回應(yīng)型立法理念下專門教育立法的走向
——以《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂為視角

周 穎

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

一、問題的提出

在經(jīng)歷了大幅修訂之后，我國未成年人領(lǐng)域內(nèi)最重要的兩部法律《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防法》）和《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（以下簡稱《未保法》）于2021 年6 月1 日正式實(shí)施。修訂之后，專門教育的內(nèi)容從《未保法》中脫離出來，成為《預(yù)防法》的專有內(nèi)容。

專門教育最早被稱為工讀教育，長期以來并沒有一個統(tǒng)一的概念。為了避免“工讀”的司法烙印，2012 年《未保法》修訂時(shí)，正式將工讀教育改名為專門教育，不過在很多場合“工讀教育”這個詞仍然被使用。2020 年《預(yù)防法》在原“專門教育”的基礎(chǔ)上新增了“專門矯治教育”的概念，但未能進(jìn)一步具體明確這兩個概念的內(nèi)涵。為了更好地展開討論，本文將專門教育概念分為廣義和狹義兩種。廣義的專門教育包括狹義的專門教育和專門矯治教育。狹義的專門教育僅指由專門學(xué)校針對具有嚴(yán)重不良行為未成年人開展的教育。專門矯治教育則指由專門學(xué)校針對實(shí)施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的未成年人開展的教育。①本文中的“專門教育”一詞，除特別標(biāo)注狹義之外，均采用廣義的定義。

此次《預(yù)防法》的修訂，對于專門教育制度的構(gòu)建意義重大。它擴(kuò)大了專門教育的概念，完善了入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)程序，確立了專門教育的保護(hù)處分性質(zhì)，并且明確后續(xù)將進(jìn)行專門立法。②《預(yù)防法》第6 條規(guī)定，“專門學(xué)校建設(shè)和專門教育具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”。如何評價(jià)《預(yù)防法》中有關(guān)專門教育的內(nèi)容？如何理解法律修訂中未能回應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題？如何提出對后續(xù)國務(wù)院立法有價(jià)值的建議？這些都是需要理論界和實(shí)務(wù)界持續(xù)探索的緊迫問題。本文嘗試對《預(yù)防法》中的專門教育立法進(jìn)行分析，歸納其回應(yīng)型立法的表現(xiàn)，反思其中仍未能解決的現(xiàn)實(shí)問題，以期提出對后續(xù)立法有益的建議。

二、《預(yù)防法》的修訂體現(xiàn)了回應(yīng)型立法理念

美國伯克利學(xué)派代表塞爾茲尼克和諾內(nèi)特將法分為三種類型，分別是“壓制型法”“自治型法”“回應(yīng)型法”［1］。21 世紀(jì)初，我國學(xué)者開始關(guān)注這一學(xué)說，探討中國語境下“回應(yīng)型法”概念和理論的真正內(nèi)涵。梁平等認(rèn)為“作為法律秩序發(fā)展的高級階段，回應(yīng)型法兼具壓制型法和自治型法的優(yōu)點(diǎn)，臻于法律秩序發(fā)展的完美狀態(tài)”［2］。近年來，以刑法修正案形式為代表的刑事立法，表現(xiàn)出回應(yīng)型立法的特征，引起了學(xué)者的關(guān)注和討論［3］。本文采用回應(yīng)型立法的概念，認(rèn)同法律應(yīng)當(dāng)回應(yīng)社會需要，重點(diǎn)關(guān)注法律目標(biāo)，把社會壓力理解為認(rèn)識的來源和自我矯正的機(jī)會［1］77。

當(dāng)前在媒體和公眾輿論影響力日益增加的背景下，我國立法中回應(yīng)型模式逐漸得到認(rèn)可，打破了以政府主導(dǎo)為主的傳統(tǒng)立法路徑。這一模式具有一定的合理性，為公眾表達(dá)利益訴求提供了渠道，一定程度上有利于社會壓力的緩釋，成為立法民主化的積極促因，成為政府主導(dǎo)型立法的重要補(bǔ)充［4］?！额A(yù)防法》以預(yù)防未成年人犯罪為目的，構(gòu)建分級干預(yù)為手段，其中專門教育的相關(guān)內(nèi)容，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。《預(yù)防法》中關(guān)于專門教育內(nèi)容的修訂，無論從修訂的法律背景、三次審議的修訂過程，還是具體的修訂內(nèi)容，都鮮明地體現(xiàn)了“回應(yīng)”的特征，具體分析如下：

（一）修訂的背景：回應(yīng)積極預(yù)防主義的刑法觀

《預(yù)防法》是未成年人法律體系中的重要內(nèi)容，同時(shí)也是刑事立法體系中的重要組成部分，深受當(dāng)前刑事立法觀念的影響。從刑事立法的角度來看，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會的到來，我國刑事立法步伐加快，積極預(yù)防刑法理念逐漸顯現(xiàn)。盡管學(xué)者們對于這種積極刑法觀有不同觀點(diǎn)，但是我國的刑法立法從相對保守、消極轉(zhuǎn)向功能性、積極性已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)［5］。

與《預(yù)防法》同步修訂的，除了《未保法》外，還有《刑法修正案（十一）》。從結(jié)構(gòu)化角度來看，此次修正是積極預(yù)防性刑法觀的立法實(shí)踐。為了回應(yīng)社會治理對安全與穩(wěn)定的價(jià)值訴求，刑事立法趨于積極，由重視事后懲治犯罪轉(zhuǎn)而側(cè)重事先預(yù)防犯罪，刑法觀已經(jīng)傾向于積極預(yù)防主義［6］?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬贩e極回應(yīng)了社會輿論焦點(diǎn)中的低齡未成年人犯罪問題，最終將最低刑事責(zé)任年齡從14 周歲調(diào)低至12 周歲。

降低刑事責(zé)任年齡可以暫時(shí)平復(fù)公眾要求懲治未成年人惡行的情緒，卻并不能解決根本問題。如何對實(shí)施了犯罪行為、但由于年齡原因而免予刑罰的未成年人開展矯治教育，仍然是有待解決的難題?！额A(yù)防法》中“專門教育”內(nèi)容的修訂是隨著我國刑事法修訂作出的重要調(diào)整，正是積極預(yù)防性刑法觀的體現(xiàn)。

（二）修訂的過程：回應(yīng)各方對立法的期待

與《未保法》相比，此次《預(yù)防法》的修訂幅度較小。歷經(jīng)三次審議后，總條文數(shù)較之前僅增加了11 條，其中涉及專門教育的條文就增加了7 條。①《未保法》經(jīng)過修訂后，由之前72 條增加至132 條；《預(yù)防法》經(jīng)過修訂后，由之前的57 條增加至68 條，其中涉及專門教育的條文由2 條增至9 條。作為未成年人犯罪分級預(yù)防中的重要組成部分，專門教育成為三次審議稿中的高頻詞，成為委員們討論的焦點(diǎn)。

草案一審稿中涉及專門教育僅有3 個條文，包括專門教育措施、入學(xué)程序和轉(zhuǎn)學(xué)程序。在吸納各方面意見后，草案二審稿做出了大幅修改，增至8 個條文，包括明確專門學(xué)校和專門教育的法律定位、教育對象和入學(xué)程序等。 草案二審稿審議中，有的委員指出在收容教養(yǎng)制度被廢止后，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同程度的嚴(yán)重不良行為。草案三審稿對此進(jìn)行了回應(yīng)，在專門教育概念的基礎(chǔ)上，引入了專門矯治教育概念，并在教育場所和入學(xué)決定上進(jìn)行了區(qū)分。委員們對于專門教育立法的爭論，一直持續(xù)到最后。在草案三審稿修改意見報(bào)告中，有常委委員提出專門教育或者專門矯治教育性質(zhì)上都是依托專門學(xué)校實(shí)施的教育措施，不宜僅由公安機(jī)關(guān)做出決定。經(jīng)憲法和法律委員會研究，《預(yù)防法》最終稿對此進(jìn)行了吸收，將原來專門矯治教育僅由公安機(jī)關(guān)決定改為由教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)做出決定。①參見全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法（修訂草案三次審議稿）》修改意見的報(bào)告［EB/OL］.（2020-12-28）［2022-03-18］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/240bc902fcff40dfbc50 44b91a7bf4d1.shtml.

《預(yù)防法》的修訂回應(yīng)了各方的需求，是各種觀點(diǎn)碰撞的過程，也是各方力量妥協(xié)的過程。三次草案審議的過程集中體現(xiàn)了社會公眾、專家和立法部門對于專門教育制度改革的關(guān)注和期待。

（三）修訂的內(nèi)容：回應(yīng)收容教養(yǎng)制度的取消

建國初期，我國青少年犯罪高發(fā)，社會治安形勢嚴(yán)峻。未成年人收容教養(yǎng)制度正是在這一時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生，并被后來的《刑法》和《預(yù)防法》正式確認(rèn)。然而，由于后續(xù)法律未能進(jìn)一步明確收容條件、解決收容場所和完善程序等現(xiàn)實(shí)問題，收容教養(yǎng)制度一直未能充分發(fā)揮矯治教育職能。作為一種行政強(qiáng)制教育措施，收容教養(yǎng)的合憲性危機(jī)和執(zhí)法困難并存。隨著未成年人犯罪率逐年下降，收容教養(yǎng)制度日漸式微。在收容遣送制度（2003 年）、勞動教養(yǎng)制度（2013 年）、收容教育制度（2019 年）陸續(xù)被廢止之后，收容教養(yǎng)制度最后也走向了終點(diǎn)。與《預(yù)防法》同步修訂的《刑法修正案（十一）》用“專門矯治教育”替代了“收容教養(yǎng)”，正式宣告了該制度的結(jié)束。②2020 年《刑法修正案（十一）》將第17 條第5 款由原來的“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)”修改為“在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專門矯治教育”。

收容教養(yǎng)制度的退出是《預(yù)防法》修訂的重要背景，也是專門教育制度重構(gòu)的重要背景。在未成年人矯治體系中，專門學(xué)校和未成年犯管教所是與收容教養(yǎng)制度最為接近的兩類矯治機(jī)構(gòu)。專門教育制度被認(rèn)為最適合通過改革以填補(bǔ)因收容教養(yǎng)制度退出歷史舞臺造成的空白。回應(yīng)公眾對于完善未成年人教育矯治制度，尤其是對“實(shí)施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰”的未成年人相關(guān)教育矯治制度的期待，正是《預(yù)防法》修訂的核心任務(wù)之一。

三、專門教育相關(guān)立法仍然存在問題

《預(yù)防法》對專門教育相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了重大修訂，對專門教育制度的構(gòu)建具有重要意義?！额A(yù)防法》擴(kuò)大了專門教育的對象，增設(shè)了專門教育指導(dǎo)委員會，完善了分層次的入學(xué)程序性規(guī)定，具體內(nèi)容包括學(xué)校性質(zhì)、入學(xué)程序、轉(zhuǎn)學(xué)程序、教育內(nèi)容、學(xué)籍管理以及救濟(jì)程序等。但是，作為高位階法律的《預(yù)防法》未能正視專門教育的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和社會需求，回避了一些關(guān)鍵問題，給后續(xù)的立法留下了難題，具體表現(xiàn)為：

（一）未能全面關(guān)注改革后專門教育對象擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)

《預(yù)防法》第6 條規(guī)定專門教育是“對有嚴(yán)重不良行為未成年人進(jìn)行教育和矯治的重要保護(hù)處分措施”。為了應(yīng)對“收容教養(yǎng)制度”取消后的制度空白，第38 條對“嚴(yán)重不良行為”的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)充，將原來屬于“收容教養(yǎng)”的行為納入“嚴(yán)重不良行為”之中。因此，專門教育的嚴(yán)重不良行為包括兩類，即原來傳統(tǒng)意義上的“嚴(yán)重不良行為”和“有刑法規(guī)定、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的行為”。此次對專門教育對象的調(diào)整，回應(yīng)了收容教養(yǎng)制度的取消，但未能回應(yīng)專門教育實(shí)踐探索的立法需求，未能在“一般不良行為”未成年人群體方面有所突破。

專門教育的“司法”標(biāo)簽不僅僅存在于普通民眾的心中，也存在于法律人心中。專門教育與未成年人犯罪密切相關(guān)的標(biāo)簽主要源自專門教育的前身——工讀教育。工讀教育誕生之時(shí)，正值我國第一次未成年人犯罪高峰時(shí)期，其創(chuàng)建的最初目的就是為了應(yīng)對未成年人犯罪問題［7］。

從誕生之日起，專門教育就一直處于改革的洪流之中。盡管在1999 年《預(yù)防法》中，專門教育的對象被明確為有嚴(yán)重不良行為未成年人，但是現(xiàn)實(shí)中專門學(xué)校的招生范圍并沒有嚴(yán)格限制，且趨于多元。一些專門學(xué)校的一般不良行為學(xué)生甚至占大多數(shù)，具體是指有不良行為、家長缺乏管教能力、在普通學(xué)?；蛘呗殬I(yè)學(xué)校無法繼續(xù)學(xué)習(xí)的學(xué)生。在經(jīng)歷多年的發(fā)展轉(zhuǎn)型之后，由專門學(xué)校建立的“預(yù)防未成年人犯罪”防線已經(jīng)大大提前，其教育對象已從嚴(yán)重不良行為未成年人延伸到了一般不良行為未成年人。

我國專門教育歷史上出現(xiàn)過“去司法化”和“再司法化”兩種趨勢?！叭ニ痉ɑ敝笍?0 世紀(jì)80年代末開始，由于生源急劇減少，各地專門學(xué)校紛紛擴(kuò)大招生范圍。不僅招收嚴(yán)重不良行為學(xué)生，也招收一般不良行為學(xué)生。這一時(shí)期，工讀學(xué)校陸續(xù)改名——去除“工讀”二字。改名的主要目的是去除“工讀”帶來的“司法”烙印，減少學(xué)生入學(xué)的阻力，降低標(biāo)簽對學(xué)生的負(fù)面影響，例如北京市海淀工讀學(xué)校改為北京市海淀寄讀學(xué)校，鄭州市工讀學(xué)校改為鄭州市第九十九中學(xué)等?！霸偎痉ɑ敝附暌恍┑胤綖榱藵M足司法過程中對未成年人的矯治需求，新建了一批隸屬于司法部門，具有“司法屬性”的專門學(xué)校。這類學(xué)校主要以新疆應(yīng)對流浪兒童犯罪問題、貴州省應(yīng)對留守兒童犯罪問題為代表。

我國專門教育領(lǐng)域擴(kuò)大了教育對象的范圍，在教育模式和內(nèi)容上進(jìn)行了改革和拓展，逐步形成了“偏重教育”和“偏重司法”兩類辦學(xué)模式。需要指出的是在專門學(xué)校中“偏重教育”的占大多數(shù)，它們多位于大城市，對象以具有“一般不良行為”學(xué)生為主，如上海市廣中學(xué)校、鄭州市第九十九中學(xué)、成都市第五十二中學(xué)以及昆明市金殿中學(xué)等。它們都是在“去司法化”后，將專門教育對象擴(kuò)大到一般不良行為未成年人的代表學(xué)校［8］。“偏重司法”的學(xué)校則為少數(shù)，主要是隸屬司法系統(tǒng)，為解決未成年人司法系統(tǒng)內(nèi)的收容及教育矯正需求的專門學(xué)校，如海口市專門學(xué)校（原?？谑蟹ㄖ平逃行模┖托陆ぷx學(xué)校等。

（二）未能充分回應(yīng)社會對專門教育的多元化需求

社會對專門教育的具體需求，不僅來自司法機(jī)關(guān)，也來自無力管教未成年人的學(xué)校、家庭和未成年人自身；不僅包括針對嚴(yán)重不良行為的教育需求，還包括針對一般不良行為的教育需求。多年來，在缺乏頂層法律設(shè)計(jì)的背景下，在求生存、求發(fā)展的壓力之下，在現(xiàn)實(shí)社會需求的驅(qū)動之下，專門教育最終走上了一條多元化發(fā)展之路。專門學(xué)校提供的教育，不限于法律意義的“專門教育”，而是開啟了多元化發(fā)展的教育模式。一些無法由現(xiàn)有司法體系、傳統(tǒng)教育體系和普通家庭所能滿足的教育需求，正在由現(xiàn)有的專門學(xué)校進(jìn)行填補(bǔ)。根據(jù)行為的嚴(yán)重程度，可以將現(xiàn)有專門學(xué)校提供的教育分為三個層次：

第一層次，針對實(shí)施犯罪行為但因未達(dá)最低刑事責(zé)任年齡不能處罰的未成年人和因一般違法犯罪行為而進(jìn)入未成年人司法程序的未成年人，主要滿足來自司法機(jī)關(guān)的安置、教育矯治的需求。當(dāng)司法機(jī)關(guān)在處理涉及未成年人的犯罪案件時(shí)，經(jīng)常會遭遇安置難和教育矯治難的現(xiàn)實(shí)困境。在2015 年湖南邵東殺師案中，三名罪犯因均未達(dá)法定刑事責(zé)任年齡，按照當(dāng)時(shí)刑法規(guī)定屬于收容教養(yǎng)而非專門教育的范圍，但由于缺少收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)，最后只能送往邵陽市專門學(xué)校接受專門教育。①該案屬于由未成年人實(shí)施的重大惡性殺人案件，造成的負(fù)面社會影響極大。按照法律規(guī)定，收容教養(yǎng)和專門教育是兩類不同性質(zhì)的處遇措施。在收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)缺位的情況下，專門教育儼然成為補(bǔ)缺的“替代品”。專門教育領(lǐng)域的專家對此頗有異議，多年來專門教育在招生難和社會需求改變的雙重壓力之下，一直踐行“去司法化”的轉(zhuǎn)型之路，努力消除社會對于專門學(xué)校與罪犯相關(guān)的刻板印象，改變家長和未成年人對專門教育的排斥心理。該案中未達(dá)刑事責(zé)任年齡的殺人犯最終被送入專門學(xué)校，導(dǎo)致多年來專門教育為改變自身社會形象付出的努力遭遇了重大挫折。與這種極端惡性案件相比，現(xiàn)實(shí)中公安機(jī)關(guān)更常遇到是由缺乏監(jiān)管的未成年人實(shí)施的盜竊、搶劫案件。為了避免“非法羈押”和“一放了之”，專門學(xué)校成為臨時(shí)收容機(jī)構(gòu)，配合公安機(jī)關(guān)發(fā)揮臨時(shí)性保護(hù)和教育矯治的作用。例如，從20 世紀(jì)80年代開始上海嘉定區(qū)新春學(xué)校被指定與公安機(jī)關(guān)和民政部門對接，成為全市唯一一所針對流浪違法犯罪未成年人，具有臨時(shí)收容和矯治教育職能的特殊的專門學(xué)校。2009 年新疆工讀學(xué)校成立，主要是為了回應(yīng)新疆流浪違法犯罪兒童收容救助與教育矯治的需求，為了應(yīng)對當(dāng)時(shí)蔓延到全國的新疆流浪兒童違法犯罪問題。此外，檢察機(jī)關(guān)在處理“附條件不起訴”未成年人案件時(shí)，往往無法獨(dú)立承擔(dān)考察職能，需要通過與一些機(jī)構(gòu)或者單位合作建立觀護(hù)基地。例如，2020 年5 月湖南省常德市檢察院與專門學(xué)校合作，建立了該省首家依托專門學(xué)校的未成年人觀護(hù)幫教基地。②參見常德市人民檢察院.市檢察院與新安學(xué)校攜手共建未成年人觀護(hù)幫教基地［EB/OL］.（2020-05-13）［2022-03-18］. changde.gov.cn/jcyw/content_446280.

第二層次，針對具有嚴(yán)重不良行為的未成年人。當(dāng)傳統(tǒng)學(xué)校教育和家庭教育在面對具有嚴(yán)重不良行為的未成年人顯得無能為力時(shí)，專門教育成為替代傳統(tǒng)教育的另一選擇。這類有不良行為、家長缺乏管教能力、在普通學(xué)校或者職業(yè)學(xué)校無法繼續(xù)學(xué)習(xí)的學(xué)生離開原有的傳統(tǒng)教育體系，成為專門學(xué)校的學(xué)生。一方面，他們在這里繼續(xù)接受和其他同齡人內(nèi)容一樣的義務(wù)教育，保留著可以回歸主流教育的通道；另一方面，在承受比同齡人更大的紀(jì)律約束之下，他們接受著更為靈活更加多樣化的教育，包括職業(yè)教育、心理教育、法治道德教育等。

第三層次，針對一般不良行為或者其他原因不適應(yīng)傳統(tǒng)教育的未成年人。在社會轉(zhuǎn)型、教育普遍焦慮的當(dāng)下，未成年人群體出現(xiàn)了各種新問題，網(wǎng)絡(luò)沉迷、厭學(xué)等心理問題與一般不良行為問題交織的情況尤為突出。與前兩種相比，未成年人群體中這類需求量最大。在現(xiàn)有的偏重教育類專門學(xué)校中，這類學(xué)生通常占絕大多數(shù)。不過，由于污名化導(dǎo)致的招生難，加上招生地域和規(guī)模限制等影響，現(xiàn)實(shí)中的專門教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足此類需求。這正是當(dāng)前教育市場上，一些“行為矯治”“戒除網(wǎng)絡(luò)成癮”學(xué)校，雖然辦學(xué)質(zhì)量不高，但仍然有生存空間的根本原因。

這三種教育需求是社會發(fā)展的產(chǎn)物，客觀存在于現(xiàn)實(shí)之中，具有頑強(qiáng)的生命力。事實(shí)證明，在預(yù)防未成年人犯罪的制度設(shè)計(jì)中任意一類需求都不應(yīng)該被忽視。長期以來，滿足第二層次“嚴(yán)重不良行為未成年人”的教育矯治需求一直是專門教育的重點(diǎn)。當(dāng)?shù)谝粚哟嗡痉C(jī)關(guān)的需求被嚴(yán)重忽視時(shí)，各地仍然有隱性存在的個別的“司法性質(zhì)”專門學(xué)校。當(dāng)?shù)谌龑哟蔚摹耙话悴涣夹袨椤背C治教育需求被忽視時(shí)，各地專門學(xué)校的實(shí)際招生對象范圍被擴(kuò)大，從而形成了專門教育實(shí)踐與法律上關(guān)于招生對象的巨大反差。

（三）未能真正構(gòu)建以指導(dǎo)委員會制度為中心的評估機(jī)制

《預(yù)防法》涉及專門教育的9 條法律中，有6 條與專門教育指導(dǎo)委員會有關(guān)，成為專門教育制度的核心。這一制度是對2019 年3 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)專門學(xué)校建設(shè)和專門教育工作的意見》（廳字［2019］20 號）中 “專門教育指導(dǎo)委員會”規(guī)定的吸收。該文件首次正式提出“專門教育指導(dǎo)委員會”的概念，其目的是通過其開展的“入學(xué)評估程序”解決困擾專門教育多年的“入學(xué)”合法性、科學(xué)性問題。同時(shí)，期待通過“委員會”機(jī)制在各部門間形成合力，加強(qiáng)專門教育的管理工作。意見下發(fā)后，各地專門教育指導(dǎo)委員會陸續(xù)成立。例如，2019 年青海省發(fā)布《關(guān)于成立青海省專門教育指導(dǎo)委員會的通知》（青政辦函［2019］224 號）成立省級專門教育指導(dǎo)委員會；①參見海北州人民政府辦公室.海北州人民政府辦公室關(guān)于做好專門教育工作的通知［EB/OL］.（2020-05-21）［2022-03-15］. http：//www.haibei.gov.cn/public/6616331/8540711.html.2019年9 月21 日，上海市教委舉行專題研討會，宣布成立全國首個專門教育研究和評估中心，負(fù)責(zé)開展專門教育研究和評估的專業(yè)服務(wù)。②參見忻碩如.一個都不能少！上海成立全國首個專門教育研究和評估中心［EB/OL］.（2019-09-21）［2022-03-15］.https：//rmh.pdnews.cn/Pc/ArtInfoApi/article?id=7735683.

盡管《預(yù)防法》中涉及“專門教育指導(dǎo)委員會”的內(nèi)容約占所有專門教育條文的三分之二，但此次修法僅僅起到引入概念的作用，尚未觸及實(shí)質(zhì)性的制度構(gòu)建。除了第6 條規(guī)定委員會的人員組成之外，多為原則性的職責(zé)、程序，沒有真正涉及委員會工作架構(gòu)、運(yùn)行依據(jù)、評估標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容。

現(xiàn)有的專門教育指導(dǎo)委員會條款，無法真正指導(dǎo)實(shí)踐評估工作。法律規(guī)定的委員會并非獨(dú)立的第三方常設(shè)機(jī)關(guān)，而是一種由眾多部門或者機(jī)構(gòu)代表組成、集中議事、相對松散的工作機(jī)制。多年的運(yùn)行實(shí)踐已經(jīng)證明這種機(jī)制優(yōu)點(diǎn)是打破部門之間的藩籬，能夠圍繞共同的目標(biāo)任務(wù)聚集力量，缺點(diǎn)則在于組織松散，工作效率不高。

此外，法條中列舉了專門教育指導(dǎo)委員會的人員組成，但是沒有明確“委員會”的具體牽頭組織部門。盡管我們可以推測其大概率為位列第一順序的教育部門，但是這種未明確仍然留下了疑問。是否為立法者有意為之，是否除了教育部門外還可以由各地根據(jù)各自情況決定，比如由司法行政機(jī)關(guān)牽頭？盡管各地陸續(xù)建立了專門教育指導(dǎo)委員會，然而在沒有配套機(jī)制、沒有評估標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)下，現(xiàn)有的法條并不能充分回應(yīng)實(shí)踐操作當(dāng)中關(guān)于如何運(yùn)行制度的疑惑。

（四）未能妥善構(gòu)建嚴(yán)重不良行為的分級干預(yù)體系

《預(yù)防法》的重點(diǎn)在于“預(yù)防”二字，提前干預(yù)和有效預(yù)防的關(guān)鍵在于分級預(yù)防、干預(yù)和矯治。建立完善的罪錯未成年人分級干預(yù)體系是本次修法的重點(diǎn)，也是修法中爭議最大的難點(diǎn)。在適用四級預(yù)防還是三級預(yù)防的學(xué)術(shù)討論之后，《預(yù)防法》最終選擇以三級預(yù)防理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了三級罪錯行為及相應(yīng)的干預(yù)措施。在三級罪錯行為劃分的框架之下，未成年人罪錯行為被分為不良行為、嚴(yán)重不良行為和犯罪行為。嚴(yán)重不良行為包括對違反治安管理的行為和觸犯刑法但因未達(dá)法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的行為。與嚴(yán)重不良行為對應(yīng)的有三類干預(yù)措施：矯治教育（公安機(jī)關(guān)）、專門教育（專門學(xué)校）、專門矯治教育（專門學(xué)校）， 其中專門矯治教育覆蓋的正是原來收容教養(yǎng)的對象。

對《預(yù)防法》所確立的罪錯分級和干預(yù)措施，學(xué)者們有不同觀點(diǎn)。姚建龍教授認(rèn)為，新法將未成年人的治安違法行為從一般不良行為中分離出去，在一般不良行為的界定上有進(jìn)步，但是在對嚴(yán)重不良行為的界定上仍然存在問題，混淆了違警行為與觸刑行為［9］。筆者也認(rèn)為此舉有不妥之處，它在解決一個問題的同時(shí)又帶來了新的問題。狹義的專門教育和專門矯治教育是兩種層級不同的教育，對應(yīng)的是兩種不同性質(zhì)、嚴(yán)重程度不同的行為，但目前的設(shè)計(jì)是依托同一類機(jī)構(gòu)——專門學(xué)校開展教育，難以體現(xiàn)出兩者的根本區(qū)別。因此，這種看似體現(xiàn)分級干預(yù)和分級預(yù)防原則的做法，對于專門學(xué)校而言，實(shí)際效果恰恰相反，是一種混淆和混同。立法者看到了問題，也極力想通過其他設(shè)計(jì)進(jìn)行彌補(bǔ)，但是由于整體設(shè)計(jì)的問題，在混同之后“分級”很難真正落實(shí)。

首先，從名稱上看“專門矯治教育”與“專門教育”的辨識度差。不做特定解釋很難從名稱上進(jìn)行區(qū)別。其次，從社會形象上看，對外而言專門學(xué)校是一個整體形象，并不會因?yàn)槭菍ｉT教育或者專門矯治教育而有所不同。原來應(yīng)當(dāng)被收容教養(yǎng)的對象進(jìn)入專門學(xué)校就讀，一定會導(dǎo)致專門學(xué)校整體被重新貼上“司法”標(biāo)簽。多年來，專門教育在“去司法化”道路上的努力必將經(jīng)歷重大考驗(yàn)。第三，從入學(xué)程序流程設(shè)計(jì)來看，兩者基本相同。申請并非入學(xué)的必要條件，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估同意后，教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)可以決定送入專門學(xué)校接受專門教育。

為了與專門教育（狹義）相區(qū)別，法律特別強(qiáng)調(diào)專門矯治教育中“專門場所（分校區(qū)、分班級）”“閉環(huán)管理”的概念，并規(guī)定由公安及司法行政部門負(fù)責(zé)矯治工作，教育行政部門承擔(dān)教育工作?！皩ｉT場所”究竟是采用分校區(qū)還是分班級，估計(jì)未來各地在選擇方案時(shí)，主要會受到生源數(shù)量的影響。但就教育效果而言，分校區(qū)優(yōu)于分班級。因?yàn)楸M管是“閉環(huán)管理”，同一所學(xué)校的兩類學(xué)生之間仍然會有“交叉影響”的風(fēng)險(xiǎn)，容易受到負(fù)面標(biāo)簽的影響。此外，教育是一種對人的工作，對于同一批管理者和教育者來說，要面對不同的學(xué)生，交叉運(yùn)用兩種教育理念、兩類教學(xué)模式和方法，實(shí)際操作難度非常大。

（五）未能根本解決入學(xué)程序中的矛盾問題

由于涉及人身自由權(quán)的問題，專門學(xué)校早期的“強(qiáng)制”入學(xué)方式受到詬病。然而，強(qiáng)制入學(xué)被取消之后，伴隨著招生難問題的“三自愿”入學(xué)原則，如今又成為改革力圖打破的瓶頸。設(shè)計(jì)一套合法、科學(xué)的入學(xué)程序，解決入學(xué)程序中的矛盾問題，是此次專門教育立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

從專門教育的發(fā)展歷史來看，入學(xué)程序的規(guī)定可以概括為三個階段：第一，創(chuàng)建初期，工讀學(xué)生入學(xué)須經(jīng)當(dāng)?shù)貐^(qū)、縣教育局和公安局共同審批。經(jīng)過審批應(yīng)當(dāng)入工讀學(xué)校學(xué)習(xí)而拒不報(bào)到的，或報(bào)到后又中途擅自逃離的，公安部門要積極幫助學(xué)校使他們?nèi)雽W(xué)。①參見1981 年4 月21 日國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、公安部、共青團(tuán)中央《關(guān)于辦好工讀學(xué)校的試行方案的通知》；1987 年6 月17 日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會、公安部、共青團(tuán)中央《關(guān)于辦好工讀學(xué)校幾點(diǎn)意見的通知》【國辦發(fā)〔1987〕38 號】。第二，1999 年《預(yù)防法》后，對未成年人送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育，應(yīng)當(dāng)由其父母或者其他監(jiān)護(hù)人，或者原所在學(xué)校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準(zhǔn)。這就是人們常說的專門教育“三自愿原則”招生方式的由來。第三，2020 年《預(yù)防法》對入學(xué)程序做出了重大調(diào)整，通過引入“專門教育指導(dǎo)委員會”評估前置程序，建立了“三級評估入學(xué)模式”。如下頁表1 所示：

表1 專門教育指導(dǎo)委員會評估入學(xué)模式表

《預(yù)防法》首次確立專門教育入學(xué)前置評估程序具有歷史意義，但是仍然存在一些問題。首先，專門教育指導(dǎo)委員會的中立地位難以保障。教育行政部門將依據(jù)委員會的評估結(jié)果作出決定，委員會事實(shí)上對未成年人的司法分流擁有很大的主導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《預(yù)防法》第6 條規(guī)定，專門教育指導(dǎo)委員會由包括教育部門在內(nèi)的多部門人員組成，是一個組織松散的“委員會”。作為評估方的專門教育指導(dǎo)委員會和作為決定方的教育行政部門都與專門學(xué)校有密切的關(guān)系，導(dǎo)致評估方不具備第三方獨(dú)立性，違背了中立性原則。

第二，未能明確評估標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容。評估標(biāo)準(zhǔn)是專門教育指導(dǎo)委員會開展前置評估工作的重要依據(jù)。只有依據(jù)科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)才能得出科學(xué)的評估結(jié)果，才能為后續(xù)教育行政部門的決定提供重要的依據(jù)?！额A(yù)防法》未對全國評估標(biāo)準(zhǔn)的制定作出指引，甚至根本沒有提及評估標(biāo)準(zhǔn)，而是完全將其留給了后續(xù)立法。

第三，關(guān)于決定機(jī)關(guān)的設(shè)置仍有分歧。決定機(jī)關(guān)的設(shè)置依據(jù)不同層級的對象而有所不同，如上表所示第一級行為由教育行政部門作出，第二、第三級行為則由教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)作出。如何確定入學(xué)決定機(jī)關(guān)一直是專門學(xué)校入學(xué)程序設(shè)計(jì)中的難題。在《預(yù)防法》現(xiàn)有方案中，這一問題集中體現(xiàn)在第三級別上，仍然未能得到圓滿解決。在三審意見稿中有的常委委員提出，專門教育和專門矯治教育性質(zhì)上都是依托專門學(xué)校實(shí)施的教育措施，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門會同公安機(jī)關(guān)作出決定。但是也有學(xué)者認(rèn)為專門矯治教育對人身自由進(jìn)行了長期限制，不屬于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，應(yīng)該適用司法程序，采取法院決定的模式［10］。造成這種兩難局面的根本原因，是專門教育對象的擴(kuò)大化，具體指將第二、第三級這兩類不同性質(zhì)的行為對象都?xì)w入專門教育的范疇。

四、未來立法的重點(diǎn)在于回應(yīng)需求

《預(yù)防法》不是一部關(guān)于專門教育的專門法律，但是其在預(yù)防未成年人犯罪的框架下，對專門教育制度作出了重大改革。它解決了一些老問題，回避了一些難點(diǎn)，同時(shí)也引發(fā)了一些新的矛盾。在剛剛經(jīng)歷修訂之后，期待《預(yù)防法》短期內(nèi)再次修訂并不現(xiàn)實(shí)。不過，未來國務(wù)院的專門教育專項(xiàng)立法和各地地方性法規(guī)的修訂將為專門教育法律的進(jìn)一步完善提供契機(jī)。尤其是前者，可以預(yù)見它將成為專門教育領(lǐng)域最為重要的法律淵源，決定著我國未來專門教育發(fā)展的走向。

專門教育立法不僅關(guān)乎專門教育制度、未成年人犯罪矯治制度、未成年人犯罪預(yù)防體系的重構(gòu)，更關(guān)乎整個未成年人群體及其家庭的未來。回應(yīng)型法的關(guān)鍵在于“回應(yīng)”二字，回應(yīng)的重點(diǎn)則在“需求”。未來立法應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾方面：

（一）回應(yīng)未成年人的教育需求，從多元視角構(gòu)建專門學(xué)校的職能

依據(jù)《預(yù)防法》，未來專門學(xué)校能否繼續(xù)招收一般不良行為學(xué)生？如果不能，將如何從制度設(shè)計(jì)的角度滿足這部分教育需求？未來的專門教育立法，必須正面回應(yīng)這些現(xiàn)實(shí)問題。

筆者認(rèn)為，與成立初期相比，經(jīng)過多年發(fā)展專門教育的職能已經(jīng)大大擴(kuò)張，一些專門學(xué)校實(shí)際上已經(jīng)通過“預(yù)控生”“托管生”“工讀生”，構(gòu)成了包含針對一般不良行為、嚴(yán)重不良行為在內(nèi)的整個未成年人犯罪預(yù)防體系。很多專門學(xué)校甚至通過與檢察部門的合作，承擔(dān)了“未成年人觀護(hù)幫教”的職能。未來的專門教育立法，需要正視專門教育領(lǐng)域多年來作出的實(shí)踐探索，對一般不良行為的教育矯治職能予以吸納，以多元視角構(gòu)建專門教育的職能體系。

未來國務(wù)院專門教育立法面臨的一個難題是如何在《預(yù)防法》現(xiàn)有框架下，構(gòu)建與現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)的機(jī)制，補(bǔ)充完善其對一般不良行為的教育職能。為了不與上位法沖突以獲得合法性基礎(chǔ)，專門教育需要打破專門學(xué)校的圍墻，首先將自身融入普通教育之中?！额A(yù)防法》第31 條是一個關(guān)鍵的切入口，其中第五項(xiàng)規(guī)定，學(xué)校可以根據(jù)情況對不良行為學(xué)生采取管理教育措施，其中包括要求接受社會工作者或者其他專業(yè)人員的心理輔導(dǎo)和干預(yù)。專門教育工作者長期從事相關(guān)的教育工作，可以被歸入“其他專業(yè)人員”的范疇。以普通學(xué)校為場域的專門教育，既秉持了“全納教育理念”，將負(fù)面“標(biāo)簽”影響降至最低，又能夠充分發(fā)揮多年的“校外預(yù)控生”的教育經(jīng)驗(yàn)，與普通學(xué)校形成合力，對未成年人的不良行為早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)。此外，在第六項(xiàng)“其他適當(dāng)?shù)墓芾斫逃胧敝?，也可以找到專門教育發(fā)揮功能的空間，例如可以依托專門學(xué)校為普通學(xué)校的特殊學(xué)生提供個性化服務(wù)，組織各類短期團(tuán)體活動，承擔(dān)類似法律實(shí)踐基地、法制教育中心等平臺功能。

（二）回應(yīng)各地機(jī)構(gòu)設(shè)置的困惑，細(xì)化專門教育指導(dǎo)委員會的構(gòu)成

《預(yù)防法》對新設(shè)專門教育指導(dǎo)委員會的規(guī)定可以細(xì)分為四個方面：首先，由縣級以上地方人民政府成立；第二，組成人員包括教育、財(cái)政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、關(guān)心下一代工作委員會、專門學(xué)校等單位以及律師、社會工作者等人員；第三，研究確定專門學(xué)校教學(xué)、管理工作；第四，開展入學(xué)、轉(zhuǎn)學(xué)的學(xué)生評估工作。

專門教育指導(dǎo)委員會是專門教育制度中的核心機(jī)構(gòu)，也是一個全新的議事機(jī)構(gòu)。然而，以《預(yù)防法》的現(xiàn)有法條尚無法指導(dǎo)專門教育的具體實(shí)踐。各地的專門教育指導(dǎo)委員會在籌備之中遭遇了很多問題，亟須未來立法的進(jìn)一步明確和指導(dǎo)，具體有以下兩點(diǎn)建議：

第一，為了避免采用委員會制度帶來的組織松散問題，最大限度地保障其穩(wěn)定性，應(yīng)進(jìn)一步明確教育部門為專門教育指導(dǎo)委員會的牽頭部門，其他相關(guān)部門需指派適合的人員參與委員會。作為牽頭的教育部門，則需要在部門內(nèi)部設(shè)置專門的職能辦公室，安排全職人員負(fù)責(zé)專門教育指導(dǎo)委員會的具體工作。

第二，保障評估的科學(xué)性關(guān)鍵在于保障評估方的第三方獨(dú)立地位。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和培育相關(guān)社會組織機(jī)構(gòu)參與評估工作。在《預(yù)防法》專門教育指導(dǎo)委員會制度的框架下，建議由委員會負(fù)責(zé)組織、保障工作，采用政府購買服務(wù)的形式，從第三方機(jī)構(gòu)購買相應(yīng)的評估服務(wù)。這樣既保證了評估的中立性，又便于委員會開展具體工作。

（三）回應(yīng)指導(dǎo)評估工作的需求，出臺專門教育的評估指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和流程

專門教育指導(dǎo)委員會的評估工作主要是入學(xué)和轉(zhuǎn)學(xué)評估。根據(jù)上頁表1“專門教育指導(dǎo)委員會評估入學(xué)模式表”所列，三類“行為嚴(yán)重程度不同”的所有對象都需要進(jìn)行相應(yīng)的評估。由于未成年人的行為嚴(yán)重程度不同，這三類行為的評估也應(yīng)有所區(qū)別。從性質(zhì)上看，針對第三級的是一種“未成年人司法分流”評估，可以預(yù)見這種情況下的入學(xué)決定，學(xué)生和家長的接納度將會非常高，甚至?xí)徽J(rèn)為是一種恤幼政策。比較而言，第一級和第二級則容易引起學(xué)生和家長的異議。它可以被看作是一種逆向的特殊分流，與“未成年人司法分流”相反，是把未成年人從較為寬松的環(huán)境轉(zhuǎn)移到相對嚴(yán)格的環(huán)境中。未來對入學(xué)行政決定不服從而申請復(fù)議的，估計(jì)將大多來自這兩個層級。進(jìn)一步細(xì)化不同級別的評估標(biāo)準(zhǔn)，保障評估的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，是未來的立法工作重點(diǎn)之一。

科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的評估流程是評估有效性的重要保障。目前，國外青少年相關(guān)評估工具比較多，例如《青少年服務(wù)/個案管理清單》（YLS/CMI）、《青少年暴力風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)評估》（SAVRY）等。我國這方面相對較為薄弱，自主開發(fā)的國內(nèi)量表匱乏。未來，國家立法層面應(yīng)組織專家在借鑒國外成熟量表的情況下，盡快開發(fā)適合我國國情的評估工具，出臺評估相關(guān)的具體標(biāo)準(zhǔn)和流程，用以指導(dǎo)全國的專門教育評估工作。

（四）回應(yīng)分級矯治的需求，厘清狹義專門教育與專門矯治教育的區(qū)別

為了避免廢除收容教養(yǎng)制度之后造成的制度空缺，《預(yù)防法》對原來的專門教育概念進(jìn)行了擴(kuò)展，將原來屬于收容教養(yǎng)的對象納入專門學(xué)校招生的范圍，并針對新增加的這部分內(nèi)容創(chuàng)設(shè)出一個全新的概念——專門矯治教育，與修訂前的專門教育相區(qū)別。狹義的專門教育針對的是實(shí)施“嚴(yán)重不良行為”的未成年人，而專門矯治教育針對的是“實(shí)施刑法規(guī)定行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰”的未成年人，因此也被認(rèn)為是收容教養(yǎng)制度被取消后的替代措施。

如何在現(xiàn)行《預(yù)防法》的框架下實(shí)現(xiàn)分級矯治的目的，首要的任務(wù)是厘清專門教育和專門矯治教育的區(qū)別，然后才能建立對應(yīng)的專門學(xué)校，為不同對象提供相應(yīng)的、適當(dāng)?shù)?、有效的教育。作為分級干預(yù)的核心內(nèi)容，《預(yù)防法》中兩者的不同主要體現(xiàn)在專門矯治教育的“專門場所”“閉環(huán)管理”“職責(zé)分工”上。但是至于什么是閉環(huán)管理，兩者的評估標(biāo)準(zhǔn)、教育內(nèi)容、管理方式有什么不同，均未能指明，需要后續(xù)立法進(jìn)一步細(xì)化。

從性質(zhì)來看，專門教育和專門矯治教育兩者最大的區(qū)別在于教育對象——未成年人實(shí)施行為的危害程度不同，前者是嚴(yán)重不良行為，后者是觸犯刑法的行為，僅僅因?yàn)槲催_(dá)最低法定刑事責(zé)任年齡而未能入罪，具體不同體現(xiàn)為場所選擇、管理模式和教育內(nèi)容等方面。

在場所選擇方面，《預(yù)防法》第45 條規(guī)定省級行政區(qū)域內(nèi)需要至少確定一所專門學(xué)校，以分校區(qū)、分班級等方式開展專門矯治教育。建議未來立法對此進(jìn)一步優(yōu)化，開展專門矯治教育應(yīng)以獨(dú)立學(xué)校、獨(dú)立校區(qū)、獨(dú)立班級的優(yōu)先等級排序。這種做法主要是為了避免造成對學(xué)校內(nèi)接受“專門教育”學(xué)生的不良司法標(biāo)簽影響。

在管理模式方面，遵循的是分級分類原則?！额A(yù)防法》第45 條明確對于專門矯治教育的專門場所應(yīng)實(shí)行閉環(huán)管理，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門負(fù)責(zé)未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔(dān)未成年人的教育工作?！伴]環(huán)管理”是狹義專門教育和專門矯治教育在管理上區(qū)別的關(guān)鍵詞，需要后續(xù)立法予以更詳細(xì)的、具有可操作性的解釋。

在教育內(nèi)容方面，需要協(xié)調(diào)義務(wù)教育和專門教育、專門矯治教育之間的關(guān)系。要注重從罪錯未成年人的需求出發(fā)，整合專門學(xué)校的校內(nèi)外資源，提供契合未成年人身心、個性特征的教育。未來的專門立法，無論是專門教育還是專門矯治教育都應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“個性化教育方案”，應(yīng)當(dāng)在入學(xué)評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，建立以“評估—需求—干預(yù)”為基礎(chǔ)的一體化矯治教育體系。

五、結(jié) 語

一直以來，專門教育最大的瓶頸問題是立法缺失。難以想象，在七十多年之后的今天，尚沒有一部專門以專門教育為內(nèi)容的全國性法律，20世紀(jì)80 年代由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的兩則通知仍然是這個領(lǐng)域中最為重要、有效的法律文件?！额A(yù)防法》關(guān)于專門教育內(nèi)容的大幅修訂，及時(shí)回應(yīng)了未達(dá)最低刑事責(zé)任年齡未成年人的矯治教育和收容教養(yǎng)制度的廢止問題，確立了專門教育的保護(hù)處分性質(zhì)，對于未成年人司法制度的完善具有重大意義。

中國各地專門教育的發(fā)展極不平衡，區(qū)域性和地方性特點(diǎn)突出，尤其是大城市與中小城市之間，東部發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在較大差異。未來專門教育的立法，應(yīng)該繼續(xù)走回應(yīng)型立法之路，應(yīng)當(dāng)基于專門教育的辦學(xué)基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求，對現(xiàn)實(shí)矛盾予以回應(yīng)，對存在的問題進(jìn)行修正，對未來法律的實(shí)施增加預(yù)判，使得專門教育的進(jìn)一步立法更具可操作性和前瞻性，為推動專門教育制度的構(gòu)建和完善夯實(shí)法律基礎(chǔ)。