以金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興為視角談集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易

◎李世亮 李海嘉

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大決策部署，激發(fā)鄉(xiāng)村資源要素活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。而融資難長(zhǎng)期以來(lái)一直是困擾鄉(xiāng)村振興，尤其是以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的難題。金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心涉農(nóng)貸款達(dá)不到“易變現(xiàn)硬抵押”而導(dǎo)致壞賬率高，這是導(dǎo)致涉農(nóng)融資難的重要原因。雖然2015年8月份，國(guó)務(wù)院就印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)），正式啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，隨后2015年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、 區(qū)）、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》更是對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)，但由于“兩權(quán)”抵押品的處置存在不確定性，長(zhǎng)期以來(lái)涉農(nóng)金融支持仍是舉步維艱。

2021年5月31日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估辦法》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)扶持“鄉(xiāng)村振興”提出了明確的量化考核要求，而考核周期是每年的1月1日至12月31日，即2022年是金融機(jī)構(gòu)扶持“鄉(xiāng)村振興”被嚴(yán)格量化考核的元年。推進(jìn)金融服務(wù)繞不開風(fēng)控問(wèn)題，研究涉農(nóng)資產(chǎn)抵押物的法律屬性及交易變現(xiàn)可行性，對(duì)促進(jìn)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興面臨多方壓力

如前所述，鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大決策部署，而金融資源介入鄉(xiāng)村振興是激發(fā)鄉(xiāng)村資源要素活力、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的必要條件。但長(zhǎng)期以來(lái)，如何有效避免涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)一直是阻礙金融機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村振興類項(xiàng)目提供高額度、可持續(xù)金融支持的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一方面擔(dān)憂涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)難以把控，另一方面也沒有外力強(qiáng)力推動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)缺乏大規(guī)模介入鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的動(dòng)力。

從監(jiān)管壓力來(lái)看，《金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估辦法》的出臺(tái)對(duì)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“鄉(xiāng)村振興”提出了硬性量化考核要求?？己嗽u(píng)估指標(biāo)分為定量和定性兩類，其中，定量指標(biāo)權(quán)重75%，定性指標(biāo)權(quán)重25%，考核評(píng)估定量指標(biāo)包括貸款總量、貸款結(jié)構(gòu)、貸款比重、金融服務(wù)和資產(chǎn)質(zhì)量五類，定性指標(biāo)包括政策實(shí)施、制度建設(shè)、金融創(chuàng)新、金融環(huán)境、外部評(píng)價(jià)五類。該評(píng)估考核要求可謂既細(xì)致又嚴(yán)格，充分體現(xiàn)了國(guó)家大力推動(dòng)金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的決心。如此“動(dòng)真格、硬考核”的監(jiān)管要求，無(wú)疑給金融機(jī)構(gòu)規(guī)模化支持鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目形成了外部壓力，客觀上有助于提升鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目金融支持的可獲得性。

但金融服務(wù)畢竟是市場(chǎng)化行為，涉農(nóng)貸款不良率也是《金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興考核評(píng)估辦法》中規(guī)定的硬性考核指標(biāo)，如何避免涉農(nóng)貸款出現(xiàn)不良，保證涉農(nóng)貸款能有效清收是金融機(jī)構(gòu)最為關(guān)心的問(wèn)題。而無(wú)論從金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)習(xí)慣來(lái)看，還是從貸款清收的安全底線來(lái)看，具備流通性好易變現(xiàn)的抵押物都是大金額貸款發(fā)放的重要條件。因此，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)規(guī)?；?wù)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是理清涉農(nóng)資產(chǎn)的合法交易變現(xiàn)問(wèn)題。

需要特別說(shuō)明的是，雖然《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)）文中提及了開展“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”即宅基地抵押貸款試點(diǎn)，但與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相比，宅基地改革試點(diǎn)尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，并且學(xué)界、實(shí)務(wù)界對(duì)“三權(quán)分置”的具體界定、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式等也還未形成共識(shí)。全國(guó)人大常委會(huì)在關(guān)于《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》的說(shuō)明中指出，目前將宅基地“三權(quán)分置”直接確定為法律制度的條件還不成熟，需要在進(jìn)行試點(diǎn)探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再通過(guò)立法予以規(guī)范。所以，我們認(rèn)為當(dāng)前不具備規(guī)模化開展宅基地等農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的條件。從對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)及規(guī)范性文件的梳理來(lái)看，可用作貸款抵押物涉農(nóng)資產(chǎn)中法律關(guān)系最為清晰、價(jià)值最高的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，本文結(jié)合法律規(guī)定與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)如何促進(jìn)其交易流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的法律問(wèn)題

2019年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改土地管理法的決定，《中華人民共和國(guó)土地管理法（2019年修正）》（以下簡(jiǎn)稱“《土地管理法》”）于2020年1月1日正式實(shí)施?！锻恋毓芾矸ā分猩婕稗r(nóng)村土地制度改革的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是本次修法的最大亮點(diǎn)?！锻恋毓芾矸ā吠ㄟ^(guò)修改第六十三條，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的程序，同時(shí)明確了依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租、出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行?！锻恋毓芾矸ā窞榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放涉農(nóng)貸款抵押物，以及在貸款無(wú)法正常回收時(shí)抵押物的處置奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

需要特別提醒注意的是，并非所有的“集體建設(shè)用地”均可入市交易，根據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定，僅有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市。

土地分類示意圖

什么是“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”并無(wú)明確的法律意義，但《土地管理法》第六十三條特別強(qiáng)調(diào)了可以入市流轉(zhuǎn)的土地應(yīng)當(dāng)是工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途。從試點(diǎn)城市實(shí)踐情況以及有關(guān)部門頒發(fā)的文件看，入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可包括產(chǎn)業(yè)用地、工業(yè)用地、商服用地（旅館用地）、商業(yè)設(shè)施用地、科教用地、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及保障性租賃住房等。而2021年9月1日起生效的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《土管法實(shí)施條例》”）第三十八條明確規(guī)定了，“國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且已依法辦理土地所有權(quán)登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”是土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人在一定年限內(nèi)有償使用的前提條件。因此，結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須是國(guó)土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的集體建設(shè)用地，而其開發(fā)利用的紅線是不得用于房地產(chǎn)開發(fā)、別墅大院、私人莊園會(huì)所等“住宅”性用途。所以，金融機(jī)構(gòu)在接收集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押物時(shí)，應(yīng)高度關(guān)注其是否滿足是“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”和沒有用于開發(fā)建設(shè)住宅類產(chǎn)品這兩個(gè)前提條件。

《土管法實(shí)施條例》第四十三條明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，所以，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)疑是合法的融資抵押物。但《土地管理法》規(guī)定，出讓、出租集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意。而《土管法實(shí)施條例》更是進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，要求國(guó)土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地布局和用途，同時(shí)，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，編制出讓、出租方案，報(bào)市、縣人民政府。所以，抵押人是否經(jīng)合法程序取得作為抵押物的集體經(jīng)營(yíng)性用地使用權(quán)，也是金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該特別關(guān)注的問(wèn)題。

三、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)困難

《土地管理法》確立了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)直接入市交易的法律依據(jù)，但由于相關(guān)法律法規(guī)的適用時(shí)間還不長(zhǎng)，缺乏操作性詳規(guī)等原因，從目前實(shí)踐情況來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易還存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，阻礙了其交易規(guī)?；?。

（一）市場(chǎng)存在對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)穩(wěn)定性的顧慮

如前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的法律問(wèn)題中所作的分析，從法律角度來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)疑是能夠合法出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押的。但從《土地管理法》及《土管法實(shí)施條例》中對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的要求來(lái)看，從集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體決策流程合法到國(guó)土空間利用合法，以及規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求合法、政府備案合規(guī)等方方面面均作出了嚴(yán)格規(guī)定。而且《土管法實(shí)施條例》第四十三條明文規(guī)定，未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無(wú)效?；谙嚓P(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)定，一旦因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中在包含當(dāng)年不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體決策、國(guó)土空間利規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、政府備案等任何方面存在瑕疵，都有可能導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人所享有的權(quán)利存在瑕疵，從而影響權(quán)利的穩(wěn)定性。

此外，依據(jù)《土地管理法》及《土管法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市及再轉(zhuǎn)讓的根本依據(jù)是集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓人簽定的《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，以及通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)人與再轉(zhuǎn)讓受讓人簽定的《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》。這與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓不同，國(guó)有建設(shè)用地的所有權(quán)人是“國(guó)家”，使用權(quán)出讓的合同一方當(dāng)事人是政府，其幾乎不存在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同違約的可能性，并且經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，國(guó)有土地使用權(quán)交易流程也非常清晰。但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓合同雙方當(dāng)事人是集體經(jīng)濟(jì)組織、自然人或法人，那么即便簽署了合同也存在“守約”和“違約”兩種可能性，以及由于合同約定不完備、缺乏前瞻性而導(dǎo)致的合同糾紛，這些都可能影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人所享有權(quán)利的穩(wěn)定性。

（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓落地困難

建設(shè)用地及地上建筑的轉(zhuǎn)讓、抵押皆有對(duì)應(yīng)的價(jià)值，而且該價(jià)值的可實(shí)現(xiàn)性與其交易變現(xiàn)的難易程度密切相關(guān)。顯然，能自由分割轉(zhuǎn)讓的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑較之只能整體作價(jià)、整體轉(zhuǎn)讓的情況有更好的可交易性，也更利于根據(jù)實(shí)際融資需求進(jìn)行抵押品切分或抵押品處置，從而提升其作為抵押物的價(jià)值。從現(xiàn)有的法律法規(guī)來(lái)看，并沒有任何禁止集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，相反，無(wú)論《土地管理法》還是《土管法實(shí)施條例》都規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、抵押等比照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)執(zhí)行，那就自然是可以分割轉(zhuǎn)讓的。但從實(shí)務(wù)角度來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割仍舉步維艱。

究其原因，核心障礙還在于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓沒有相關(guān)法律法規(guī)予以明確規(guī)定分割該如何操作，導(dǎo)致基層政府“無(wú)法可依”難以推進(jìn)。此外，從項(xiàng)目實(shí)踐中與地方政府的溝通交流來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓推行遲緩某種程度上也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)?；胧械膶徤鲬B(tài)度。一方面是對(duì)在市場(chǎng)機(jī)制尚未完全成型，以市場(chǎng)手段發(fā)掘集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地真實(shí)價(jià)值尚難推行的情況下，大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地低價(jià)出讓反而會(huì)損害農(nóng)民利益；另一方面也受制于當(dāng)前鄉(xiāng)村振興，尤其是產(chǎn)業(yè)化鄉(xiāng)村振興的模式尚未成形，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地完全獨(dú)立于農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地單獨(dú)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，尤其是分散化轉(zhuǎn)讓是否會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的可持續(xù)性帶來(lái)不良影響也尚無(wú)定論。

（三）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易渠道受限

對(duì)于激活集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)值，尤其是提升其融資擔(dān)保功能來(lái)說(shuō)，依法可被合法轉(zhuǎn)讓、可作為抵押擔(dān)保物只是基礎(chǔ)，在需要轉(zhuǎn)讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，尤其是金融機(jī)構(gòu)因處置抵押物而需要推進(jìn)轉(zhuǎn)讓時(shí)是否有清晰的路徑、高效的渠道，可實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)化價(jià)格較快出售才是金融機(jī)構(gòu)在判斷是否接受涉農(nóng)資產(chǎn)作為抵押物提供融資時(shí)會(huì)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

《土管法實(shí)施條例》第四十一條明確要求集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應(yīng)該“以招標(biāo)、拍賣、掛牌或者協(xié)議等方式確定土地使用者”，體現(xiàn)了立法者對(duì)以市場(chǎng)定價(jià)方式發(fā)掘集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值，保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民利益的要求。但從目前實(shí)踐情況來(lái)看，區(qū)縣級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)的主要場(chǎng)所。雖然從流程上看可以保證集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的公開性，但以“區(qū)縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的主體場(chǎng)所顯然還是存在較大的局限性，不利于掛牌交易信息被更廣泛的潛在交易主體獲悉，無(wú)法形成“大市場(chǎng)”也就難以實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)方式發(fā)掘集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值，從而直接影響了其變現(xiàn)能力及價(jià)值提升，當(dāng)然，也影響了其作為抵押物時(shí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)其價(jià)值的判斷。

四、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的優(yōu)化

從前述分析不難看出，當(dāng)下有效提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值，激活其作為融資抵押品功能的障礙不在于法律規(guī)定，而在于市場(chǎng)認(rèn)同度及一些落地性問(wèn)題?；诠P者為鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目提供法律服務(wù)中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的痛點(diǎn)，提出如下建議。

（一）明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓程序合法的確認(rèn)方式

前文分析，《土地管理法》及《土管法實(shí)施條例》中對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作出了嚴(yán)格前置條件規(guī)定，涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織、自然資源主管部門、縣（市）級(jí)人民政府等多方主體，且任何方面存在瑕疵，都有可能導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人所享有的權(quán)利存在瑕疵。此外，《土管法實(shí)施條例》還對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓合同的要件也進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。這對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人來(lái)說(shuō)就需要嚴(yán)格審核集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市前置條件是否滿足、合同文件是否合規(guī)，才能規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。但因涉及主體較多、程序復(fù)雜，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人自行核實(shí)難度較高，尤其是通過(guò)再轉(zhuǎn)讓獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的受讓人，需要穿透核查其交易前手，甚至穿透多層前手核查集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市的合規(guī)性，無(wú)疑困難重重。為解決這一矛盾，建議由集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所在縣（市）人民政府為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)受讓人、潛在受讓人提供集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是否合規(guī)的查詢服務(wù)。而鑒于依照《土管法實(shí)施條例》第四十條，縣（市）人民政府承擔(dān)了辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案?jìng)浒傅穆氊?zé)，所以，其本有審查擬出讓的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)是否符合入市要求的權(quán)責(zé)，具備提供該合規(guī)查詢服務(wù)的必要條件。

此外，筆者經(jīng)辦的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目中涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易時(shí)，也有先由當(dāng)?shù)仄脚_(tái)公司作為受讓人接收初次入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，然后再轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目方使用的操作方式。這樣也能較為有效地規(guī)避集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市未滿足法定前置條件給實(shí)際使用權(quán)人帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)際使用方的合同相對(duì)人從集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)，也有利于打消使用權(quán)人對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織違約而存在不穩(wěn)定性的顧慮，該實(shí)操方案有一定的借鑒價(jià)值。

（二）落地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓雖然“法無(wú)禁止”，但另一方面也沒有相關(guān)法律法規(guī)予以明確規(guī)定分割該如何操作，這是導(dǎo)致對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地行使行政管理權(quán)的縣（市）級(jí)地方政府的自然資源主管部門因?yàn)椤盁o(wú)法可依”而難以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓落地的客觀原因。而無(wú)論《土地管理法》還是《土管法實(shí)施條例》都明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，均“參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行”這一基本原則。集體建設(shè)用地使用權(quán)交易問(wèn)題屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”范疇，那么，完全可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條規(guī)定，由設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合具體情況和實(shí)際需要制定集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上建筑分割轉(zhuǎn)讓的地方性法規(guī)，以指導(dǎo)基層政府部門開展相關(guān)工作。這也完全符合《中華人民共和國(guó)立法法》第七十三條規(guī)定的“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”地方性法規(guī)應(yīng)規(guī)定的范疇。

（三）擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑交易渠道

有可靠的渠道實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上建筑物的高效交易是發(fā)掘其市場(chǎng)化價(jià)值的必要條件，也是金融機(jī)構(gòu)在判斷是否接受涉農(nóng)資產(chǎn)作為抵押物提供融資時(shí)會(huì)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。但從目前情況來(lái)看，區(qū)縣級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易流轉(zhuǎn)的主要場(chǎng)所在信息推廣上存在很大局限性。為有針對(duì)性地解決該問(wèn)題，建議突破“縣域”限制，引入更有影響力、更具備推廣能力的專業(yè)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易場(chǎng)所，方便更多市場(chǎng)主體了解集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易信息，及時(shí)參與交易，從而更有效地實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和融資能力。

此外，從實(shí)踐角度來(lái)看，有能力進(jìn)行鄉(xiāng)村振興綜合開發(fā)的市場(chǎng)主體對(duì)項(xiàng)目土地使用權(quán)的需求是綜合性的。一方面需要集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)進(jìn)行各類鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)，另一方面也有很強(qiáng)動(dòng)力流轉(zhuǎn)控制項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地、林地，以便進(jìn)行項(xiàng)目綜合打造。所以，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)同步引入有影響力的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行交易，對(duì)于方便投資人、提升涉農(nóng)資產(chǎn)交易效率將有很大裨益，這也將有助于金融機(jī)構(gòu)對(duì)涉農(nóng)資產(chǎn)作為抵押物的認(rèn)可度。