基層畜牧獸醫(yī)綜合行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

劉文英

（山東省濟(jì)南市萊蕪區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 271100）

基層畜牧獸醫(yī)綜合行政執(zhí)法體制改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效，但也存在一些問(wèn)題和矛盾。如何解決這些問(wèn)題和矛盾，滿足新時(shí)期人們對(duì)畜產(chǎn)品質(zhì)量的要求，提高畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法能力，成為當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。

1 執(zhí)法中存在的問(wèn)題

1.1 執(zhí)法體制尚未理順

（1）有的地區(qū)市區(qū)兩級(jí)執(zhí)法體制不統(tǒng)一，區(qū)級(jí)執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法工作與市級(jí)部門(mén)承擔(dān)的執(zhí)法工作不統(tǒng)一。如有的區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)了農(nóng)業(yè)方面的行政處罰權(quán)，對(duì)應(yīng)的市綜合行政執(zhí)法局沒(méi)有此方面的業(yè)務(wù)，而是由市農(nóng)業(yè)部門(mén)承擔(dān)，區(qū)綜合行政執(zhí)法局不具備與上級(jí)職能部門(mén)直接溝通的途徑，信息不共享、不聯(lián)通，形成了孤島。（2）執(zhí)法監(jiān)管之間協(xié)調(diào)不暢。與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)依然存在邊界不清、推諉扯皮的情況。在履行行政處罰職能時(shí)，需要監(jiān)管部門(mén)提供現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、詢問(wèn)筆錄、鑒定報(bào)告等相關(guān)證據(jù)材料，但監(jiān)管部門(mén)常以沒(méi)有處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)為由推諉，調(diào)查取證工作難以開(kāi)展。執(zhí)法和監(jiān)管不能順暢有效銜接，往往造成案件得不到及時(shí)查處。（3）執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法部門(mén)聯(lián)動(dòng)不夠[1]。由于畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法內(nèi)容的多樣性、復(fù)雜性，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中常需要申請(qǐng)公安、法院強(qiáng)制執(zhí)行。但目前大多數(shù)基層尚未建立執(zhí)法與公安、法院等的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于干擾正常執(zhí)法辦案甚至暴力抗法的行為，公安機(jī)關(guān)不愿按照妨礙公務(wù)來(lái)處理，法院也不愿意受理綜合執(zhí)法案件，導(dǎo)致執(zhí)法效力大打折扣，處罰決定得不到及時(shí)執(zhí)行，執(zhí)法的威嚴(yán)受到質(zhì)疑。

1.2 一線執(zhí)法力量薄弱

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法人員數(shù)量不足，不能滿足執(zhí)法基本需求，是目前基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法面臨的最現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；鶎泳C合行政執(zhí)法大隊(duì)承擔(dān)的執(zhí)法領(lǐng)域廣，執(zhí)法項(xiàng)目多，執(zhí)法任務(wù)繁重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行的行政法律法規(guī)共有600 多部，涉及2540多項(xiàng)行政行為，人手嚴(yán)重不足，分配在畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法方面的力量更少，特別是派駐鎮(zhèn)街執(zhí)法中隊(duì)人員缺口更大。盡管各街鎮(zhèn)也都建立了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員組成的綜合執(zhí)法辦公室，但普遍存在兼職情況，真正投入到綜合執(zhí)法方面的精力少。同時(shí)，大多數(shù)地區(qū)基層執(zhí)法隊(duì)伍人員情況復(fù)雜，存在人員多種身份問(wèn)題。執(zhí)法人員大多為事業(yè)編制人員，事業(yè)編制人員崗位又分別有管理崗人員、專業(yè)技術(shù)人員、工勤技能崗人員等。事業(yè)人員中工人身份占比例較大，晉升空間有限，影響了工作積極性。

1.3 執(zhí)法業(yè)務(wù)素養(yǎng)亟待提升

（1）人員結(jié)構(gòu)構(gòu)成不合理。很多基層綜合行政執(zhí)法大隊(duì)在初步成立時(shí)主要由兩部分人員組成：一部分人員由其他相關(guān)單位劃轉(zhuǎn)而來(lái)，這部分人員年齡普遍偏大且文化水平較低，另一部分是轉(zhuǎn)業(yè)回來(lái)的退役士官，對(duì)執(zhí)法工作未有過(guò)接觸，嚴(yán)重缺乏畜牧獸醫(yī)法律法規(guī)知識(shí)和辦案經(jīng)驗(yàn)。特別是鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法中隊(duì)，需要行使各領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，對(duì)執(zhí)法人員基本素養(yǎng)要求更高，目前執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)際工作需要。（2）由于執(zhí)法體制不順，特別是市區(qū)兩級(jí)執(zhí)法體制不統(tǒng)一，導(dǎo)致了執(zhí)法人員無(wú)緣參加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的較高層次的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不能及時(shí)掌握政策信息和法律法規(guī)的更新，執(zhí)法業(yè)務(wù)水平出現(xiàn)斷層。在實(shí)際執(zhí)法中突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，對(duì)相關(guān)行政法律法規(guī)特別是新出臺(tái)法律條文學(xué)習(xí)不透徹，掌握運(yùn)用不熟練，特別在出現(xiàn)適用法律重合的情況時(shí)，常存在不確定性。另一方面，案件調(diào)查取證的能力有待提高。調(diào)查取證順序和方向不明朗，或取證不全等都會(huì)造成取證材料不足或無(wú)效，直接導(dǎo)致整個(gè)案件進(jìn)展困難。

1.4 執(zhí)法保障力度有待加強(qiáng)

目前基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法在執(zhí)法裝備、辦公設(shè)備、后勤等方面缺乏保障，以車輛為例，大多數(shù)區(qū)級(jí)執(zhí)法大隊(duì)執(zhí)法車輛不僅數(shù)量少，而且車況也不好，多為車改后分流車輛，年久失修，故障不斷。而各鎮(zhèn)街執(zhí)法中隊(duì)基本無(wú)專門(mén)執(zhí)法車輛，用車時(shí)與鎮(zhèn)（街道）下屬各單位合用，緊急情況由局機(jī)關(guān)統(tǒng)派；有的執(zhí)法中隊(duì)尚無(wú)電腦、打印機(jī)等辦公必需設(shè)備，甚至無(wú)獨(dú)立辦公場(chǎng)地，還存在與科室混合辦公的現(xiàn)象；辦案過(guò)程中，現(xiàn)有執(zhí)法記錄儀功能落后，記錄功能較差，聲音不清晰，尤其在夜間受到很大限制，其他裝備（如檢測(cè)、檢驗(yàn)等專業(yè)設(shè)備）還處于空白狀態(tài)，現(xiàn)行執(zhí)法保障情況與基層執(zhí)法中隊(duì)規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求差距巨大。

2 對(duì)策探討

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作面對(duì)的主要是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民群體，這個(gè)群體大部分文化水平不高，法律意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱，實(shí)施行政處罰難度較大。因此，做好畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作，既要體制順暢，權(quán)責(zé)清晰，又要嚴(yán)格行政，規(guī)范執(zhí)法。

2.1 進(jìn)一步理順現(xiàn)行的執(zhí)法管理機(jī)制

（1）市、區(qū)縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在做好系統(tǒng)內(nèi)部工作的同時(shí)，還要做好對(duì)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法組織的內(nèi)部工作指導(dǎo)，引導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)畜牧獸醫(yī)行政部門(mén)做好與綜合執(zhí)法組織內(nèi)部的工作銜接，以降低畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法部門(mén)不必要的工作量。（2）明晰執(zhí)法權(quán)責(zé)邊界。梳理現(xiàn)有權(quán)責(zé)清單，明確相互之間的行為邊界和相互分工[2]，解決權(quán)責(zé)交叉、邊界不清、遇事推諉、執(zhí)行不力等問(wèn)題。編制、司法等部門(mén)應(yīng)按照現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章要求，加大對(duì)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的指導(dǎo)力度，及時(shí)研究解決執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。（3）地方政府牽頭，出臺(tái)畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同配合工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)，建立畜牧獸醫(yī)綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度[3]，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，及時(shí)調(diào)研處理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作中的重大問(wèn)題，進(jìn)一步搞好綜合執(zhí)法部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)、司法部門(mén)之間的執(zhí)法配合，形成事前預(yù)防、事中檢驗(yàn)、事后檢查有機(jī)融合的有效監(jiān)管機(jī)制。

2.2 推動(dòng)執(zhí)法力量向一線傾斜

（1）通過(guò)設(shè)定合理的執(zhí)法人員的年齡與學(xué)歷結(jié)構(gòu)，拓寬執(zhí)法招聘新途徑，加強(qiáng)對(duì)基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法的招考錄用工作，把執(zhí)法力量向基層傾斜，以保證一線執(zhí)法崗位需求。（2）完善執(zhí)法隊(duì)伍崗位設(shè)置。按照穩(wěn)妥高效，有利于工作的原則，積極創(chuàng)新選人用人制度，擴(kuò)大晉升空間，合理設(shè)置執(zhí)法崗位，不斷激發(fā)一線執(zhí)法人員的工作熱情。

2.3 加強(qiáng)執(zhí)法人員規(guī)范化管理

（1）構(gòu)建畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法持證上崗機(jī)制，以提升綜合執(zhí)法工作人員的法治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和管理水平。同時(shí)隨著社會(huì)執(zhí)法的新舊交替，積極引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)執(zhí)法人員，以逐步提高畜牧獸醫(yī)執(zhí)法體系整體業(yè)務(wù)水平。（2）聘用執(zhí)法協(xié)管員，解決執(zhí)法人員不足的難題。按照政府職責(zé)要求，科學(xué)合理核定外聘行政協(xié)管員配備數(shù)量，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，有增有減，實(shí)現(xiàn)既節(jié)省政府成本，又能適應(yīng)執(zhí)法工作要求。（3）強(qiáng)化畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)。充分考慮執(zhí)法人員必要的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，針對(duì)現(xiàn)有的人員情況，積極協(xié)調(diào)參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的執(zhí)法培訓(xùn)，分層級(jí)分類別開(kāi)展，實(shí)行畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員“凡進(jìn)必訓(xùn)”的剛性制度。

2.4 加強(qiáng)執(zhí)法保障

將畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法所需經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，加大基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法裝備配備的投入力度，配齊更新執(zhí)法必需的裝備、車輛，完善辦公業(yè)務(wù)用房等，改善執(zhí)法條件，進(jìn)一步提升畜牧獸醫(yī)執(zhí)法水平，推動(dòng)基層畜牧獸醫(yī)執(zhí)法能力，保障畜牧業(yè)快速發(fā)展。