城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略

韓東輝

晟遠(yuǎn)工程設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司 山東 煙臺(tái) 264000

引言

隨著我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程在一定程度上得到了加快。城市規(guī)劃將隨著城市自身的發(fā)展和內(nèi)部運(yùn)行狀態(tài)的變化而實(shí)時(shí)調(diào)整、優(yōu)化和升級(jí)。目前，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，土地規(guī)劃管理和城市規(guī)劃也在有序進(jìn)行。從本質(zhì)上講，土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化，但同時(shí)也存在一些差異。雖然其最終目標(biāo)是一致的，但為了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的整體進(jìn)程，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，還要注意土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)關(guān)系，以進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃概況

新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性、戰(zhàn)略性的工作。我們不僅要詳細(xì)了解城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和資源的合理配置，還要注意環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面。在加快城市化進(jìn)程的環(huán)境下，良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以在很大程度上推動(dòng)城市化的整體進(jìn)程。城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施不僅擴(kuò)大了城鄉(xiāng)規(guī)模，而且在很大程度上改善了人們目前的生活環(huán)境。在改革發(fā)展的新時(shí)期，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化升級(jí)。此外，隨著我國現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，人們的生活質(zhì)量也有了很大提高。城市化的建設(shè)和發(fā)展過程也對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展提出了更高的要求[1]。

2 土地利用的規(guī)劃工作分析

土地規(guī)劃與管理面臨的首要問題是如何進(jìn)行土地規(guī)劃與利用。規(guī)劃在土地資源管理中尤為重要。如果計(jì)劃做得好，可以提高管理的有效性。實(shí)際情況下的土地利用分區(qū)管理需要根據(jù)不同城市的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的基本情況，研究適合城市的合理修訂方法。中國幅員遼闊，土地利用規(guī)劃十分重要。它不僅需要處理海量的信息數(shù)據(jù)，而且處理過程極其煩瑣，影響全身。在整個(gè)過程中，只要出現(xiàn)錯(cuò)誤，就可能導(dǎo)致整個(gè)過程無法正常進(jìn)行?？臻g規(guī)劃數(shù)據(jù)庫可以全面、綜合地優(yōu)化土地空間信息，為土地資源規(guī)劃和管理帶來技術(shù)創(chuàng)新。新土地管理法的頒布，促進(jìn)了我國土地的信息化、科學(xué)化，提高了我國土地利用的規(guī)范化水平。在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化高度透明運(yùn)行的今天，對(duì)土地管理規(guī)劃提出了更加規(guī)范化的要求，以適應(yīng)土地管理信息化的發(fā)展要求[2]。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃銜接現(xiàn)狀

3.1 研究重點(diǎn)不同

土地利用規(guī)劃部門的工作內(nèi)容主要是保證農(nóng)業(yè)種植土地面積不被損害，基于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展視角，對(duì)土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃，確保所規(guī)劃的土地滿足基礎(chǔ)設(shè)施、旅游等用地需求。土地利用規(guī)劃體現(xiàn)出長遠(yuǎn)性、全局性特點(diǎn)，在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，需著重考慮環(huán)境社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)、良性發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門將內(nèi)部土地資源統(tǒng)籌劃分作為工作重點(diǎn)，對(duì)城市后續(xù)發(fā)展需求加以分析、預(yù)測，確保城市土地資源的合理分配。雖然兩項(xiàng)規(guī)劃工作均涉及城市土地資源規(guī)劃，但城鄉(xiāng)規(guī)劃更傾向于城市未來建設(shè)與發(fā)展，而土地利用規(guī)劃則是站在均衡發(fā)展角度展開土地資源劃分工作。由此可見，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃部門的工作重點(diǎn)不同，因此在對(duì)土地資源進(jìn)行分配與利用時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)較多的分歧，加深二者之間的矛盾。

3.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一，導(dǎo)致土地開發(fā)利用出現(xiàn)很多弊端

3.2.1 因兩者的所有權(quán)和流轉(zhuǎn)性不統(tǒng)一，前后兩者分別屬于國家和集體所有，城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地出現(xiàn)差異，城鎮(zhèn)用地可以在市場上流轉(zhuǎn)但農(nóng)村用地卻恰恰相反。城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地?zé)o法統(tǒng)一，出現(xiàn)了低效粗放的經(jīng)營問題，如空心村和閑置地等，在這種弊端的影響下，兩者間的土地利用收益有著天壤之別。

3.2.2 經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是以資源的高消耗、生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)。所以在局部地區(qū)，土地和生態(tài)環(huán)境的惡化會(huì)影響到耕地和糧食安全。

3.3 審批權(quán)限不同

土地利用規(guī)劃部門中的工作人員具有高級(jí)管理權(quán)限，可以對(duì)省市甚至是國家的土地資源進(jìn)行規(guī)劃，相較于土地利用規(guī)劃部門而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在管理權(quán)限方面的等級(jí)略低，僅可在建設(shè)城市時(shí)，對(duì)市政工程施工期間占地面積進(jìn)行規(guī)劃。但現(xiàn)階段一些城鄉(xiāng)規(guī)劃部門在執(zhí)行規(guī)劃作業(yè)時(shí)，常出現(xiàn)越權(quán)現(xiàn)象，不能做到土地資源的合理分配，在未告知相關(guān)部門的情況下，便擅自審批占地文件，致使過分占地問題越發(fā)嚴(yán)重，間接增大兩個(gè)部門之間的矛盾[3]。

4 銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的有效策略

4.1 規(guī)范土地征用秩序

要有效解決盲目征地問題，首先要規(guī)范征地秩序，提高征地的規(guī)范性和合理性。被征用的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。在估計(jì)農(nóng)民損失時(shí)，工作人員還應(yīng)考慮到土地征用對(duì)農(nóng)民的間接影響，最大限度地安撫被征用土地的農(nóng)民的不滿；二是征地后，有關(guān)單位要科學(xué)設(shè)計(jì)征地方案（如圖1），確保土地利用的科學(xué)性。最后，對(duì)于被征用土地的農(nóng)民，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)乃枷虢逃顾麄冋J(rèn)識(shí)到放棄土地并不意味著放棄農(nóng)業(yè)，并采取必要措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)多樣化。

圖1 BIM建筑模型與衛(wèi)星地圖相結(jié)合

4.2 兼顧國土開發(fā)布局兩部分,不能占用生態(tài)用地

在進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的要求下，土地和環(huán)境兩部分的規(guī)劃銜接工作要滿足兩方面的需要，一方面是兼顧規(guī)劃國土開發(fā)布局，另一方面是嚴(yán)格控制生態(tài)用地的占用，并且生態(tài)文明理念要落實(shí)到位。做好規(guī)劃國土開發(fā)布局工作，最重要的是發(fā)揮主體功能協(xié)調(diào)好關(guān)系，使人口、資源和環(huán)境三者之間達(dá)到平衡。要把握好國土資源的開發(fā)，并對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，使每一種格局相互適應(yīng)，如城市化和農(nóng)業(yè)發(fā)展之間、生態(tài)安全之間等等。為了提高這方面的成績，可以把生態(tài)文明建設(shè)放在首位，主要可通過建設(shè)先行示范區(qū)，進(jìn)行合理的規(guī)劃，國土開發(fā)形成布局，劃定主體功能區(qū)，將全市國土劃分成三類功能區(qū)，即重點(diǎn)、限制和禁止開發(fā)區(qū)進(jìn)行分類管理，對(duì)于主體功能區(qū)在范圍和功能上定位。同時(shí)要加大對(duì)生態(tài)用地的保護(hù)力度，保證基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的銜接工作順利進(jìn)行，對(duì)處在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的用地要嚴(yán)格控制，不能占有。

4.3 創(chuàng)新管理理念，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

以往城市在制定發(fā)展策略時(shí)，通常將城市的建設(shè)與整體規(guī)劃作為發(fā)展重點(diǎn)，而未充分考慮城市建設(shè)過程中造成的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等問題，當(dāng)問題不斷發(fā)酵后，才會(huì)采取治理手段，這一發(fā)展理念會(huì)產(chǎn)生不必要的成本浪費(fèi)現(xiàn)象，甚至消耗大量的城市資源，不利于城市良性、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。因此，相關(guān)人員在對(duì)城市進(jìn)行規(guī)劃推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，需摒棄傳統(tǒng)“先發(fā)展、后治理”的管理理念，用更為可行且科學(xué)的管理理念加以代替，將資源利用與環(huán)境保護(hù)聯(lián)系在一起，樹立起綜合發(fā)展管理理念，落實(shí)土地資源規(guī)劃分配工作，以此增強(qiáng)土地資源規(guī)劃的可行性、科學(xué)性。開展該項(xiàng)工作時(shí)，土地利用規(guī)劃部門應(yīng)針對(duì)土地資源利用問題頒布明確規(guī)定，并要求城鄉(xiāng)規(guī)劃部門嚴(yán)格遵守，確保土地資源得到最有效的使用，促使土地資源利用率最大化，并將使用與開發(fā)量控制在合理的范圍內(nèi)，達(dá)到緩解土地資源缺乏現(xiàn)狀的效果。而城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)制定科學(xué)的管理操作規(guī)范，嚴(yán)格按照規(guī)范內(nèi)容開展規(guī)劃工作，以此規(guī)避土

地資源浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生。優(yōu)化管理觀念，將城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、資源保護(hù)加以合理協(xié)調(diào)，為城市持續(xù)發(fā)展提供保障[4]。

4.4 全面落實(shí)和完善用途管制制度

注重土地利用與規(guī)劃：一是完善土地利用管理制度；二是規(guī)劃土地空間，為自然提供更多的生態(tài)恢復(fù)空間。形成保護(hù)與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一格局，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)空間利用規(guī)律探索，完善不同生態(tài)環(huán)境空間，形成土地空間格局，使該格局在密度、優(yōu)勢和效益上適度互補(bǔ)、有序。

4.5 重視部門間的配合與溝通，確保法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

通過分析目前使用的土地制度的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門與土地利用規(guī)劃部門之間的溝通不夠。對(duì)于一些容易處理的問題，我們只有通過相互溝通才能得到很好的解決方案。但由于兩部門之間缺乏有效溝通，相關(guān)問題不可能在短時(shí)間內(nèi)解決，甚至?xí)l(fā)雙方矛盾。當(dāng)矛盾日益突出，得不到及時(shí)解決，兩個(gè)部門就會(huì)疏遠(yuǎn)，無法以更加客觀的態(tài)度落實(shí)各項(xiàng)工作，導(dǎo)致規(guī)劃工作中制定的規(guī)劃方案嚴(yán)重脫節(jié)。為解決這一問題，規(guī)劃部的上級(jí)管理人員應(yīng)予以高度重視，加強(qiáng)兩部門之間的關(guān)系，采取切實(shí)可行的辦法，轉(zhuǎn)變雙方的工作思路，并就規(guī)劃內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。在條件允許的情況下，可組織各部門人員到另一部門參觀學(xué)習(xí)，了解其近期規(guī)劃方向和方案，找出方案中存在的問題，結(jié)合實(shí)際，相互溝通協(xié)調(diào)解決，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的可行性和有效性。此外，兩個(gè)部門在進(jìn)行規(guī)劃工作時(shí)，均須遵循合理使用土地資源的原則。在這一時(shí)期，土地利用規(guī)劃部門還需要綜合考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)際需要，并根據(jù)部門的現(xiàn)狀和資源，盡可能地向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門提供財(cái)政和制度支持。只有兩個(gè)部門協(xié)調(diào)、溝通、運(yùn)作，共同確定城市發(fā)展方向，并以此為目標(biāo)逐步落實(shí)規(guī)劃工作，才能加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，在互動(dòng)與進(jìn)步中創(chuàng)建節(jié)能環(huán)保型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展[5]。

4.6 重視對(duì)先發(fā)展后治理不良行為的管理

土地利用規(guī)劃部門需將可用的土地資源以合理的方式分配給非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，但在分配過程中，應(yīng)保證土地資源及生態(tài)環(huán)境不受破壞，并以節(jié)約用地、不占用耕地原則開展規(guī)劃工作。此外，還需針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，嚴(yán)格審核由該部門制訂的土地使用權(quán)出讓規(guī)劃內(nèi)容，以保證農(nóng)業(yè)用地不被侵占。結(jié)合實(shí)際，監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃部門土地資源的利用情況，確保資源利用的有效性、合理性，實(shí)現(xiàn)土地利用率全面提升。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應(yīng)做到遵紀(jì)守法，杜絕玩忽職守的不良現(xiàn)象，摒棄通過犧牲環(huán)境促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃理念，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)進(jìn)行[6]。

5 結(jié)束語

總而言之，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，導(dǎo)致土地資源越發(fā)緊張，在一定程度上加劇城鄉(xiāng)規(guī)劃二者之間的矛盾，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程放緩。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢下，應(yīng)當(dāng)針對(duì)城市化進(jìn)程的發(fā)展態(tài)勢，制定出科學(xué)合理的土地規(guī)劃方案，提升土地資源利用效率。