地方政府的分散創(chuàng)新與中央主導下的創(chuàng)新整合
——長三角政務服務“一網通辦”的實踐路徑

鐘偉軍

內容提要 以公民的便利性為中心，充分發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢，推動政務服務從省內“一網通辦”向跨省的區(qū)域“一網通辦”邁進是“互聯(lián)網+政務服務”改革的必然趨勢。有效地實現(xiàn)這種跨越，既涉及橫向地方政府之間的關系，也涉及縱向中央政府與地方政府之間的關系。長三角政務服務跨省“一網通辦”離不開兩個相輔相成的條件：一是地方政府之間具有較強的分散創(chuàng)新意識和能力，從而為區(qū)域政務服務一體化奠定良好的基礎；二是中央政府適時介入，有效打破轄區(qū)行政壁壘，推動創(chuàng)新的有效整合，實現(xiàn)在線政務服務的有效對接。橫向的分散創(chuàng)新和縱向的中央主導下的創(chuàng)新整合共同推動著區(qū)域政務服務“一網通辦”的實現(xiàn)，這為我國其他地區(qū)的政務服務在線一體化和全國政務服務在線一體化提供了有益的啟示。

一、問題的提出：政務服務在線一體化如何實現(xiàn)？

自20世紀70年代末期以來，公共行政改革一直倡導為公民提供便捷、高效率的服務，但長期受到官僚制僵化、煩瑣、離散的組織結構和制度程序等因素的制約，在很多國家，公民到政府部門辦理事務的切身體驗與心理預期有不小差距。21世紀以來，隨著信息技術的日益發(fā)展和廣泛滲透，以新技術為切入點的政府改革成為新趨勢，并被普遍認為大大提升了政府服務的效率，給公民帶來了全新的便利性體驗。特別是近年來以“互聯(lián)網+政務服務”為核心內容的新的改革浪潮讓公民的“用戶感知”得到前所未有的重視。以互聯(lián)網為紐帶，基于大數(shù)據、云計算和智慧技術的新的政府數(shù)字化轉型強調把“用戶（公民和企業(yè)）置于發(fā)展和提供電子公共服務的中心”[1]Janssen,M.,Chun,S.A.,Gil-Garcia,J.R.,"Building the Next Generation of Digital Government Infrastructures",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.233-257.，強調公民是“用戶”的理念，而不是過去所強調的“顧客”概念，“新理念”以用戶的便利性和體驗為首要目標[1]鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》2019年第10期。。然而，作為政府治理的一項重要創(chuàng)新，“互聯(lián)網+政務服務”并不是一個簡單的新技術在政府領域的嵌入過程，也不能想當然地認為，數(shù)字技術在政府領域中的運用必然會帶來公民“用戶體驗”的有效提升。實際上，政府的數(shù)字化是一個政府治理模式轉型和更加復雜、專業(yè)和情景化的過程[2]Janowski T.,"Digital Government Evolution:from Transformation to Contextualization",Government Information Quarterly,2015,32(3),pp.221-236.，是技術與制度之間的相互建構過程。

以提升公民用戶體驗為目標的政府信息化過程，總體可以劃分為幾個階段：一是基于信息技術的政府部門內部協(xié)同。這是傳統(tǒng)的電子政務模式，新技術的運用與作為用戶的公民關系不大，信息技術只是作為提升政府部門內部效率的一個手段。公民到政府部門辦事的體驗依然很差，因為公共服務依然被分割在林立的部門“豎井”之中，公民依然必須頻繁往返于不同的部門“深井”之間，頻繁、重復地遞交各種材料[3]Davies J.S.,"The Limits of Joined-Up Government:Towards a Political Analysis",Public Administration,2009,87(1),pp.80-96.。二是基于信息技術的跨部門間協(xié)同。以信息網絡為支撐，以業(yè)務協(xié)同和資源共享為特征，讓公民面對“整體的政府”，而不是分割的“政府部門”。通過信息化的技術，整合政府不同部門間的職能、流程和權力，以整體化的形象為公民提供更為便捷的公共服務。公民的體驗和感知被放到了數(shù)字化運用的核心。基于大數(shù)據的移動應用程序和政務平臺把越來越多的部門整合在一起，不同部門共同制訂流程，一體化的公共服務供給變得更加普遍，實現(xiàn)了跨部門間的服務整合[4]蔡立輝、龔鳴：《整體政府：分割模式的一場管理革命》，《學術研究》2010年第5期。，公民通過單一的入口就可以獲得通達各部門的服務。三是基于信息技術的跨轄區(qū)協(xié)同。地方政府之間基于信息共享、標準對接和流程整合，通過共享平臺，新的信息化技術作為統(tǒng)一的端口和流程訪問多個程序，不同轄區(qū)政府通過線上線下融合的方式，為公民提供跨轄區(qū)的一體化公共服務，公民無需為涉及多個轄區(qū)政府間的事務往返于不具有行政隸屬關系的轄區(qū)政府，這從更加宏觀的意義上實現(xiàn)了整體智治的理念。這種整體智治，是一場從理念到行動、從結構到模式、從局部到全局的深刻革命[5]余敏江：《環(huán)境精細化治理的“市域”邏輯與推進路徑》，《探索》2020年第5期。。圖1從公民體驗的便利性和政府協(xié)同性兩個維度對政府中的信息化運用階段進行了簡單呈現(xiàn)。

圖1 數(shù)字化轉型中的政府協(xié)同性與公民便利性關系

從政務服務部門一體化到地方政府轄區(qū)一體化再到跨轄區(qū)政府的區(qū)域一體化，未來最終將實現(xiàn)全國政務服務一體化，不斷發(fā)展的信息技術似乎提供了無限的可能。但是需要強調的是，信息技術在促進政府協(xié)同與整合、提升公民便利性方面僅僅是一個潛在的能力，這種能力的現(xiàn)實轉化取決于不同國家和政府信息化的路徑和模式。信息技術到底能夠在多大程度上推進政府的治理能力取決于制度安排——認知、文化、社會結構、法律和正式規(guī)則的影響[1]〔美〕簡·E.芳?。骸稑嫿ㄌ摂M政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2010年版，第16頁。。只有當治理結構開始適應它，并嵌入正式化的制度體系，整合到組織的運作和結構中，才會產生實際的作用。然而，信息技術有效地嵌入到正式的制度體系并與其有機融合并不是一件容易的事情。政府之間的整合和協(xié)同，受到了權力分割和利益壁壘的深溝阻礙，面臨著離散化的信息系統(tǒng)、政府業(yè)務流程和往往被鑲嵌到各種部門“深井”以及不同行政區(qū)之間強有力的行政壁壘等問題。尤其是從轄區(qū)內協(xié)同到跨轄區(qū)協(xié)同的政務服務一體化的過程中，受到“一畝三分地”屬地管理的傳統(tǒng)固定思維影響，不同轄區(qū)政府之間的協(xié)同長期以來形成了以單項治理功能為核心的治理邊界與制度安排[2]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區(qū)域公共事務治理》，《中國行政管理》2021年第2期。，障礙更加明顯。目前，我國越來越多的政務服務逐漸實現(xiàn)了省內“一網通辦”，并逐漸向“跨省通辦”的區(qū)域政務服務一體化階段過渡。我們所要回答的是，在中國特殊的地方政府間關系和中央地方關系中，區(qū)域政務服務在線一體化到底以怎樣的模式推進，在這一過程中這種屬地管理化的行政壁壘是如何突破的？本文以長三角“三省一市”（江蘇、浙江、安徽、上海）跨省“一網通辦”的實踐為分析對象，試圖對這些問題進行解釋和回答。

二、文獻綜述與分析邏輯

1.文獻綜述

信息技術如何嵌入政府組織，并推動政務服務一體化的轉型？這一問題被不少學者所關注，既有的研究主要從以下幾個角度進行了剖析：

一是整體政府的視角。這一框架在反思新公共管理所產生的“碎片化的、支離破碎的”公共服務困境的基礎上，試圖在“不移除組織邊界的前提下，建立跨組織的協(xié)調活動”[3]Ling T.,"Delivering Joined-Up Government in the UK:Dimensions,Issues and Problems",Public Administration,2002,80(4),pp.615-642.。從整體政府的視角看，導致公民到政府部門辦事體驗感不佳的核心原因在于其不得不面對紛繁復雜且高度離散的政府部門，因此，必須把政府整合起來，政府應該被視為一個面對公眾的整體，才能改變這種不良感知[4]Pollitt,C.,"Joined up Government:A Survey",Political Studies Review,2003,1(1),pp.34-49.。而實現(xiàn)這一目標，需要把信息技術更好地嵌入政府治理過程，新的技術被認為是實現(xiàn)這種協(xié)調的核心手段，強調通過新的信息技術把分散的政府部門和組織聯(lián)合起來，建設跨組織的基礎網絡數(shù)據庫，以單一的入口，公民和企業(yè)可以迅速地和各部門建立聯(lián)系，實現(xiàn)部門之間無縫對接[5]Klievink B.,"Janssen M.Realizing Joined-Up Government-Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.275-284.，通過信息化的手段推動跨層級、跨機構、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務的聯(lián)通共享和協(xié)同整合[6]翟云：《整體政府視角下政府治理模式變革研究》，《電子政務》2019年第10期。。在這一視角下，信息技術嵌入政府治理過程從而有效地實現(xiàn)政府的整合似乎是一個自然而然、不證自明的事情。二是技術執(zhí)行的視角。在一些學者看來，信息技術推動政府的協(xié)同和提升效率實際上并不是一個自然而然的過程，而在于政府如何“執(zhí)行”這一技術，其實際效果取決于制度與技術之間的相互作用[7]Kraemer,K.L.,Dutton,W.H.,&Northrop,A.,The Management of Information Systems,New York:Columbia University Press,1981,pp.113-115.。在芳?。↗ane E.Fountain）看來，信息技術只不過是一種“客觀的技術”，其能夠把碎片化的政府部門整合起來，而提升為民服務的效率有賴于通過“行動-反應鏈”在“執(zhí)行”過程中所觸發(fā)的一套新的制度和組織安排[1]〔美〕簡·E.芳汀：《構建虛擬政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2010年版，第26頁。。沿著這一邏輯，Tassabehji等把核心行動者的因素納入“技術執(zhí)行”的框架，認為信息技術在政府內部的運用并推動政府內部協(xié)同與作為“制度企業(yè)家”的首席信息官（CIO）的行為密切相關[2]Tassabehji,R.,Hackney,R.,Popovi,A.,"Emergent Digital Era Governance:Enacting the Role of the'I nstitutional Entrepreneur'in Transformational Change",Government Information Quarterly,2016,33(2),pp.223-236.。有學者運用技術執(zhí)行框架來分析中國基層政府如何把信息技術嵌入到政府組織和運行過程之中，從而推動“一門式電子政務服務”的落地[3]黃曉春：《技術治理的運作機制研究——以上海市L街道一門式電子政務中心為案例》，《社會》2010年第4期。。三是創(chuàng)新擴散的視角。一些學者則從地方政府之間的關系來審視這一問題，認為信息技術的運用并促進政府協(xié)同的過程其實是一個政府創(chuàng)新在內部和政府之間擴散的過程，這一過程是一個持續(xù)不斷的去制度化和再制度化過程[4]Weerakkody,V.,Omar,A.,El-Haddadeh R,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response Towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.?；谛畔⒓夹g的政務服務一體化的政府治理創(chuàng)新是地方政府之間相互學習、競爭和模仿的結果[5]韓廣華、張子霖、李力：《數(shù)字化背景下政務創(chuàng)新擴散的路徑研究》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。。

2.分析邏輯

盡管既有的成果對基于信息技術推進政務一體化有較為系統(tǒng)的研究，但是，整體政府的視角總體上更加強調技術本身的決定性角色，強調政務服務一體化中的技術設備、網站和信息平臺的建設。技術執(zhí)行的視角更多的只是一種大而化之的“影子理論”[6]Norris,D.F.,"Building the Virtual State...or Not?:A Critical Appraisal",Social Science Computer Review,2003(21),pp.417.，而對于信息技術到底如何在政府中運用的具體過程缺乏深入分析。創(chuàng)新擴散的視角雖然有助于對政府之間的信息化技術的擴散和運用過程開展研究，但是僅僅關注分散和獨立的政府個體之間的行為，不能對跨轄區(qū)的、不同政府之間政務服務一體化的過程深入研究，尤其是對于中國特殊體制下跨區(qū)域政務一體化的實踐缺乏具體深入的剖析。

本文試圖從縱向和橫向政府間關系的二維融合視角來剖析這一問題。政務服務區(qū)域在線一體化是一個特殊的與政府關系和結構密切相關的問題，不僅僅涉及橫向地方政府之間的關系，也涉及中央政府與地方政府之間的縱向關系。在中國，政府間關系中存在著兩種相互協(xié)調、融合的邏輯：一方面，中央以集中權威的方式維持著統(tǒng)一的政治局面，另一方面，地方政府擁有的治理權限隨著政治經濟環(huán)境不斷變化，這種宏觀上相互融合而微觀上相互協(xié)調的中央地方關系對中國治理格局依然具有深遠的影響[7]黃宗智：《集權的簡約治理》，《開放時代》2008年第2期。。地方政府基于自身的治理實踐在創(chuàng)新方面保持足夠的自主性，同時中央政府的有效權威能夠使得這種創(chuàng)新更加符合整體頂層設計方向。反過來，地方政府的自主創(chuàng)新能夠為頂層設計提供活水源頭[8]臧雷振、張一凡：《理解中國治理機制變遷：基于中央與地方關系的學理再詮釋》，《社會科學》2019年第4期。。技術的實施是一個持續(xù)不斷的過程，而這一過程的起點是地方自身對于技術在滿足公民真正需要的最佳途徑方面的敏感性，從而推動價值、行為習慣到制度方面的深刻轉變[9]Sa,F.,Rocha,A.,Perez,C.M.,"From the Quality of Traditional Services to the Quality of Local E-Government Online Services:A Literature Review",Government Information Quarterly,2016,33(1),pp.149-160.。然而，僅僅某一地方政府的積極性創(chuàng)新是不夠的，從技術擴散的經驗來看，只有形成“預先確定的腳本”（predetermined scripts）的集體環(huán)境，不同的組織才能做出相似的反應[1]Scott,W.R.,Institutions and organizations.Ideas,interests and identities,London:SAGE Publications Inc,2014,pp.56-58.。區(qū)域內橫向地方政府之間形成強烈的創(chuàng)新學習和模擬機制，共同構成了地方“互聯(lián)網+政務服務”生動的集體環(huán)境，形成相互接近的信息化水平和理念，從而為地方政府之間的政務在線一體化提供了可能。地方政府行為自主性與競爭性的增強，為進行政策試驗和制度創(chuàng)新創(chuàng)造了條件[2]唐志軍：《地方政府競爭與中國經濟增長》，中國經濟出版社2011年版，第37頁。。但是，需要強調的是，由于政府根深蒂固的自我權力、利益和僵化的規(guī)程，使得這種一體化的過程往往困難重重，“強制性同構”則顯得非常必要[3]Weerakkody,V.,Omar A.,El-Haddadeh,R.,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.。超越地方政府層面的權威能夠有力地移除橫向之間強大的“行政區(qū)”壁壘，從而實現(xiàn)信息技術的跨轄區(qū)整合，在較短的時間里推動區(qū)域內相鄰的政府之間實現(xiàn)辦事方式、程序和資源的一體化。這種橫向的地方政府關系和縱向的政府權威體系是分析我國政務服務一體化實踐的重要邏輯。

三、長三角地方政府政務“一網通辦”的分散創(chuàng)新

長三角地區(qū)是我國經濟社會發(fā)展最為發(fā)達的區(qū)域之一，但是，近年來，民眾往返于政府部門、重復遞交材料、耗時長、辦事難成為越來越突出的“痛點”。面對這種“痛點”，黨的十八大以來，地處長三角地區(qū)的浙江、江蘇、安徽和上?！叭∫皇小毕破鹆艘粓觥盎ヂ?lián)網+政務服務”的改革浪潮，紛紛啟動了以全面提升公民和組織辦事便利性為核心內容的“一網通辦”的創(chuàng)新實踐，形成了濃厚的創(chuàng)新氛圍。

1.“三省一市”分散創(chuàng)新的表現(xiàn)

早在2013年底，浙江省就開始啟動“四張清單一張網”的改革，建設省市縣統(tǒng)一架構、三級聯(lián)動的政務服務網站集成系統(tǒng)，通過政務服務網這一平臺實現(xiàn)全省政務服務“一站式”在線辦理和一體化在線服務。2017年初，浙江省全面啟動了“最多跑一次”改革，并作為全省政府改革的“一號工程”。在省政府的強力主導下，全面推動各部門、各層級權力責任的梳理和規(guī)范，推動辦事目錄的標準化，推動流程全面再造，深化信息共享，構建起協(xié)調溝通機制，實現(xiàn)在線聯(lián)結與實時合作，有效地降低了政府部門間的合作成本[4]陳國權、皇甫鑫：《在線協(xié)作、數(shù)據共享與整體性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《國家行政學院學報》2018年第3期。，引發(fā)了全國高度關注。與浙江省幾乎同步的是，2014年江蘇省就啟動了推進“互聯(lián)網+政務服務”的“517”改革（即建立5張清單、搭建1個平臺、推進7項相關改革）。在此基礎上，2016年底以來，江蘇開始系統(tǒng)地推進“互聯(lián)網+政務”建設，著力打造“不見面審批”改革品牌。2017年6月，江蘇省全面推進行政審批（服務）“網上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”。整合各類辦事平臺，推動不同部門之間業(yè)務的高度集成，全力推進全省統(tǒng)一的數(shù)據系統(tǒng)建設，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同，實現(xiàn)政務服務線上“一網通辦”，線下“只進一扇門”[5]周海南：《不見面審批》，江蘇人民出版社2019年版，第24—34頁。。同樣，上海市早在2013年就啟動了厘清政府權力清單、推進互聯(lián)網+政務服務的改革，啟動了以全面提升政務服務一體化為核心內容的一網（政務外網）、一云（電子政務云）、一窗（網上政務大廳）體系建設。2018年3月開始，上海市率先提出了“一網通辦”的改革計劃，建設全流程一體化在線服務平臺，提供一鍵式、一站式便捷服務，實行統(tǒng)一身份認證、統(tǒng)一總客服、統(tǒng)一公共支付、統(tǒng)一物流快遞[6]趙勇、葉嵐、李平：《“一網通辦”的上海實踐》，上海人民出版社2020年版，第76—77頁。。安徽省的相關改革啟動相對較晚。2018年6月，安徽省在總結學習其他地方先進經驗的基礎上，提出了“一門一網一次”改革目標，“只上一張網、只進一扇門、最多跑一次”。

長三角地區(qū)各省市在這種創(chuàng)新實踐中因地制宜、因時制宜地展開了差異化的探索，呈現(xiàn)了自身特色。浙江省強調減少公民和企業(yè)“跑路”的次數(shù)，強調“只跑一次”的剛性約束；江蘇省則強調政務服務辦理過程的形式，最大限度地減少直接“見面”的必要性；上海市則強調不同部門的無縫對接，“全流程在線”。在推進便民服務、企業(yè)商事登記、項目投資等政務事項實現(xiàn)一體化的某些具體環(huán)節(jié)，各省市也不盡相同。

2.地方政府分散創(chuàng)新的內在機制

圍繞著全面推進政務服務一體化，長三角地區(qū)地方政府呈現(xiàn)出來的創(chuàng)新意識走在了全國前列，并得到了中央的關注和高度認可。2018年5月，中共中央和國務院辦公廳發(fā)布了《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，向全國推廣了6項地方先進經驗，列在前3名的正是浙江省、江蘇省和上海市的創(chuàng)新實踐。而長三角地區(qū)之所以在推進政務一體化方面的創(chuàng)新會走在全國前列，呈現(xiàn)出“多點開花”的創(chuàng)新熱潮，首先是源于本地經濟社會發(fā)展的強大內在驅動力。近年來，作為中國發(fā)展最快的區(qū)域之一，長三角地區(qū)經濟社會的結構轉型升級明顯加快，提升公眾實實在在的獲得感，進一步改善營商環(huán)境，全面提高政府服務的質量和水平成為地方政府競爭中越來越重要的內容，也成為全面深化政府體制改革越來越重要的方向。其次是來自相鄰地方政府的外在驅動力。橫向層面的政府創(chuàng)新學習最容易發(fā)生在地理位置上接近的地方政府之間，由于地理位置上的臨近、經濟和社會發(fā)展水平的相似性以及頻繁的政治交往，同一行政層級的政府之間相互學習并效仿創(chuàng)新的機會和渠道更多、意愿也會更強[1]馬亮：《府際關系與政府創(chuàng)新擴散：一個文獻綜述》，《甘肅行政學院學報》2011年第6期。。實際上，自2010年長三角一體化提上日程以來，“三省一市”就建立了各種非常密切的學習、交流和協(xié)調機制，涵蓋各個領域、各個層面，形成了良好的創(chuàng)新氛圍。在一定程度上來說，近年來長三角地方政府在推進互聯(lián)網+政務服務創(chuàng)新方面的突出表現(xiàn)是相互之間競爭、學習和模仿的結果。正是在相互學習、模仿和交流中，“三省一市”的分散創(chuàng)新日益融合在一起，并相互推動、相互補充。

3.分散創(chuàng)新形勢下的全面深化改革

盡管“三省一市”在政務服務“一網通辦”創(chuàng)新方面強調自身與眾不同的特點，但是從核心內容和目標來說總體上是一致的，那就是通過充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的虛擬再造功能，將那些沒有關聯(lián)的、權限上分離的、地理上經常分散的服務整合起來[2]〔美〕簡·E.芳汀：《構建虛擬政府：信息技術與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2010年版，第73頁。。而為了實現(xiàn)這一目標，“三省一市”紛紛啟動了全面深化體制改革的進程，并把這一改革上升到省政府改革的“一號工程”，省級領導親自掛帥，通過強有力的領導機制和工作機制，以省級權威自上而下的、組織化地推進省域范圍內的改革[3]郁建興、高翔：《浙江省“最多跑一次”改革基本經驗和未來》，《浙江社會科學》2018年第4期。。與追求形式化的創(chuàng)新不同，各省市不約而同地把改革的“刀口”朝向體制內部，以改變長期以來政府內部“廣泛存在的、錯綜復雜且互不相容的立法框架、數(shù)據標準和業(yè)務關系”[4]Karlsson,F.,Frostenson,M.,Prenkert,F.,et al.,"Inter-Organizational Information Sharing in the Public Sector:A Longitudinal Case Study on the Reshaping of Success Factors",Government Information Quarterly,2017,34(4),pp.417-432.。這些改革內容主要包括幾個方面：一是權責關系的全面規(guī)范化。明確不同部門不同層級的權責關系是“一網通辦”的前提和基礎。在“三省一市”的“一網通辦”創(chuàng)新實踐中，各省市從省級政府到基層，普遍開啟了一場系統(tǒng)的、自上而下的權責規(guī)范運動，依照市場經濟的要求和部門職能，全面厘清和規(guī)范不同部門、不同層級政府的權力和責任邊界，在此基礎上推進政府服務事項的全面標準化。二是政府辦事流程的全面整合。提升公民的便利性體驗，以公民需求為導向的政府服務模式需要創(chuàng)建跨多個組織和部門的獨特的業(yè)務流程[1]Perri,"Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective",Journal of Public Administration Research and Theory,2004,14(1),pp.103-138.。在全面明確規(guī)范部門和層級權責的基礎上，建立跨層級和跨部門的一體化辦事流程?！叭∫皇小钡耐ǔＷ龇ㄊ怯韶熑尾块T牽頭，從公民便利性和管理的科學性角度推動相關部門共同編排服務鏈條，縮減辦事環(huán)節(jié)，改變各部門之間相互掣肘、互為前提的狀況，建立部門聯(lián)辦機制。三是政府信息的深度共享。各省市最大化程度破除不同部門和層級政府之間的信息孤島，建設統(tǒng)一的電子證照、人口信息庫、法人信息庫和公共信用信息庫，依照統(tǒng)一的目錄和標準，推進轄區(qū)內市、縣（市、區(qū)）公共服務類數(shù)據向省級大數(shù)據中心歸集，建立統(tǒng)一的信息交換和共享平臺。

“三省一市”在以公民為中心這一強烈導向下的體制改革促進了政府權責關系和行為模式的深刻轉變，使得省級政府以“整體政府”形象面對公眾，這為跨省級的區(qū)域政務一網通辦奠定了良好基礎。圖2對長三角地區(qū)“三省一市”的橫向分散創(chuàng)新與全面深化政府體制改革的內涵關系進行了簡單的呈現(xiàn)。

圖2 長三角地方政府政務服務省內“一網通辦”中的分散創(chuàng)新

四、跨省“一網通辦”的困境與中央權威嵌入

“三省一市”的分散式創(chuàng)新在很大程度上實現(xiàn)了省域范圍內政務服務的“一網通辦”，為跨省“一網通辦”創(chuàng)造了良好的集體環(huán)境，但是，對于不少民眾和企業(yè)來說，涉及跨省的政府事項辦理依然必須面對不同省級政府之間離散化的政務服務。長期以來，公共組織結構和業(yè)務流程通常很難整合，官僚結構往往反映出對過時文化價值觀的承諾，強調風險規(guī)避和重視對部門“豎井”和轄區(qū)的控制[2]Bichard,M.,"Creativity,Leadership and Change",Public Money and Management,2000,20(2),pp.41-60.，使得跨省“一網通辦”依然面臨著不小的困境，中央政府權威的嵌入為突破這種困難創(chuàng)造了良好的條件。

1.長三角政務服務跨省“一網通辦”的現(xiàn)實需求

長三角是中國城市人口最為密集的區(qū)域，改革開放以來長三角在經濟社會發(fā)展方面的聯(lián)系日益密切。與中國其他區(qū)域比較，長三角成為區(qū)域發(fā)展較為均衡的地區(qū)，尤其是滬蘇浙之間已經逐漸形成了相互融合、發(fā)展水平均衡的發(fā)達經濟區(qū)域。隨著經濟社會聯(lián)系的日益密切，跨越省際的人口流動也越來越頻繁。根據近年來中國統(tǒng)計年鑒的相關數(shù)據，從2010年到2017年，長三角地區(qū)省際流動的人口比重不斷上升，到2017年，“三省一市”相互之間的跨省人口流動占該區(qū)域人口流動總量的25.7%。從圖3可以看出，安徽省人口流向江浙滬的比例最大，長三角省際人口呈現(xiàn)出流動定向往返、流動間隔短、流動頻次高的特征?？缡∪丝诘念l繁流動使得公共服務戶籍屬地化與工作生活的去屬地化的矛盾越來越突出，這對于加快推進長三角地區(qū)在公共服務方面的深度融合、構建異地一體化的便捷生活體系提出了更加迫切的要求，尤其是與民生密切相關的公共服務如醫(yī)療、社保等。以異地就診為例，截至2019年6月，浙江省參保人員在上海異地就醫(yī)門診直接結算試點醫(yī)院門診刷卡結算達到近3.7萬人次，參?；颊呖缡‘惖鼐歪t(yī)直接結算近23.6萬人次[1]張曉杰：《長三角基本公共服務一體化：邏輯、目標與推進路徑》，《經濟體制改革》2021年第1期。。與此同時，隨著長三角經濟聯(lián)系日益密切，企業(yè)辦理涉及跨省的政府事項也越來越多，需要頻繁往返于長三角地區(qū)的不同政府。如何充分發(fā)揮新的信息技術優(yōu)勢，把長三角省內“一網通辦”的創(chuàng)新擴展到整個長三角地區(qū)，實現(xiàn)跨省“一網通辦”成為越來越強烈的現(xiàn)實需求。

圖3 2017年長三角省際人口流動情況

2.跨省“一網通辦”中的省域壁壘及其困境

回應和順應長三角地區(qū)經濟社會日益一體化的趨勢，不斷滿足公共服務區(qū)域一體化的公共需求，把“三省一市”較為成熟的省內“一網通辦”向外擴展似乎是一個順理成章的事情，然而，這顯然不僅僅是一個技術嵌入從省域層面擴大到區(qū)域層面的簡單過程?？缡　耙痪W通辦”可能面臨著來自各省基于轄區(qū)的行政、利益和技術方面的壁壘，這些壁壘的存在往往使得跨省“一網通辦”困難重重。中國長期實行屬地化管理原則，也就是地方政府只對自己管理范圍內的事情負責，只負有為本地人口提供公共產品和公共服務的事權責任。屬地化管理的原則使得地方政府公共服務的職能往往以行政轄區(qū)為邊界，而這種行政邊界并不是物理或地理空間上的概念，而是以戶籍作為依據。盡管隨著人口流動的日益頻繁，人戶分離的現(xiàn)象越來越普遍[2]王清：《模糊的屬地化管理：政策執(zhí)行偏差的一種解釋——以流動人口服務供給為例》，《探索》2021年第3期。，這種基于戶籍依據的行政壁壘依然“堅不可摧”。在利益壁壘方面，長三角“三省一市”存在著基于轄區(qū)利益最大化的競爭關系，這種競爭關系在推動制度創(chuàng)新和提升經濟發(fā)展質量的同時，也可能導致地方保護行為，造成市場分割和地區(qū)封鎖[3]張緊跟：《從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當代中國區(qū)域經濟一體化的發(fā)展路向》，《學術研究》2009年第9期。，使得公共服務的區(qū)域一體化難以實現(xiàn)。技術壁壘主要體現(xiàn)在不同省市之間在技術標準、數(shù)字系統(tǒng)以及業(yè)務標準等方面的分割，盡管在各自省域范圍內，這些技術壁壘都基本消除，但是在省級政府之間的這種“技術溝壑”卻依然根深蒂固，這就像一張密密麻麻的、質地優(yōu)良的相互交織的網，包容著組織中的惰性，阻礙著新技術的運用[4]Michael T.Hannan and John Freeman,"Structural Inertia and Organizational Change",American Sociological Review,1984,49(2),pp.149-164.。新的以協(xié)調、整合和共享為特征的技術遭遇了來自橫向壁壘的種種阻礙，使得“一網通辦”的跨省運行并不容易。

3.中央權威嵌入與跨省“一網通辦”困境的突破

盡管長三角“三省一市”的自主性合作越來越密切，但是試圖通過地方政府間進行區(qū)域合作來完全消除行政壁壘的想法顯然是不切實際的[5]唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海人民出版社2010年版，第168—171頁。?？缡　耙痪W通辦”的實現(xiàn)關鍵在于需要在沒有行政隸屬關系的跨省級行政區(qū)和多個平行行政主體的框架下，在不改變行政隸屬關系的前提下，打破不合理的省域壁壘，形成一體化制度新供給，促進“一網通辦”實現(xiàn)全面的鏈接與互認、互通和互動。如何才能有效地突破這種不合理的壁壘？當橫向政府之間自發(fā)的相互協(xié)調和互動可能帶來較高的交易成本而無法有效實現(xiàn)合作與整合的時候，自上而下的科層制權威具有一定的優(yōu)勢。在當代中國地方政府橫向關系協(xié)調中，由于傳統(tǒng)體制的路徑依賴，較之于市場機制，科層制有更大的適用空間[1]張緊跟：《當代中國地方政府間橫向關系協(xié)調研究》，中國社會科學出版社2006年版，第115頁。。實際上，在長三角省內“一網通辦”的建設實踐中，“三省一市”之所以能夠在省內“一網通辦”的創(chuàng)新方面走在前列，重要的原因之一就是充分發(fā)揮了省級政府自上而下的權威優(yōu)勢，從而有效地突破了省內縱向和橫向之間的“行政溝壑”。中央政府以超越省級權威的身份適時介入長三角跨省“一網通辦”的推進過程，一方面能夠有效地突破地方政府基于行政轄區(qū)自我利益的行動邏輯，有效提升地方政府之間合作與協(xié)同的效率，加快形成跨省基本公共服務“一網通辦”的標準體系的互認互通和制度銜接，另一方面，更重要的是，能夠更好地確保區(qū)域政務服務“一網通辦”與未來全國政務服務“一網通辦”對接，從而讓地方的創(chuàng)新探索與國家戰(zhàn)略的頂層設計有機耦合。

五、中央主導下的創(chuàng)新整合與長三角政務跨省“一網通辦”建設

在長三角不斷深化政務服務跨省“一網通辦”的實踐中，中央政府適時介入，在突破行政壁壘、整合不同省級政府的創(chuàng)新方面扮演了關鍵性的角色。

1.國家戰(zhàn)略導向下的長三角政務服務一體化整合

隨著各地“互聯(lián)網+政務服務”改革的不斷深化，2018年7月國務院就出臺了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，對政務服務在線全國一體化的建設進行了系統(tǒng)部署，其中強調選取“有基礎、有條件”的省市進行先行試點，而長三角區(qū)域的上海、江蘇、浙江和安徽作為“條件成熟”的省市，成為第一批試點對象。在國務院的統(tǒng)一領導和推動下，“三省一市”當年9月就對異地就診等事項進行了對接。隨著長三角一體化發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，長三角政務一體化的迫切性日益凸顯。從國家戰(zhàn)略的導向來說，長三角一體化就是要全面促進“三省一市”“在科創(chuàng)產業(yè)、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務等領域基本實現(xiàn)一體化發(fā)展，全面建立一體化發(fā)展的體制機制”。這需要從根本上進一步破除轄區(qū)行政壁壘，在制度機制上有效對接，推動資源要素的自由流動和統(tǒng)一開放的市場體系，政務服務的一體化無疑是其中重要的一環(huán)。從橫向分散創(chuàng)新的角度來說，“三省一市”從自身省級層面無疑實現(xiàn)了一體化的辦事體系和最便利的辦事方式，但是，從國家戰(zhàn)略導向來說，需要從整個區(qū)域一體化這一更加宏觀和整體的視角審視政務服務的“一網通辦”?！耙痪W通辦”是一項跨層級、跨部門、跨區(qū)域的系統(tǒng)工作，需要加強頂層設計，從全局高度為“一網通辦”集中資源、高效推進提供強有力的保障[2]趙勇、葉嵐、李平：《“一網通辦”的上海實踐》，上海人民出版社2020年版，第70頁。。中央政府以超越省級權威的身份對各地創(chuàng)新進行整合和集成，推進政務服務區(qū)域一體化是一種必然的選擇。2019年3月，為了貫徹習總書記的指示精神，國務院辦公廳印發(fā)了《長三角地區(qū)政務服務“一網通辦”試點工作方案》，以具體的行動全面推進長三角地區(qū)政務服務“一網通辦”的整合。

2.中央主導下的長三角跨省“一網通辦”創(chuàng)新整合的過程

在過去，中央政府更多的是扮演地方創(chuàng)新的推廣者角色，也就是先鼓勵地方政府基于自身的實踐進行主動創(chuàng)新，在條件成熟后把創(chuàng)新的模式向全國推廣[3]鄭永君、張大維：《從地方經驗到中央政策：地方政府政策試驗的過程研究》，《學術論壇》2016年第6頁。。中央政府在推廣“三省一市”“一網通辦”方面的創(chuàng)新實踐扮演了重要角色，但是，如何把“三省一市”的創(chuàng)新面向區(qū)域一體化發(fā)展的需求進行有效的整合是中央政府需要解決的重要的問題。為此，國務院成立了專門的領導機構，由國務院辦公廳牽頭成立了全國一體化在線政務服務建設和管理協(xié)調工作小組，負責一體化在線政務服務的統(tǒng)籌協(xié)調、組織推進和監(jiān)督指導等工作。國務院辦公廳電子政務辦公室具體負責長三角“一網通辦”建設，組織、推進、協(xié)調和監(jiān)督“三省一市”的相關工作和過程。在辦公廳電子政務辦的指導和推動下，2019年3月底，上海市牽頭召開了專門的長三角地區(qū)政務服務“一網通辦”工作部署會議，部署協(xié)調統(tǒng)一推進相關工作和任務。按照國務院電子政務辦公室的要求，“三省一市”成立“一網通辦”對接整合工作專班，由各省市選派業(yè)務骨干和負責人，集中辦公，集中攻堅。從2019年4月開始，來自“三省一市”的數(shù)據資源、政務服務、民政、市場監(jiān)管、人社、稅務、醫(yī)保和政務熱線等部門的40多名業(yè)務和技術人員，每周定期在上海市大數(shù)據中心召開面對面的碰頭會，集中攻堅。在中央的統(tǒng)一推動和組織下，“三省一市”相關部門定期或不定期舉行了各種對接會議、專題研討會議，各省市更是依照統(tǒng)一的進度要求，倒排工期，分解任務目標，層層壓實責任，穩(wěn)步有序地推進區(qū)域政務一體化過程。

3.面向區(qū)域政務“一網通辦”的創(chuàng)新整合

創(chuàng)新整合并不意味著把“三省一市”在分散創(chuàng)新中的一些有特色的做法完全“抹平”，而是基于政務服務區(qū)域一體化的目標把各省級政府的創(chuàng)新更好地融合和對接起來，以實現(xiàn)政務服務“跨省通辦”。在長三角“一網通辦”的實踐中，這種創(chuàng)新整合主要包括幾個方面：一是數(shù)字化政務平臺的跨省整合。在“三省一市”的分散創(chuàng)新中，各省級政府基于自身的實際建設了省級的數(shù)字化政務平臺，各省在數(shù)字歸集、身份認證、技術要求等方面各有特點。國務院牽頭和組織制定了跨省政務服務平臺的政務服務事項編碼、身份認證、電子證照、電子印章等標準規(guī)范?！叭∫皇小卑凑战y(tǒng)一化的標準要求對本省政務服務平臺進行全面優(yōu)化和完善。在此基礎上建立了長三角政務服務數(shù)據共享交換平臺，“三省一市”統(tǒng)一更新數(shù)據資源目錄，將相關數(shù)據向長三角數(shù)據共享交換平臺匯聚，并建立了動態(tài)化的更新機制。共同整合形成長三角自然人和法人綜合庫和電子證照庫等，為跨省“一網通辦”提供基礎性的數(shù)據支撐，實現(xiàn)了數(shù)據共享、互通和調用。二是工作機制和流程的跨省整合。在各省市的分散創(chuàng)新中，同一事項的具體辦理流程和機制有著自身的特點，在辦事指南、事項基本要素、業(yè)務標準等方面存在著明顯的差異。為了實現(xiàn)跨省“一網通辦”，在國務院的推動下，“三省一市”分別牽頭負責對高頻跨省通辦事項的流程和辦事機制整合和對接。上海市負責牽頭“路面查驗、交通違法電子證照應用”等36項事項，江蘇省負責“跨區(qū)域、跨平臺內有限公司變更、備案”等15項事項，浙江省負責“國內戶口遷移（含大學生）”等15項事項，安徽省負責“食品安全企業(yè)標準備案”等23項事項的辦事流程和工作機制的對接落實。三是技術終端運用的整合和對接?！叭∫皇小遍_發(fā)了具有自身特色的政務服務網、智能化服務終端和APP，如浙江省的“浙里辦”和安徽省的“皖事通辦”、江蘇省政務服務客戶端、上海隨申辦政務云?！叭∫皇小惫餐贫恕堕L三角地區(qū)政務服務“一網通辦”技術標準》，并在各自政務服務總門戶開設專欄，保持界面風格和操作的整體一致。開發(fā)“長三角政務服務一網通辦”APP，實現(xiàn)“無感漫游”。同時在“三省一市”的自助服務終端嵌入統(tǒng)一的“長三角一網通辦”辦事模塊。

在國務院的推動和組織下，通過有效的整合，“三省一市”在邁向跨省“一網通辦”方面的步伐大大加快。2019年5月，長三角政務服務跨省“一網通辦”正式開通并運行。首批51個政務服務事項在上海、江蘇、浙江、安徽的14個城市實現(xiàn)區(qū)域“一網通辦”。目前，近50個城市開通了長三角“一網通辦”專窗，可辦理的個人及企業(yè)事項已經增至100多項?？梢哉f，在實現(xiàn)政務服務跨省“一網通辦”方面，長三角地區(qū)走在了全國最前列，并在廣度和深度方面不斷拓展。

六、結論與反思

區(qū)域政服務一體化從根本上來說就是把地理位置上接近但相互之間不具有隸屬關系的橫向地方政府視為一個“整體政府”，共同面對公民和企業(yè)。這既涉及地方政府自身的能力意識，也涉及地方政府之間的關系，更涉及中央與地方政府之間的關系。不僅要求地方政府具有強大的創(chuàng)新能力和學習意識，而且需要地方政府之間的共同努力，建立諸如數(shù)據交換、術語和技術等標準，這需要適應和采用其他組織和技術能力[1]Klievink,B.,Janssen,M.,"Realizing Joined-Up Government-Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation",Government Information Quarterly,2009,26(2),pp.275-284.。在我國政府關系結構模式中，縱向機制在新政策的推行中起到主導作用[2]朱旭峰、張友浪：《創(chuàng)新與擴散：新型行政審批制度在中國城市的興起》，《管理世界》2015年第10期。，通過中央權威的適時介入，適時推進地方政府之間這種共同努力的有效形成。通過對長三角跨省“一網通辦”的實踐經驗分析，可以得出基本的結論，就是在推進跨行政區(qū)的政務一體化進程中，一方面需要充分激活地方政府自我的創(chuàng)新意識和能力，另一方面，上級權威需要及時介入，形成自下而上與自上而下緊密聯(lián)動的良性機制，把地方政府之間的分散創(chuàng)新能力與超越省域權威的創(chuàng)新整合有機地結合起來，從而把政務服務“一網通辦”逐步從省級層面推進到區(qū)域層面。

本文從橫向與縱向政府間的關系探討了長三角區(qū)域“一網通辦”的實踐路徑，試圖從學理上闡釋在我國的制度體系中，不斷深化的政務服務在線一體化到底是如何有效實現(xiàn)的。從理論上來說，地方政府和中央政府都可以視為把信息技術嵌入政府運作過程的核心行動者，信息技術到底以怎樣的方式被運用到政府治理的過程，以及這種運用方式到底會產生怎樣的效果，是行動者之間基于特殊的制度邏輯在實踐中不斷建構的，不同的行動者通過賦予新技術以不同的含義和特征并在相互的行動過程中建構技術的效應[3]邱澤奇：《技術與組織的互構——以信息技術在制造企業(yè)的應為例》，《社會學研究》2005年第2期。。地方政府之間以及中央政府與地方政府之間在技術的運用中形成了一種基于不同的權威、資源和能力的行動者結構，共同影響著信息技術對推動區(qū)域“一網通辦”的實際效用。在這種行動者結構中，不同的行動者之間有著不同的角色定位和行動邊界，如何把握這種角色差異和均衡不同權威之間的邊界很大程度上決定著“一網通辦”最終效果。對于不具有隸屬關系的橫向地方政府來說，直面公民和企業(yè)不斷提升辦事效能和便利性體驗的需求，基于自主的行為空間和屬地化的原則，在啟動創(chuàng)新的時間、方式和具體過程方面具有更為有效的行動選擇權，并在創(chuàng)新過程中扮演著組織者角色。中央政府作為更高權威的體現(xiàn)者，對地方政府創(chuàng)新過程的嵌入在很大程度上是為了克服地方政府創(chuàng)新失靈的問題。由于行動者往往是基于自身利益和權力對信息技術的運用做出理性的選擇[4]譚海波、孟慶國、張楠：《信息技術應用中的政府運作機制研究——以J市政府網上行政服務系統(tǒng)建設為例》，《社會學研究》2015年第6期。，面對新的信息技術，行動者使用各種不斷發(fā)展的方法作出不同的反應，就會產生各種各樣的新結構[5]Weerakkody,V.,Omar,A.,El-Haddadeh,R.,et al.,"Digitally-Enabled Service Transformation in the Public Sector:The Lure of Institutional Pressure and Strategic Response towards Change",Government Information Quarterly,2016,33(4),pp.658-668.，必然會導致不同結構之間偏離甚至沖突，從而可能導致新的問題。因此，在區(qū)域“一網通辦”的過程中，中央權威的邊界應該是地方政府角色和權力所不逮的跨界地帶，也就是不同地方政府之間在政務服務在線一體化方面的整體規(guī)劃和設計、跨界的平臺建設、統(tǒng)一的標準和程序以及去行政化壁壘的信息共享。區(qū)域政務服務一體化過程中必須找到中央權威與地方自我積極性之間的有效平衡點，中央權威的過度可能會傷害地方政府創(chuàng)新的積極性和有效性，但是如果權威不足，則可能導致行政壁壘的障礙難以有效去除。