應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施“老齡化”挑戰(zhàn)的思考和建議

文 “老交通”智庫(kù) 周偉 周海濤 徐麗

2021年，交通運(yùn)輸部組織召開(kāi)全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)管理工作會(huì)議，部署了未來(lái)五年公路養(yǎng)護(hù)管理工作的任務(wù)。圍繞部重點(diǎn)工作，“老交通”智庫(kù)組織專家分別赴陜西、重慶兩地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并于2021年7月19日至20日在江蘇南京組織召開(kāi)“基礎(chǔ)設(shè)施老齡化”主題學(xué)術(shù)沙龍活動(dòng)，逐步形成了基于應(yīng)對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施“老齡化”挑戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思考和建議。

形勢(shì)與挑戰(zhàn)

在國(guó)家的重視和政策支持下，始于20世紀(jì)80年代的交通運(yùn)輸行業(yè)改革創(chuàng)新，使公路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，成就舉世矚目，走出了具有示范效應(yīng)的公路建設(shè)的“中國(guó)模式”。如今，我國(guó)520萬(wàn)公里的公路基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)論是資產(chǎn)規(guī)模、工程質(zhì)量，還是服務(wù)廣度和觸達(dá)深度都已躋身世界先進(jìn)行列。按照《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來(lái)公路網(wǎng)將成為一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)、信息網(wǎng)和能源網(wǎng)“四網(wǎng)融合”的新一代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。因此，在當(dāng)前發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，既要認(rèn)清公路行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，也要基于這種長(zhǎng)期趨勢(shì)的特點(diǎn)，分析“十四五”時(shí)期及未來(lái)行業(yè)發(fā)展所面臨的真正挑戰(zhàn)。

我國(guó)即將進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施全面“老齡化”階段

基礎(chǔ)設(shè)施“老齡化”速度加快我國(guó)加快建成了大規(guī)模高等級(jí)公路，也意味著公路基礎(chǔ)設(shè)施的“老齡化”會(huì)集中進(jìn)入快速發(fā)展階段。我國(guó)高等級(jí)公路路面設(shè)計(jì)年限一般為15年到20年。2021年，全國(guó)二級(jí)及以上高等級(jí)公路路齡超過(guò)15年的比例已經(jīng)超過(guò)50%，路齡20年及以上的比例為32.3%。預(yù)計(jì)到2030年，全國(guó)二級(jí)及以上高等級(jí)公路路齡超過(guò)15年的比例將超過(guò)70%，路齡20年及以上的比例約為56%。以江蘇省為例,作為公路交通發(fā)展較快地區(qū)，“十四五”末，全省16萬(wàn)公里公路中，新修建與改建超過(guò)8年需要進(jìn)行中修的路段占比超過(guò)79%；公路橋齡達(dá)到15年和35年，進(jìn)入中高風(fēng)險(xiǎn)期的比例分別為76%和42%?？梢哉f(shuō)，江蘇省已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入公路“老齡化”快速發(fā)展階段。

公路基礎(chǔ)設(shè)施同時(shí)存在“未老先衰”問(wèn)題由于不同時(shí)期采用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，特別是部分早期建設(shè)的公路設(shè)施采用的路面強(qiáng)度指標(biāo)及車輛荷載標(biāo)準(zhǔn)偏低，存在破損隱患；一些地區(qū)養(yǎng)護(hù)資金不足，特別是普通公路缺乏及時(shí)且必要的養(yǎng)護(hù)投入。這些問(wèn)題會(huì)造成部分地區(qū)的公路和橋梁出現(xiàn)“未老先衰”問(wèn)題，公路技術(shù)狀況快速下降、橋梁加快進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期、安全壓力增大、大中修需求提前、改造資金需求激增。

新發(fā)展階段對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求全面提高

進(jìn)入新發(fā)展階段，公路行業(yè)的資金需求仍將保持持續(xù)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。其主要原因在于，建設(shè)需求依然旺盛，《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》明確我國(guó)將新建和擴(kuò)容改造的高速公路2.5萬(wàn)公里?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局及持續(xù)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)持續(xù)加大對(duì)干線公路高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)的需求，繁忙運(yùn)輸通道的交通壓力持續(xù)增加。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施和城市化進(jìn)程，也會(huì)持續(xù)增加鄉(xiāng)村地區(qū)公路交通量及對(duì)普通公路改造升級(jí)的需求。安全綠色智慧投入需求增加，社會(huì)進(jìn)步、技術(shù)進(jìn)步及外部資源環(huán)境和氣候的變化，要求公路基礎(chǔ)設(shè)施更加安全智慧、綠色低碳和高韌性，這些需求同樣增大了資金的壓力。養(yǎng)護(hù)資金需求快速增加，基礎(chǔ)設(shè)施老化、管養(yǎng)里程規(guī)模增加、等級(jí)提高、人力和材料資源成本持續(xù)上漲會(huì)快速提高對(duì)養(yǎng)護(hù)資金的需求。

財(cái)政性資金投入不足是長(zhǎng)期需要面對(duì)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)

現(xiàn)有資金來(lái)源增長(zhǎng)有限，盡管公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)資金的需求持續(xù)快速上漲，但是財(cái)政性資金的來(lái)源不會(huì)有明顯增加。專項(xiàng)稅費(fèi)增長(zhǎng)乏力，受能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和汽車銷售增速放緩的影響，燃油稅和車輛購(gòu)置稅的征收額都會(huì)呈現(xiàn)增速持續(xù)緩慢下降的基本態(tài)勢(shì)。通行費(fèi)收入不能很好滿足養(yǎng)護(hù)需要，收入總體規(guī)模尚不能滿足債務(wù)償還及管理養(yǎng)護(hù)基本需求。地方財(cái)政支持有限，地方財(cái)政需要安排的其它公共事務(wù)資金需求持續(xù)增加，難以大規(guī)模持續(xù)支持公路發(fā)展。歷史欠賬需要消化，近幾年推行的收費(fèi)公路PPP模式和普通公路“建養(yǎng)一體化”模式，在一定程度上“透支”了未來(lái)地方財(cái)政的支出能力。例如貴州省在加快推進(jìn)高速公路建設(shè)階段，大規(guī)模全面推進(jìn)PPP模式，政府承諾的運(yùn)營(yíng)期缺口補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)與普通公路養(yǎng)護(hù)資金規(guī)模相當(dāng)，預(yù)計(jì)“十四五”期每年的財(cái)政補(bǔ)貼需求將大幅度超過(guò)普通公路日常養(yǎng)護(hù)的資金需求。

認(rèn)識(shí)與思考

當(dāng)面臨公路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入“老齡化”快速發(fā)展階段，維持大規(guī)模公路資產(chǎn)的長(zhǎng)期安全可靠使用比建設(shè)更具挑戰(zhàn)。在從建設(shè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向運(yùn)維主導(dǎo)的階段，主要發(fā)達(dá)國(guó)家都有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國(guó)各地在這個(gè)轉(zhuǎn)型階段也做了很多有價(jià)值的嘗試。

美國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的教訓(xùn)

美國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)高潮從20世紀(jì)50年代持續(xù)到90年代，總體比我國(guó)提前了40年。盡管以燃油稅為基礎(chǔ)的公路信托基金大多轉(zhuǎn)移到橋梁安全和公路資產(chǎn)維護(hù)上，但其公路信托基金常年入不敷出，2015年初全面破產(chǎn)，加之美國(guó)兩黨對(duì)保持基礎(chǔ)設(shè)施暢通高效與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)往哪個(gè)領(lǐng)域投資認(rèn)識(shí)不一致，而美國(guó)地方財(cái)政也無(wú)力負(fù)擔(dān)日益增加的養(yǎng)護(hù)需求，又不愿意為公路養(yǎng)護(hù)增加燃油稅稅率，因而導(dǎo)致公路基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)狀況快速下降。

我國(guó)各地維護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期可靠的積極嘗試

為了解決養(yǎng)護(hù)資金不足的根本問(wèn)題，我國(guó)各地進(jìn)行了各種探索。江蘇省持續(xù)努力推進(jìn)公路資產(chǎn)管理體系建設(shè)，提高養(yǎng)護(hù)資金投入的科學(xué)合理性；建立有效的養(yǎng)護(hù)監(jiān)管機(jī)制，定期對(duì)全省公路和橋梁進(jìn)行全面檢測(cè)與運(yùn)行監(jiān)測(cè)。陜西省對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)加強(qiáng)監(jiān)督考核，督促運(yùn)營(yíng)企業(yè)重視養(yǎng)護(hù)投入；省政府出臺(tái)文件，督促各級(jí)地方政府重視普通公路養(yǎng)護(hù)，并建立健全靈活的機(jī)制開(kāi)展農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。貴州省新近提出減緩公路建設(shè)節(jié)奏，加強(qiáng)公路基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行的投入。

地方實(shí)踐基于自身情況和條件的嘗試，雖然取得一些效果，但是不能根本解決“在基礎(chǔ)設(shè)施加快‘老齡化’趨勢(shì)中，各方面資金需求激增但來(lái)源幾乎不變”的挑戰(zhàn)。

解放思想跳出行業(yè)尋找解決問(wèn)題的新思路

今后隨著提級(jí)改造的任務(wù)越來(lái)越少，公路養(yǎng)護(hù)矛盾將日益突出，應(yīng)再次解放思想，跳出行業(yè)思維定式，站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度認(rèn)識(shí)公路資產(chǎn)的價(jià)值及保護(hù)好這個(gè)資產(chǎn)的重大意義，才能尋找解決新階段主要矛盾的新辦法。

烈日下養(yǎng)路工人進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù) 張嘯天 攝

充分認(rèn)識(shí)保護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的重要意義基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度質(zhì)量與維護(hù)水平不僅反映了一個(gè)國(guó)家的工程技術(shù)水平，更體現(xiàn)了一國(guó)政府制度的有效性。良好的基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展，也可以增加公眾對(duì)政府的信任與自豪感。2049年我國(guó)第二個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，國(guó)內(nèi)大部分公路和橋梁的使用年限都達(dá)到和超過(guò)40年，公路建養(yǎng)者應(yīng)該努力使這些基礎(chǔ)設(shè)施一直處于良好的技術(shù)狀態(tài)，這是行業(yè)需要擔(dān)負(fù)的歷史使命。

充分認(rèn)識(shí)公路資產(chǎn)價(jià)值的重要意義在技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)下，公路網(wǎng)將成為人流、物流、信息流和能源輸送的載體，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都有所提升。對(duì)經(jīng)濟(jì)而言，其能更加適應(yīng)以“準(zhǔn)時(shí)、可靠、便捷”為特征的新型工業(yè)化產(chǎn)品對(duì)高品質(zhì)運(yùn)輸?shù)男枨?。?duì)社會(huì)而言，現(xiàn)代化的公路網(wǎng)對(duì)城市網(wǎng)的形成、對(duì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展與共同富裕也將發(fā)揮巨大作用，在人、車、路大數(shù)據(jù)的共享與融合利用下，公路對(duì)沿線各種經(jīng)濟(jì)模式特別是第三產(chǎn)業(yè)的直接帶動(dòng)能力會(huì)更強(qiáng)。過(guò)去僅從用路者付費(fèi)角度獲得社會(huì)投資，未來(lái)還可以從信息傳送、能源生產(chǎn)消費(fèi)、中小城市土地價(jià)值提升，以及路域與“行”相關(guān)的各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生大量的投資機(jī)會(huì)，并可以更廣泛吸引社會(huì)資金支持公路發(fā)展與維護(hù)。

建議與發(fā)展

應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期保持大規(guī)模公路資產(chǎn)的安全和高質(zhì)量運(yùn)行的挑戰(zhàn)是巨大的，世界上可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)不多。我國(guó)在公路建設(shè)上走出了“中國(guó)模式”，證明了中國(guó)制度的有效性，目前迫切需要在可持續(xù)的高質(zhì)量運(yùn)維上也找到適合中國(guó)國(guó)情的“中國(guó)模式”，解決幾方面核心問(wèn)題：公路資產(chǎn)的重要意義及養(yǎng)護(hù)工作的重要性，應(yīng)得到更廣泛的認(rèn)同。要打破只能向特定人群征收使用費(fèi)稅的思維定式，建立公路外部效益內(nèi)部化的機(jī)制，依法建立充足而穩(wěn)定的公路資產(chǎn)運(yùn)維的資金來(lái)源。同時(shí)，讓市場(chǎng)機(jī)制真正發(fā)揮作用，不斷提高公路資產(chǎn)的管養(yǎng)水平和資金使用效率。此外，還需有效利用技術(shù)進(jìn)步，建立適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化特征的高效監(jiān)管機(jī)制。基于上述思考和認(rèn)識(shí)，提出三點(diǎn)建議。

滬寧高速公路南京連接線 許特顯 攝

對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施“健康狀況”進(jìn)行科學(xué)預(yù)判

組織科研力量，對(duì)我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施老齡化的速度、程度，以及可能發(fā)生“未老先衰”的設(shè)施分布進(jìn)行評(píng)估；對(duì)2049年我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施的健康狀況進(jìn)行預(yù)判；對(duì)做好高質(zhì)量養(yǎng)護(hù)需要的資金規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)；對(duì)新技術(shù)提高基礎(chǔ)設(shè)施安全和使用壽命的效用進(jìn)行預(yù)估。

開(kāi)展新階段公路行業(yè)發(fā)展理論的研究

理論研究需要回答以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：從加快建設(shè)為主題轉(zhuǎn)到以高水平高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)為主題的新階段，需要哪些基礎(chǔ)性政策和體制的轉(zhuǎn)變；跳出思維定式，辯證看待公路資產(chǎn)和債務(wù)的關(guān)系，建立支持長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)的融資理論；“四網(wǎng)融合”的基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的定位和作用及戰(zhàn)略性價(jià)值，如何創(chuàng)新“四網(wǎng)融合”的規(guī)劃理論方法、運(yùn)行機(jī)制和新的投融資政策；數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、跨行業(yè)的新一代公路基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)監(jiān)管理論等。

鼓勵(lì)地方在提高公路養(yǎng)護(hù)管理能力和水平方面開(kāi)展政策創(chuàng)新和試點(diǎn)

創(chuàng)新與試點(diǎn)過(guò)程中，特別要對(duì)突破現(xiàn)有政策制度的一些嘗試給予包容，部做好跟蹤評(píng)估，發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的能解決行業(yè)共性問(wèn)題的實(shí)踐盡快總結(jié)并推進(jìn)現(xiàn)有政策的更新。