職能部門及其工作人員的舉報投訴事項。而民警在接到此類報警的出警指令后仍要第一時間趕赴現(xiàn)場，但通常都難以有效解決問題，需協(xié)調(diào)溝通其他相關部門到場配合處理，處理結果往往也是難以滿足群眾期望，時而還會遭到投訴?；鶎用窬稚矸α?，卻仍需耗費大量精力去處置此類非警務事項，易造成出警和處警等待的情況，這也是導致群眾對110不滿意的主要原因。

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近年來，各地探索警情分流模式，主要就是政府主導、條塊聯(lián)動、多元共治、科技支撐、考核提效。但現(xiàn)實中往往由于非警務事項沒有可以接收分流的部門，或者分流后的接收部門未能做到24小時值守與處置，公安和相關聯(lián)動部門空間上相隔較遠，系統(tǒng)上基礎網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)安全存在壁壘，聯(lián)動機制未能有效建立和運轉(zhuǎn)，導致群眾訴求分流后無法得到及時有效解決，分流效果差強人意，還有些地方迫于應對考核，甚至出現(xiàn)非警務事項倒灌的現(xiàn)象。當前基層一線工作任務多、責任重、壓力大，規(guī)范基層警務，有效分流非警務事項，是廣大基層民警的共同心聲，是規(guī)范執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)，也是提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的重要內(nèi)容。

二、方法與實現(xiàn)

2020年12月國辦下發(fā)《關于進一步優(yōu)化地方政務服務便民熱線的指導意見》，要求加快推進除110、119、120、122等緊急熱線外的政務服務便民熱線歸并，逐步建立12345熱線與110、119、120、122等緊急熱線和水電氣熱等公共事業(yè)服務熱線的聯(lián)動機制的工作目標。2021年3月公安部修訂《110接處警工作規(guī)則》，要求加強110報警服務臺與12345政務服務便民熱線等政府公共服務平臺的社會聯(lián)動。

文件的出臺對建立110報警服務平臺（以下簡稱“110平臺”）和12345政務服務便民熱線平臺（以下簡稱“12345平臺”）的聯(lián)動互通，著力構建起公安110受理處置緊急報警求助、12345受理非緊急類求助，既有分工負責，又能無縫對接的政府公共服務體系，增強政府公信力和執(zhí)行力，推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設明確了方向、提供了支撐。就社會治理而言，分流非警務警情不是目的，而是要推動政府、部門、公安、市場、社會組織各歸其位、各擔其責，最終實現(xiàn)聯(lián)動共融、多元共治、社會善治。

（一）科技支撐，平臺互通

2020年10月呼和浩特市新建了12345平臺，成立12345熱線主管部門市接訴即辦指揮調(diào)度中心。市12345平臺的建設為呼和浩特市公安局實現(xiàn)分流非警務事項奠定了良好的基礎，也使得本市110報警服務臺實現(xiàn)分流非警務事項成為可能。

從通信領域來講，110、122、120、119、12345均可稱之為行業(yè)呼叫中心，現(xiàn)代呼叫中心的基本系統(tǒng)由IVR、ACD、CTI及報表等相應行業(yè)業(yè)務功能系統(tǒng)模塊構成，可以劃分為語音域系統(tǒng)和數(shù)據(jù)域系統(tǒng)，部署應用于各行業(yè)、領域網(wǎng)絡，為部門、企業(yè)運營提供各類綜合信息服務。呼和浩特市公安局110平臺信息系統(tǒng)部署運行在公安網(wǎng)，呼和浩特市12345平臺信息系統(tǒng)部署運行在電子政務網(wǎng)，兩平臺各建有獨立的話務受理中心。

1.問題與難點

因為兩套平臺跨網(wǎng)絡、跨系統(tǒng)各自運行，當群眾撥打110反映非警務類警情時，傳統(tǒng)方式只能通過外線三方通話，由110坐席呼叫12345坐席，呼通后雙方共同受理，此時110坐席必須保持在線狀態(tài)不能釋放，否則通話將被中斷，對于110坐席配置較少的地方，此方式嚴重影響110后續(xù)接報警工作，降低110報警臺接警效率，對于分流非警務事項無實質(zhì)意義。

骨質(zhì)疏松性椎體壓縮骨折以中老年人群發(fā)生率較高,且女性患者數(shù)量顯著高于男性,以往開放性手術對患者機體將造成較大創(chuàng)傷,并不利于其術后盡快恢復健康。近年來由于臨床微創(chuàng)技術不斷發(fā)展,椎體后凸成形術以其創(chuàng)傷小、痛苦少、恢復快等特點,越來越多的臨床醫(yī)務人員已認可其對骨質(zhì)疏松性椎體壓縮骨折的治療價值[1]。但隨著臨床醫(yī)療領域深入研究,有學者認為術中不同的球囊擴張部位對患者療效及預后將產(chǎn)生相應影響。

由于運營商禁止攜號轉(zhuǎn)呼，因此12345坐席無法直接獲取報警人的來電號碼，還需要在通話時通過人工詢問手動記錄報警人電話號碼，延長受理時間，同時造成工作不便。反向同理，當群眾撥打12345反映警務警情時也存在同樣的問題。

2.設計與實現(xiàn)

鑒于上述110與12345聯(lián)動互通中存在的問題，本方案按照呼叫中心語音域和數(shù)據(jù)域系統(tǒng)的不同特點進行設計，分別解決語音互通和數(shù)據(jù)共享的難點，為非警務事項分流提供有力的技術支撐。

（1）語音互通

30B+D數(shù)字中繼線，是指用戶占用一個E1（即2Mbit/s）端口，接入用戶交換設備，為用戶提供一條全透明的傳輸通道聯(lián)通的30B+D，用戶交換機通過E1線路與局端互聯(lián)，每根E1擁有30個用戶通道和1個信令通道，通過信令方式進行協(xié)議的傳輸，一根E1能同時提供30路話音，提供N個引示號（相當于申請了N個直線電話）。30B＋D業(yè)務是為營銷中心、客服中心、集團辦公等應用而提供的經(jīng)濟型集成規(guī)模線路（通常與呼叫中心系統(tǒng)結合使用），一條30B+D中繼線有1～30個不同的座機號碼，可以實現(xiàn)外顯一個電話號碼，30部電話（最多可實現(xiàn)3000路電話）同時呼入、呼出而不占線。用戶可以根據(jù)實際業(yè)務需要申請一條或多條30B+D中繼線。

30B+D業(yè)務又稱ISDN-PRI，即一次群速率ISDN，有30個B通路和1個D通路，每個B通路和D通路均為64Kbit/s，共1.984Mbit/s。每一個PRI接口可以獨立成為一個PRA用戶群，也可以多個PRA 接口組成一個用戶群，是提供連接數(shù)字PBX、LAN、主計算機和其他設備到網(wǎng)絡的經(jīng)濟選擇。呼和浩特市公安局110接處警系統(tǒng)數(shù)字排隊調(diào)度機與市接訴即辦指揮調(diào)度中心12345政務服務便民熱線系統(tǒng)電話交換機通過30B+D數(shù)字中繼進行互聯(lián)互通。30B+D數(shù)字中繼包括32個時隙，其中第0時隙用來幀同步，第16時隙負責信令傳輸，主要數(shù)據(jù)為雙方的主叫號碼和被叫號碼；第1～15及17～31一共30個時隙負責語音話路。

運用現(xiàn)代通信技術手段，語音域在110與12345之間通過30B+D實現(xiàn)報警人語音及來電號碼同步推送，做到在群眾撥打110為非警務事項時，可以通過110平臺坐席直接轉(zhuǎn)接至12345平臺坐席，轉(zhuǎn)接后110平臺坐席釋放，同時12345平臺可以顯示報警人電話號碼，繼而由12345平臺坐席處理后續(xù)工作；反向同理，12345平臺坐席接到警務警情時，也可以通過同樣的方式轉(zhuǎn)接至110平臺坐席，基本原理如圖1所示。

數(shù)據(jù)域?qū)⒄站W(wǎng)和公安網(wǎng)通過安全邊界平臺進行雙向數(shù)據(jù)通信，完成110平臺接警單與12345平臺受理單之間的轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)110平臺坐席與12345平臺坐席之間的一鍵互轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)共享，為群眾報警和求助提供更高效的通道。

通過信息化手段將公安110平臺與12345平臺對接互通，不僅實現(xiàn)釋放緊張的110報警用戶線路，同時避免群眾撥打電話求助卻因部門聯(lián)動進入二次排隊產(chǎn)生被推諉的情緒，有效提升群眾對政府服務的滿意度。因110、122均為公安報警平臺，此方案同時可解決122與12345的聯(lián)動互通。

（二）權責明確，規(guī)范流程

明確110平臺與12345平臺各自受理范圍，理清職責加強工作銜接，優(yōu)化流程和資源配置，實現(xiàn)熱線受理與后臺辦理服務緊密銜接，有效分流非警務事項。

1.12345轉(zhuǎn)110

12345平臺負責受理企業(yè)和群眾訴求、回答一般性咨詢，當接到110受理范圍或群眾訴求涉及公安行政執(zhí)法案件和投訴舉報的，通過平臺一鍵互轉(zhuǎn)功能轉(zhuǎn)至110平臺坐席進行受理，由110平臺自身的呼叫中心和業(yè)務系統(tǒng)進行后續(xù)全流程處置，此時12345平臺無與市民的通話錄音，僅有市民來電號碼和呼入時間等簡單信息。

110平臺自行進行警情處理與12345平臺無數(shù)據(jù)信息交換，12345平臺也不再生成工單轉(zhuǎn)派至公安部門，提高了工作效率，形成高效協(xié)同業(yè)務流程。

2.110轉(zhuǎn)12345

110平臺接到12345受理范圍的非警務事項時，直接通過平臺一鍵互轉(zhuǎn)功能轉(zhuǎn)至12345平臺坐席進行受理，由12345平臺自身的呼叫中心和業(yè)務系統(tǒng)進行后續(xù)全流程處置，此時110平臺無與市民的通話錄音，僅有市民來電號碼和呼入時間等簡單信息。

12345平臺自行進行工單處理與110平臺無數(shù)據(jù)信息交換，110平臺也不再生成警單下派，規(guī)范基層警務，有效分流非警務事項，提升警務工作效能。

3.110與12345同步

12345平臺接到對于突發(fā)事件、不穩(wěn)定因素以及可能造成群眾生命財產(chǎn)損失的訴求，需要及時聯(lián)動公安部門處置的；110平臺接到對于涉及水、電、油、氣、熱等公共設施出現(xiàn)險情，危及公共安全、人身或者財產(chǎn)安全，需要公安機關先期緊急處置并12345緊急聯(lián)動的；雙方平臺必須第一時間進行受理，通話錄音、來電號碼和呼入時間等相關信息保留本平臺系統(tǒng)，同時通過系統(tǒng)接口同步數(shù)據(jù)到對方業(yè)務系統(tǒng)，以備后續(xù)工作處置及業(yè)務需要調(diào)用或取證。

（三）建立機制，強化保障

根據(jù)實際業(yè)務需求建立聯(lián)動機制，嚴格按照110平臺主要負責接處緊急類公共服務事項，發(fā)揮政府對突發(fā)事件的應急指揮救援作用；12345平臺主要負責接處非緊急類公共服務事項，承擔政府公共服務資源整合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核的功能，進行業(yè)務規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

1.建立培訓交流機制，提升業(yè)務能力

對110平臺接警員與12345平臺話務員進行系統(tǒng)培訓，提升專業(yè)水平。合理區(qū)分警務警情與非警務事項，制定相應的考核機制，督促自身業(yè)務水平的提高；雙方定期開展經(jīng)驗交流等活動，提高12345平臺的處理能力，確保做到合理分流非警務事項。

2.強化信息安全保障，嚴格數(shù)據(jù)管理

110平臺和12345平臺要建立信息安全保障機制，落實信息安全責任，依法依規(guī)嚴格保護國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，按照“誰管理、誰使用、誰負責”的原則，加強業(yè)務系統(tǒng)訪問查詢、共享信息使用的全過程安全管理。

3.踐行“楓橋經(jīng)驗”，矛盾提前化解

建立社區(qū)聯(lián)動工作機制，充分發(fā)揮社區(qū)作用提高12345平臺使用率。將社區(qū)精細網(wǎng)格化分工，除涉密信息外，對居民強烈需求的業(yè)務，在社區(qū)內(nèi)進行公示，及時為居民提供需要的信息；派出所、社區(qū)聯(lián)合設立專業(yè)處理小組，積極傾聽群眾的聲音，改變工作模式，從源頭解決群眾日常生活求助之所需；學習發(fā)揚“楓橋經(jīng)驗”，發(fā)動和依靠群眾，提前化解矛盾，有效的將大多數(shù)非警務事項，解決在基礎階段。

三、應用成效

在呼和浩特市公安局的積極推動下，2021年12月本市完成了110、122報警服務平臺和12345政務服務熱線平臺聯(lián)動建設，可以實現(xiàn)110、122平臺與12345平臺的一鍵互轉(zhuǎn)，有效解決群眾求助需要反復撥打多個電話號碼的問題，極大提升群眾求助的服務體驗。同時通過建立呼和浩特市110、122報警服務臺與12345政務服務便民熱線平臺聯(lián)動機制，細化非緊急求助各類事項9類132條，實現(xiàn)了呼和浩特市公安局非警務事項的有效分流，自運行以來分流各類咨詢求助1.1萬余條。

四、結語

110和12345的聯(lián)動互通，需要公安和政務部門雙向發(fā)力協(xié)同配合，也是科技信息化和機制體制雙配套的工作模式和流程再造，更是提升城市治理能力的重要內(nèi)容。在機制統(tǒng)一健全、工作規(guī)范和工作職責清晰、技術無縫對接、分流事項明確的前提下，逐步形成“緊急求助報警撥打110與非警務類咨詢、求助找12345”的社會共識，將一般求助服務首先撥打12345找政府的社會觀念逐步建立起來，勢必會減輕公安機關處理非警務類報警的工作負擔。有效分流公安非警務事項，將公安更多的警力和精力投入到維護國家安全，保障社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展，保護人民群眾生命財產(chǎn)安全，打擊違法犯罪的主要職責上來，是提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的重要體現(xiàn)。