高校專項資金績效審計研究
——以江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金為例

王曙 （常州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計處 江蘇常州 213164）

2017年教育部等五部門發(fā)布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確指出，“進一步擴大高校項目資金統(tǒng)籌使用權(quán)……高校要不斷提高資金使用效益……應(yīng)依法接受審計監(jiān)督”。在此背景下，2020年江蘇省為進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，整合設(shè)立高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金，高?？梢越Y(jié)合辦學(xué)實際統(tǒng)籌安排資金。隨著專項資金使用自主權(quán)的逐步下放，高校如何分配、使用和管理好專項資金，充分發(fā)揮資金績效效應(yīng)、保障內(nèi)涵發(fā)展，開展專項資金的績效審計是解決這一問題的重要抓手。

一、績效審計的研究現(xiàn)狀

（一）概念界定

績效審計是在傳統(tǒng)財務(wù)收支審計關(guān)注真實性、合法合規(guī)性的基礎(chǔ)上，重點審查資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性。其中，經(jīng)濟性是審查為獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品、服務(wù)或者其他成果所投入的經(jīng)費和消耗的資源，重點審查是否有資金浪費現(xiàn)象。效率性是審查投入資源和產(chǎn)出成果之間的對比關(guān)系，產(chǎn)出大于投入是最低要求，目標是以最少投入換取最大產(chǎn)出。效果性是審查資金使用效果是否可以達到預(yù)期設(shè)定的績效目標。高校專項資金績效審計是對高校專項資金的預(yù)算安排、分配使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行全面審查，通過揭示資金績效方面的問題，提出建設(shè)性建議，完善高校專項資金管理體制，全面提升高校治理水平。

（二）文獻綜述

目前針對高校專項資金績效審計的研究主要集中于三個方面：一是績效審計的內(nèi)容。Grosjean J. Atkinson（2011）較早闡述了高?？冃徲嬙u價要將管理重點放在資金使用過程中，實行全過程動態(tài)的財務(wù)監(jiān)管。郭旭（2020）提出對高校專項資金開展績效審計，具體審查經(jīng)費的資源來源和支出流向，要結(jié)合業(yè)務(wù)活動評價資金使用過程，重點突出績效情況，包括履職效能、運行成本、社會效益等。二是績效審計評價指標設(shè)計。蔡靜靜（2021）結(jié)合政府會計制度改革和全面實施預(yù)算績效管理的要求，從高校層面和專項項目層面分別構(gòu)建了績效審計評價指標體系。苗連琦（2020）選取“雙一流”建設(shè)經(jīng)費，先分析了高校建設(shè)任務(wù)和改革任務(wù)的差異，后構(gòu)建了“雙一流”建設(shè)經(jīng)費績效審計評價指標。三是績效審計的評價標準?！兜?202號內(nèi)部審計具體準則——績效審計》中提到，績效審計評價標準的來源主要包括有關(guān)法律規(guī)定、行業(yè)指標、組織制定的目標、同類數(shù)據(jù)、行業(yè)標準等。

綜合上述研究，厘清績效審計的內(nèi)容和重點、構(gòu)建績效審計評價指標體系、明確績效審計評價標準是當前高校專項資金績效審計工作的重中之重，如何深化專項資金績效審計是未來績效審計研究的重要方向。本文以江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金為例，對高校專項資金績效審計問題進行深入研究。

二、江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金概述

為深化高等教育體制機制改革，進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，江蘇省在原優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程、品牌專業(yè)建設(shè)工程等專項資金的基礎(chǔ)上，整合設(shè)立江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金，用于支持江蘇省高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金由財政廳和教育廳共同管理。教育廳負責項目遴選和提出預(yù)算分配建議方案，財政廳負責專項預(yù)算安排和下達，兩方共同對項目建設(shè)、資金使用績效進行監(jiān)管。高校是專項資金使用的責任主體，高校內(nèi)部項目組按照實際需求申報具體項目，執(zhí)行使用資金。具體流程見下頁圖1。

圖1 江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金管理流程

與以往專項資金對比，江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金的特點在于按照落實高校辦學(xué)自主權(quán)要求，由高校結(jié)合辦學(xué)實際統(tǒng)籌安排，除文件明確禁止的支出外，可以自主規(guī)劃和分配使用專項資金。傳統(tǒng)專項資金管理模式下，高校必須嚴格按照支出預(yù)算使用專項資金，收支預(yù)算一般不作調(diào)整，確需調(diào)整的要報上級政府部門審核備案?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“健全充滿活力、富有效率的教育體制”。為進一步激發(fā)高校干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性，江蘇省提出“高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金”，遵循“科學(xué)規(guī)劃、責任清晰、規(guī)范透明、注重績效”的原則，明確高校作為專項資金使用的責任主體地位，創(chuàng)新專項資金的管理模式，切實提升高校的辦學(xué)活力。

三、江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金績效審計的內(nèi)容、評價指標和標準

（一）績效審計內(nèi)容和重點

1.內(nèi)涵建設(shè)專項資金統(tǒng)籌安排情況。重點關(guān)注高校內(nèi)涵建設(shè)資金來源、資金配置和項目安排情況；統(tǒng)籌安排使用資金是否通過學(xué)校辦公會議研究決策；調(diào)整預(yù)算是否履行相關(guān)決策審批程序等。

2.內(nèi)涵建設(shè)專項資金規(guī)范使用情況。重點關(guān)注江蘇省高水平大學(xué)及特色學(xué)校建設(shè)、高校一流本科專業(yè)（含品牌專業(yè)）及課程建設(shè)、高校優(yōu)勢學(xué)科及重點學(xué)科建設(shè)等財政專項資金的支出范圍和標準是否符合相關(guān)規(guī)定；有無違規(guī)列支、擠占挪用、套取資金等行為，有無違規(guī)用于法律法規(guī)及文件明確禁止列支的其他支出。

3.內(nèi)涵建設(shè)專項資金績效管理情況。檢查評價內(nèi)涵建設(shè)專項資金使用的經(jīng)濟性，重點檢查在有質(zhì)量保障的前提下內(nèi)涵建設(shè)專項資金的使用成本是否最低，如同等質(zhì)量的物資通過公開招標采購所支出的成本最少；檢查評價內(nèi)涵建設(shè)專項資金使用的效率性，重點檢查內(nèi)涵建設(shè)專項資金的執(zhí)行進度和項目完成情況，有無內(nèi)涵建設(shè)專項資金未及時安排使用、結(jié)轉(zhuǎn)資金逐年增加影響專項資金使用績效，以及資金結(jié)轉(zhuǎn)超過兩年等問題；檢查評價內(nèi)涵建設(shè)專項資金使用的效果性，關(guān)注高校是否建立健全全過程預(yù)算績效管理機制，是否按規(guī)定科學(xué)合理設(shè)定預(yù)算績效目標，對照設(shè)定的績效目標，檢查內(nèi)涵建設(shè)專項資金使用效益、取得的成效，重點關(guān)注標志性目標任務(wù)是否實現(xiàn)。

（二）績效審計評價指標體系

科學(xué)合理的績效審計評價指標體系及評價標準是引導(dǎo)專項資金發(fā)揮最大效益的“指揮棒”。目前國家審計署尚未發(fā)布公認的專項資金績效審計指標體系，實務(wù)中應(yīng)根據(jù)不同項目的特點，篩選出合適的專項資金績效審計評價指標體系?？紤]到江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金的特點在于將資金的統(tǒng)籌安排權(quán)下放到高校，賦予高校更多的自主權(quán)，本文建議從統(tǒng)籌性、合規(guī)性、經(jīng)濟性、效率性和效果性等五個方面建立績效審計指標體系，具體評價指標見表1。

表1 江蘇省高等教育內(nèi)涵建設(shè)專項資金績效審計評價指標體系

（三）績效審計評價標準

在具體運用績效審計評價指標時，需要結(jié)合評價標準進行對比得出結(jié)論，因而評價標準的選取是實施績效審計的關(guān)鍵所在。對于一般定量類績效審計評價指標，如資金到位率、預(yù)算執(zhí)行率、實際完成率等，評價標準可以設(shè)置一定的百分比，如100%；對于效果類的定量類績效審計評價指標，如標志性成果數(shù)量、社會服務(wù)收入等，可以選取歷史數(shù)據(jù)或者同類可比高校數(shù)據(jù)作為評價標準；對于一般定性類績效審計指標，如資金使用規(guī)范性、管理制度健全性、財務(wù)監(jiān)控有效性等，評價標準可以設(shè)定為優(yōu)、良、合格和不合格等；對于效果類的定性類績效審計指標，如目標完成情況，可以根據(jù)項目申報書中設(shè)定的績效目標設(shè)定評價標準。審計人員在確定績效審計標準時，應(yīng)當與被審計高校進行充分溝通，在雙方認可的基礎(chǔ)上確定績效審計評價標準。

四、深化高校專項資金績效審計的實現(xiàn)路徑

2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告顯示，全國教育經(jīng)費總投入首次超過5萬億元。教育部工作重點明確提出要不斷提高教育經(jīng)費使用效益，提升人民群眾教育獲得感。績效審計作為經(jīng)費使用效益的重要監(jiān)管手段，有助于發(fā)現(xiàn)問題、改善管理和提高效益，建議從前饋控制、過程控制、反饋控制和問責機制四個方面進一步深化績效審計工作。

（一）前饋控制審查專項資金分配的經(jīng)濟性

為促進高校專項資金的規(guī)范使用，做好風險防控，績效審計的關(guān)口必須前移，將后期監(jiān)督推進到前期服務(wù)，將“審理環(huán)節(jié)指問題”的防控意識轉(zhuǎn)換為“靠前服務(wù)治未病”的防疫意識。由于高校具有自主統(tǒng)籌安排專項資金的權(quán)利，績效審計首先要關(guān)注高校是否引入競爭分配機制，即通過成立專家組綜合評價校內(nèi)項目建設(shè)目標的合理性、重點任務(wù)的必要性和改革措施的可行性等，對項目優(yōu)先級進行排序，根據(jù)排序結(jié)果確定立項建設(shè)項目，并合理分配專項資金。其次，績效審計工作中要注意甄別建設(shè)目標和任務(wù)相類似的項目，關(guān)注是否有重復(fù)建設(shè)、浪費資金、產(chǎn)出低效的項目，所有立項的建設(shè)項目的立項流程是否規(guī)范。最后，要關(guān)注專項資金的預(yù)算分配是否與建設(shè)任務(wù)相匹配，是否存在“小項目大預(yù)算”的現(xiàn)象。

（二）過程控制審查專項資金管理的效率性

過程控制也稱實時控制，貫穿于項目實施的全過程。在項目實施過程中，績效審計重點關(guān)注項目建設(shè)進度、績效目標管理情況、專項資金使用的合法合規(guī)性、預(yù)算經(jīng)費的調(diào)整變更手續(xù)等，可以用資金到位率（項目資金到位額/專項資金總額）、專項經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)（項目實際支出額/專項資金總額）、績效目標實現(xiàn)率（績效目標達成數(shù)/績效目標規(guī)劃總數(shù)）、專項經(jīng)費支出比率（專項資金實際支出額/計劃支出額）、專項建設(shè)項目完成進度等指標具體衡量管理的效率性。對于執(zhí)行進度緩慢、預(yù)算資金超支使用的建設(shè)項目，要進行重點關(guān)注，及時將相關(guān)信息和改進建議反饋學(xué)校管理層，引導(dǎo)建設(shè)項目按照申報任務(wù)書中設(shè)定的時間節(jié)點和預(yù)算規(guī)劃按時保質(zhì)保量地完成。

（三）反饋控制審查專項資金產(chǎn)出的效果性

項目建設(shè)期末，要對專項資金的產(chǎn)出效果開展績效審計。不僅關(guān)注項目產(chǎn)生的標志性成果等直接效益，還要將項目成果轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益等間接效益都納入到項目實際績效中，與評價標準進行對比，同時調(diào)研師生及相關(guān)受眾對建設(shè)項目的滿意度，科學(xué)評價專項資金使用的整體績效情況。由于高等教育投入產(chǎn)出的時滯效應(yīng)，項目建設(shè)期結(jié)束后還可能產(chǎn)生持續(xù)性的后續(xù)成果，如學(xué)生整體素質(zhì)的提升、升學(xué)率和就業(yè)率的提高、教師教學(xué)科研能力的提升、學(xué)科整體排名的上升、教職工凝聚力的加強、學(xué)校綜合實力和社會貢獻程度穩(wěn)步上升等，因而績效審計工作中還要關(guān)注專項資金績效的后續(xù)效應(yīng)，動態(tài)科學(xué)評價專項資金的績效情況。

（四）構(gòu)建專項資金績效審計雙層問責機制

績效審計問責機制是根據(jù)績效考核結(jié)果對相關(guān)負責人進行問責的一種制度。構(gòu)建專項資金績效審計問責機制有利于完善高校治理、提高專項資金使用效益，是建設(shè)廉潔高校的必然要求。根據(jù)受托代理理論，高校既是高等教育專項經(jīng)費的受托方，承擔起項目建設(shè)全部職責，同時又是建設(shè)任務(wù)的委托方，將具體任務(wù)分解落實到內(nèi)部承建項目組，這就構(gòu)成了國家審計對高校的異體問責和高校對內(nèi)部承建單位的同體問責雙層體系?？冃徲嬰p層問責機制本質(zhì)上是對高校使用專項資金、完成建設(shè)任務(wù)情況的公允評價和責任界定，根本目的是通過發(fā)現(xiàn)建設(shè)中的問題提出改進建議，督促整改到位，促進建設(shè)目標的實現(xiàn)。因此，要將雙層問責機制貫穿于績效審計工作全過程，充分發(fā)揮審計服務(wù)高校治理的功能。

五、結(jié)語

隨著辦學(xué)自主權(quán)的逐步下放，對高校專項資金的設(shè)立、分配、使用、管理、后續(xù)評估等全過程進行績效審計，關(guān)注專項資金的經(jīng)濟性、效率性和效果性并提出管理意見和建議，有利于提高專項資金的使用效益，進一步提升高校辦學(xué)水平，為實現(xiàn)高校的高質(zhì)量發(fā)展提供有力保證。此外，也為政府進行財政撥款提供依據(jù)，有利于解決高等教育投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾，使教育資源配置更加公平合理，實現(xiàn)教育資源效用最大化。