投資調(diào)整對收費公路PPP項目最低需求影響研究

邢麗文，李燕鴻，宋麗萍

(1.川交公路工程咨詢有限公司，四川 成都 610041；2.廣元市交通投資集團有限公司，四川 廣元 628000)

當前中國高速公路建設重點從平原、淺丘地區(qū)向西部高原、重丘地區(qū)轉(zhuǎn)移，存在交通流量相對較少、橋隧比高、單公里造價高的問題，在現(xiàn)有收費政策(西部地區(qū)最長不超過30年收費期)下，項目預期財務效益難以達到社會資本投資所期，項目缺乏吸引力。為加快項目落地，對于財務效益差、可行性缺口大的收費公路PPP(政府和社會資本合作)項目，在社會資本招商階段，政府通常需要確定項目合理的資本金內(nèi)部收益率，此時對應的項目現(xiàn)金流入即最低需求(政府與投資人約定最低使用量)，在項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費。收費公路最低需求一般由收費收入及運營期財政補貼構(gòu)成。在招商階段一般采用批復(或核準)的投資估算確定最低需求，而隨著對項目認識和研究的深入，最低需求的數(shù)值將發(fā)生變化。

1 投資調(diào)整對最低需求的影響

項目總投資歷經(jīng)估算、概算、預算、結(jié)算和決算等過程，而批復概算是投資控制的上限，可作為后期測算最低需求的最高投資。若項目最終決算高于批復概算，以批復概算作為測算最低需求的依據(jù)，反之以決算作為測算基礎，具體事宜需事先在招標文件和PPP合同中約定。

測算投資與估算投資的不一致，導致最低需求較PPP合同發(fā)生變化，需進行動態(tài)調(diào)整。當測算投資低于估算投資時，最低需求降低，在預測收費收入不變的情況下，政府補貼下降，政府的財政支出減少；當測算投資高于估算投資時，最低需求提高，政府補貼加大，政府的財政支出增加，可能帶來政府債務風險。

2 投資調(diào)整引起的最低需求風險分配

采取最低需求的項目可從一定程度上降低投資人的運營風險，提高項目的可融資性，最低需求風險一般由政府承擔。為有效降低政府的最低需求風險，在采購社會資本時，可采用最低標價法或綜合評分法并將最低需求作為投標報價評分，合理分配最低需求風險。社會資本根據(jù)自身對項目的預期回報選擇適合的投標報價比例(小于100%)。

當測算投資高于估算投資時，投資增加將增大政府財政支出，若后期投資增加過多，將對政府財政造成一定壓力，應在PPP合同中約定好風險分配方式，確保投資調(diào)整帶來的影響在可接受范圍內(nèi)。例如在PPP合同中約定：在不改變設計標準、建設規(guī)模、使用功能、主要控制點、互通立交數(shù)量等前提下，對設計方案進行適當修改導致建設費用的增加已包含在設計概算中，政府方不承擔相關(guān)費用；如因社會資本原因引起投資增加，政府方不承擔相應最低需求增加風險；如因政府方原因提高設計標準、調(diào)整局部路線方案、增加互通立交數(shù)量等導致建設費用增加，由此引起的費用調(diào)整由政府方負責。

3 最低需求調(diào)整的測算

3.1 測算方法

最低需求調(diào)整的測算方法是PPP合同的重要組成部分。在合理分配最低需求風險承擔的基礎上確定最低需求調(diào)整的測算方法能有效避免或降低政府、社會資本的矛盾和糾紛。

招商階段，在確定合理資本金財務內(nèi)部收益率的前提下，一般采用文獻[4]中財務評價方法，根據(jù)項目資本金現(xiàn)金流量表、利潤與利潤分配表、財務計劃現(xiàn)金流量表、借款還本付息計劃表等反推項目最低需求。而最低需求調(diào)整時，可采用項目現(xiàn)金流量測算法、簡易測算法等。

(1) 項目現(xiàn)金流量測算法。為保持財務測算口徑的一致性和連續(xù)性，最低需求調(diào)整時采用的財務評價方法、參數(shù)基本沿用招商階段采用的方法和設置的參數(shù)，并對測算投資、由工程規(guī)模變化引起的收入和成本變化、稅金等進行調(diào)整。最低需求=測算投資對應的年度最低需求×社會資本中標報價比例。

(2) 簡易測算法。1) 動態(tài)簡易測算法。扣除政府增加或減少的股權(quán)投入后，對增減投資部分采用招商階段確定的合理內(nèi)部收益率，不區(qū)分資本金及貸款，不考慮建設期資金成本和運營期新增成本、稅金等，反推最低需求的增減量。最低需求=(PPP合同年度最低需求+增減投資部分相應的年度最低需求)×社會資本中標報價比例。2) 靜態(tài)簡易測算法。按投資調(diào)整的比例調(diào)整最低需求。最低需求=PPP合同年度最低需求×社會資本中標報價比例×測算投資÷招商時估算投資。

3.2 測算方法的特點及適應范圍

3.2.1 測算方法的特點

項目現(xiàn)金流量測算法全面、動態(tài)考慮項目的各項收入(收費收入、路衍收入等)與支出(經(jīng)營成本、貸款利息、稅費等)，計算結(jié)果能較好地反映項目實際情況。

動態(tài)簡易測算法不區(qū)分增減投資部分的資本金、貸款，且不對各項收入、支出進行調(diào)整。如果設定的合理資本金財務內(nèi)部收益率大于銀行貸款利率，則計算出的最低需求大于項目現(xiàn)金流量測算法所得出的值。

靜態(tài)簡易測算法僅按照投資變化比例進行計算，計算過程簡便。

3.2.2 適應范圍

項目現(xiàn)金流量測算法保持了前期招商階段與后期調(diào)整階段計算口徑的一致性和連續(xù)性，項目現(xiàn)金流量清晰，后期具體調(diào)整時適宜采用。

簡易測算法尤其是靜態(tài)簡易測算法可快速對最低需求變化進行匡算，從而衡量政府補貼數(shù)量是否與政府財政能力相匹配，確保投資調(diào)整帶來的影響在可接受范圍內(nèi)，多用于招商階段。

4 算例

4.1 背景資料

某西部地區(qū)收費公路PPP項目，建設里程70 km，估算金額120億元，資本金為25%(其中政府占股5%、社會資本占股95%)，貸款為75%，采用等額本金方式償還，25年還本付息。招標文件采用6.5%作為社會資本投入資本金財務內(nèi)部收益率，以估算金額為基礎，設定政府補貼的變化率與收費收入變化率相同，對該項目最低需求進行測算。社會資本中標報價比例為90%。

概算金額125億元(未超出估算10%)，對應建設里程為71 km。年養(yǎng)護費用及運營管理費為30萬元/km，大修費用為300萬元/km，每隔9年大修一次。

4.2 測算方法

(1) 采用6.5%作為社會資本投入資本金財務內(nèi)部收益率，以概算金額125億、建設里程71 km為基礎數(shù)據(jù)，對該項目最低需求重新進行測算。

(2) 動態(tài)簡易測算法。對于投資增加的部分即5億元，在扣除政府新增股權(quán)投入625萬元后，新增金額采用6.5%作為財務內(nèi)部收益率，不區(qū)分資本金及貸款，也不考慮建設期各類成本，反推最低需求的增減量。

(3) 靜態(tài)簡易測算法。按照投資調(diào)整比例(125/120=1.04)對最低需求進行調(diào)整。

(4) 不同方法測算結(jié)果對比。項目現(xiàn)金流量測算法和簡易測算法的測算結(jié)果分別見表1、表2。

表1 最低需求調(diào)整測算(項目現(xiàn)金流量測算法)

續(xù)表1

表2 最低需求調(diào)整測算(簡易測算法)

對比3種測算方法的測算結(jié)果，項目現(xiàn)金流量測算法計算出的政府補貼增加值最少，第1年為1 100萬元；其次為靜態(tài)簡易測算法，第1年為1 155萬元；增加值最高的為動態(tài)簡易測算法，第1年為1 168萬元，主要原因為設定的合理資本金財務內(nèi)部收益率大于融資成本。

5 結(jié)語

對可行性缺口大的項目，最低需求能有效吸引社會資本，但后期投資調(diào)整將對最低需求產(chǎn)生影響，應確定合理的測算方法，并充分重視投資增加對最低需求帶來的風險，設置可行的風險調(diào)整機制，確保投資調(diào)整帶來的影響在可接受范圍內(nèi)。