政治巡視整改評估體系及其優(yōu)化

杜治洲

（燕山大學，河北 秦皇島 066004）

一、問題的提出

黨的十八大以來，巡視制度發(fā)揮了重要的利劍作用，尤其是政治巡視的概念提出以后，政治巡視在加強黨的集中統(tǒng)一領導、凈化政治生態(tài)方面產(chǎn)生了積極的效果，并且被正式寫入《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》這一重要黨內(nèi)法規(guī)。巡視之后必須整改，巡視是發(fā)現(xiàn)問題，整改是解決問題。習近平多次強調(diào)，發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不巡視的效果還壞，做好巡視“后半篇文章”關鍵要在整改上發(fā)力。巡視工作實踐表明，各級黨組織落實黨中央大政方針的基本態(tài)度和總體成效是好的，但與黨中央要求相比還有差距，還存在形式主義、表態(tài)多行動少等問題。有學者認為，巡視整改存在低水平重復、形式主義〔1〕、“新官不理舊賬”、整改標準各異等現(xiàn)象〔2〕，應該按照“黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任”的分工原則建立巡視整改問責機制〔3〕，公開整改措施和成效〔4〕，全方位運用巡視結(jié)果〔5〕。

促進政治巡視整改，就必須對巡視整改進行科學的評估，因為不能評估就無法管理〔6〕58。政治巡視整改評估屬于公共部門績效評估的范疇。效率邏輯與公共責任邏輯是公共部門績效評估內(nèi)涵不可或缺的兩個方面〔7〕。對政治巡視整改進行評估，就是要以科學的方法對政治巡視整改目標的達成狀況進行衡量，從而為優(yōu)化政治巡視整改、深化政治巡視提供重要的參考依據(jù)。2021年1月召開的十九屆中央紀委五次全會提出：“深化巡視巡察整改和成果運用，探索建立整改促進機制、評估機制?！敝醒胙惨暪ぷ黝I導小組指出：整改不落實，就是“兩個維護”不堅決；整改要以人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為根本評判標準。由此可見，中央已經(jīng)明確了政治巡視整改評估的政治標準和民意標準。然而學術界對政治巡視整改評估的理論研究遠遠滯后于實踐需求，亟待構(gòu)建科學合理的評估體系以引導和規(guī)范政治巡視整改。

二、構(gòu)建政治巡視整改評估體系的基本要求

符合程序性規(guī)范和遵循實體性規(guī)范的、科學的評估體系，不但可以保障評估工作有序開展，而且可以提高評估結(jié)果的準確性，增強評估的公信力。

政治巡視整改評估必須堅持政治性與科學性的統(tǒng)一。理論上，政治巡視整改評估從屬于公共部門績效評估，所以政治巡視整改評估應該遵循公共部門績效評估的一般原則，包括主客觀相結(jié)合原則、透明公正原則等；同時政治巡視的特殊性對政治巡視整改評估應遵循的原則提出了個性化的要求。堅持科學的態(tài)度是對所有評估工作的共同要求，然而政治巡視整改評估不僅要堅持科學性原則，還應重視政治性，要做到政治性與科學性的統(tǒng)一，而且在某種程度上講更應重視政治性。政治巡視具有明顯的政治性，這主要體現(xiàn)為“兩個維護”的政治自覺和“人民立場”這一我們黨的根本政治立場。政治巡視的政治性決定了政治巡視整改評估的政治性。換句話說，在政治巡視整改評估指標的設計過程中，必須充分考慮“兩個維護”方面整改的效果和“人民立場”的實現(xiàn)程度這兩個重要指標及其權重。2018 年6 月29 日，習近平在十九屆中央政治局第六次集體學習時指出：“要站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，同人民想在一起、干在一起，堅決反對‘四風’特別是形式主義、官僚主義，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系?！痹u價政治巡視整改的成效，還要看人民立場是否堅定，要看對人民群眾切身利益影響特別大的形式主義、官僚主義等“四風”問題是否得到了有效的治理?？傊谥匾暱茖W性的基礎上，政治巡視整改評估還要兼顧政治性，實現(xiàn)科學性與政治性的有效融合。

如此看來，構(gòu)建政治巡視整改評估體系，需要把公共部門績效評估的一般原則和政治性要求的特殊性內(nèi)在統(tǒng)一起來。具體來說，政治巡視整改評估體系應重點圍繞評估主體、評估對象、評估指標、評估程序、評估方法等要素進行體系化構(gòu)建。

（一）評估主體多元化。科學確定評估主體是開展評估工作的邏輯起點。評估主體范式的選擇——多元還是一元，以及什么樣的多元與一元——直接影響著評估活動的效率和效果〔8〕。評估主體多元化有助于克服評估的偏見和狹隘，提升評估的客觀性和公正性。只要不涉及國家秘密和商業(yè)秘密，就應該由多個評估主體實施評估。為了增強評估的效果，政治巡視整改評估也應該實行評估主體多元化，應推動三大類主體參與評估過程。第一類是自評主體，即被巡視單位黨組織。這是政治巡視整改不可忽視的重要組成部分。被巡視單位對自身存在的問題最熟悉，自評有利于客觀地將問題主動暴露出來，為他評提供必要的“靶子”。第二類是官方他評主體，即巡視辦、紀檢監(jiān)察機關和組織部門。這些官方機構(gòu)深諳政治巡視的具體標準和要求，它們是政治巡視整改評估的主要力量。第三類是非官方他評主體，即人民群眾、第三方機構(gòu)。吸納非官方他評主體參與評估的目的是保證巡視整改評估的客觀性和接受度，這也是堅持“以人民為中心”執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)。同時，為保證評估工作順利推進，應由巡視辦牽頭成立巡視整改評估委員會，將評估主體組織起來有序開展評估工作。

（二）評估對象層級化。政治巡視的對象都是政治巡視整改評估的對象。所以，明確了政治巡視的對象，也就確定了政治巡視整改評估的對象。2017 年7 月中共中央修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專職巡視機構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織全面巡視。中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）可以實行巡視制度，設立巡視機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡視監(jiān)督。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，設立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。”由此可見，政治巡視對象包括：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級黨組織；中央有關部委、中央國家機關部門黨組織；中央管轄的企事業(yè)單位黨組織；中央有關部委、中央國家機關部門管轄的黨組織；省（自治區(qū)、直轄市）管轄的黨組織；市（地、州、盟）管轄的黨組織；縣（市、區(qū)、旗）管轄的黨組織。這些黨組織都是政治巡視的對象，也都是政治巡視整改評估的對象，但也有差別。

按照覆蓋程度的不同，可以劃分為全覆蓋對象和部分覆蓋對象（見圖1）?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定：“中央有關部委、中央國家機關部門黨組（黨委）可以實行巡視制度......”。從法律規(guī)范的角度看，使用“可以”字樣的規(guī)定屬于授權性規(guī)范，被授權方有選擇權，可以做出這種行為，也可以不做出這種行為。此外，2019 年6 月中共中央辦公廳印發(fā)的《關于中央部委、中央國家機關部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導意見（試行）》也強調(diào)堅持實事求是，不搞“一刀切”，不要求所有中央和國家機關都開展巡視工作。一些體量較小、沒有下屬單位的機關部門可以充分用好現(xiàn)有的監(jiān)督方式，不一定都強制性要求開展內(nèi)部巡視。因此，中央有關部委、中央國家機關部門管轄的黨組織，可稱為政治巡視整改的非全覆蓋對象，圖1 中其他黨組織則屬于全覆蓋對象。

按巡視的層級的不同，可以將政治巡視整改評估對象劃分為上層對象、中層對象和下層對象。省部級政治巡視整改評估對象為上層對象；地市級政治巡視整改評估對象為中層對象；縣處級及以下政治巡察整改評估對象為下層對象（見圖1）。

圖1 政治巡視整改評估對象

（三）評估指標系統(tǒng)化。政治巡視整改評估的目標必須與政治巡視的目標高度一致，必須產(chǎn)生強化“兩個維護”和“人民立場”的效果，唯有如此才能實現(xiàn)以評促建。要從“兩個維護”和“人民立場”出發(fā)，遵循投入、過程、產(chǎn)出、影響的邏輯框架，結(jié)合政治巡視整改的特點和要求，系統(tǒng)構(gòu)建政治巡視整改評估指標體系（見表1）。

表1 政治巡視整改評估指標體系的設想

（四）評估程序規(guī)范化。評估程序具有一定的共性，政治巡視整改評估程序可借鑒公共部門績效評估制度進行設計，同時應進行適應性轉(zhuǎn)化。具體而言，政治巡視整改評估程序大致可分以下三個階段：準備階段、實施階段、報告與回應階段。第一，準備階段須做好充分的基礎工作。這些工作包括政治巡視整改評估的啟動、評估主體職責的確定、評估任務的分配以及評估方案的制定等。值得注意的是，評估方案是評估準備階段的一項重要內(nèi)容，它通常涉及評估工作最關鍵的信息，包括評估目標、評估標準、評估對象、評估經(jīng)費和評估時刻表等。制定評估方案的目的是解決如何評估以及如何提高評估效果等重要問題。第二，實施階段須對相關信息進行全面的收集和嚴謹?shù)姆治?。在這一階段，要基于政治巡視整改評估方案的要求收集、整理相關信息，避免信息遺漏，并對收集到的原始數(shù)據(jù)進行清洗、轉(zhuǎn)化和計算，對政治巡視整改前后的基本情況進行對比，進而得出初步的結(jié)論。第三，報告與回應階段須呈現(xiàn)問題并回答。這一階段主要是對政治巡視整改評估工作進行概括和總結(jié)。因此，一份完整的整改評估報告必須包含政治巡視整改效果分析、整改中存在的問題及成因闡釋等內(nèi)容。在政治巡視整改評估報告完成以后，相關機構(gòu)、部門應對此作出及時的回應，并將評估結(jié)論和建議作為未來推進政治建設的重要依據(jù)。

（五）評估方法數(shù)字化。數(shù)字化是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則?！痹谛畔⒒拇蟊尘跋拢窝惨曇呀?jīng)開始重視相關大數(shù)據(jù)的利用，相應地，政治巡視整改評估也必須運用數(shù)字化的方法來實施。具體來說，政治巡視整改評估可采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，并實現(xiàn)數(shù)字化評估。一方面，通過線上問卷調(diào)查收集巡視整改與評估的相關數(shù)據(jù)?？陀^評價方面，可以通過電子化方式收集“硬數(shù)據(jù)”。主觀評價方面，可以依據(jù)評估指標體系設計調(diào)查問卷，以線上方式調(diào)查三大類評估主體對巡視整改成效的主觀感受，并運用統(tǒng)計軟件對調(diào)查結(jié)果進行分析。線上調(diào)查可以提高調(diào)查的效率，同時在新冠疫情時有發(fā)生的情況下可以避免人與人之間的直接接觸，降低病毒的人際傳播。另一方面，利用大數(shù)據(jù)技術構(gòu)建全國統(tǒng)一的政治巡視整改信息平臺，通過整改信息共享和縱橫比較來實現(xiàn)動態(tài)評估。在這一信息共享平臺上，巡視組和巡察組可以公布巡視反饋報告、被巡視單位可以實時上傳整改信息，公眾則可以隨時瀏覽這些信息。

（六）結(jié)果運用常態(tài)化。評估結(jié)果的合理運用是公共部門績效評估的重要一環(huán)，是以評促建的有效手段。在政治巡視整改過程中，一些領導干部仍然沒有脫離官僚主義、形式主義的氣息，以開會發(fā)文代替貫徹執(zhí)行，挖空心思做整改“包裝”以迎接檢查。還有一些領導將個人得失凌駕于組織利益之上，在整改工作中怕得罪人，拉不下臉、狠不下心，整改意志不堅決、整改動作遲緩，使得政治巡視整改成效大打折扣。政治巡視整改評估結(jié)果的制度化運用則可以在很大程度上減少這些問題的發(fā)生，為政治巡視整改提供強有力的保障。值得一提的是，結(jié)果運用必須常態(tài)化、制度化，必須建立政治巡視整改評估結(jié)果運用的長效機制，包括對評估結(jié)果的定期通報、責任傳導等制度，從而強化評估的激勵和導向功能。評估結(jié)果為“好”的被巡視黨組織，應作為正面典型進行宣傳或通報表揚；對評估結(jié)果為“一般”的被巡視黨組織，應提請其主管部門領導或黨委政府分管領導對其主要負責人進行約談并限期整改，被巡視黨組織主要負責人應定期向巡視工作領導小組匯報整改進展情況；評估結(jié)果為“差”的被巡視黨組織，應作為反面典型進行通報曝光，并劃入巡視“回頭看”的對象，形成有效震懾。政治巡視巡察整改評估結(jié)果應抄送同級黨委政府分管領導、紀委監(jiān)委和組織部門，將評估結(jié)果作為年度績效評估、黨風廉政建設考核、全面從嚴治黨主體責任檢查、干部選拔任用等公共管理環(huán)節(jié)的重要依據(jù)，對整改不力的責任人進行嚴肅問責。

三、地方政治巡視整改評估的實踐探索與存在問題

總的來說，政治巡視整改評估還是一個新鮮事物，盡管已有不少地方在積極探索，形成了一些各具特色的評估體系，但仍然存在需要改進的空間。

（一）地方政治巡視整改評估的實踐探索。自2018 年初以來，廣州市、崇州市（隸屬于成都）、貴州省、安徽省、莆田市、青島市等地方高度重視政治巡視整改評估工作，建立了政治巡視整改評估促進機制等制度規(guī)范（見表2）。例如，安徽省制定出臺了《省委巡視整改工作成效評估辦法（試行）》，并建立《指標體系》，科學規(guī)范推進評估工作；福建省莆田市委巡察工作領導小組出臺了《關于建立巡察整改評估機制的實施意見》，探索做好巡察“后半篇文章”，提升巡察整改質(zhì)效；浙江省湖州市出臺了《關于開展巡察整改質(zhì)效評估的實施辦法》，通過量化指標、多維考核、綜合運用以全面推動巡察整改有效開展。這些地方的評估實踐，為其他地方的政治巡視整改評估做出了榜樣，在一定程度上引領著全國政治巡視整改評估的步伐。

表2 部分省市政治巡視整改評估實踐探索

（二）地方政治巡視整改評估中存在的問題?？傮w而言，當前地方政治巡視整改評估中存在評估指標的政治性不突出、評估指標指向重復、第三方機構(gòu)的獨立性不足、評估主體與整改主體之間缺乏有效的溝通機制等問題。

第一，評估指標的政治性不突出。政治性是政治巡視最重要的特征，也是政治巡視整改最突出的特征。然而，地方政治巡視整改評估過程中存在政治性不足的現(xiàn)象，即“兩個維護”和“人民立場”指標的權重過低，不足以凸顯巡視整改評估的政治功能。政治巡視整改評估的目的就是為了加強黨的集中統(tǒng)一領導，加強黨的政治建設。而脫離了政治性，政治巡視整改評估就偏離了政治巡視的初衷，就成為了無本之木，無源之水。這應該是地方政治巡視整改評估中亟需解決的最大問題。

第二，評估指標指向重復。評估指標的邊界模糊，交叉重復，是地方政治巡視整改評估指標體系設計中又一個比較突出的問題。比如：“市委巡察總體情況”與“巡察組履職情況”的內(nèi)涵就存在重疊，“形成長效機制”與“提高整改成效”之間也存在指標指向的重復。評估指標邊界不清，就會導致政治巡視整改評估指向畸重畸輕，發(fā)現(xiàn)不了整改中存在的不足，使評估效果大打折扣。

第三，第三方機構(gòu)的獨立性不足。將第三方機構(gòu)引入評估過程，可以提升政治巡視整改評估的客觀性，從而保證評估的科學性和有效性。然而在實踐中，評估組織方與第三方機構(gòu)之間存在委托代理關系，常常導致作為代理方的第三方機構(gòu)被委托方所左右，無法獨立行使評價權，不能對評估制度和評估過程客觀理性地表達觀點和實施評價。于是，第三方機構(gòu)在政治巡視整改評估中就成為了“花瓶”，嚴重影響了評估的公信力，甚至對地方政府在公眾中的威信產(chǎn)生了負面影響。

第四，評估主體與整改主體之間缺乏有效溝通機制。政治巡視整改評估，實際上是一個整改主體與評估主體之間互動的過程。評估主體是考評方，整改主體是被考評方，二者應該有效溝通。評估主體依據(jù)評估程序?qū)φ闹黧w提出要求并進行審視，整改主體必須及時反饋，并按照評估主體的要求提供完整的整改信息。然而，一些地方的政治巡視整改評估機構(gòu)與被巡視黨組織之間缺乏必要的信息溝通，互相之間了解不充分，甚至對一些問題的理解出現(xiàn)差錯。溝通機制的缺乏，在很大程度上制約了政治巡視整改評估的效率和效果。

四、政治巡視整改評估體系的優(yōu)化路徑

基于政治巡視整改評估體系的基本理論和地方實踐，圍繞“兩個維護”與“人民立場”的實現(xiàn)程度及協(xié)調(diào)狀況，政治巡視整改評估體系有著相對清晰的優(yōu)化路徑。

（一）制定不同層級的政治巡視整改評估指標體系。構(gòu)建具有針對性和適應性的指標體系是保障評估工作順利開展的基本前提。巡視具有明顯的層級特點，既有中央巡視，也有省級巡視，還有市縣巡察。這三類巡視工作的組織實施方式、巡視發(fā)現(xiàn)的問題都存在一定的差別，很難通過一套指標體系對所有巡視整改情況進行統(tǒng)一的評價。因此，應當圍繞不同層級巡視整改的特點，對評估指標進行類型化研究。根據(jù)中央巡視、省級巡視和市縣巡察整改側(cè)重點的不同，按照主客觀相結(jié)合的原則分別制定三套差異化的指標體系。具體的指標設計在遵循政治性基本要求的同時，還要體現(xiàn)不同層級政府的功能差異。政府層級越低，其公共服務功能越突出。而在與黨中央保持一致方面，被巡視的地方黨組織容易出現(xiàn)雷聲大、雨點小的傾向，忽略對形式主義、官僚主義以及群眾反映強烈的民生問題的及時回應。因此，相對于中央巡視而言，省級巡視和市縣巡察更應關注“人民立場”的實現(xiàn)情況。故而層級越低的政府，其政治巡視整改評估體系越應提高“群眾滿意度”指標的權重。

（二）提升第三方評估的獨立性。鑒于第三方機構(gòu)參與政治巡視整改評估缺乏必要的獨立性，建議從以下方面著手改進：第一，完善第三方評估的相關法律制度。2015 年民政部發(fā)布了《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，但它并不具備強制執(zhí)行的法律效力，第三方評估的工作仍然缺乏法律制度的保障。建議通過立法程序明確規(guī)定第三方評估的資格，并確定第三方評估的監(jiān)管機構(gòu)，建立健全科學監(jiān)督程序和監(jiān)督方法。第二，建立第三方評估機構(gòu)獨立開展數(shù)據(jù)收集的制度。第三方評估機構(gòu)通過實地考察、問卷調(diào)查、專家研討、座談等方法，就被巡視黨組織的整改情況進行全面、系統(tǒng)、客觀且有針對性的數(shù)據(jù)收集和分析，用以支撐評估結(jié)論，避免依賴于委托方的數(shù)據(jù)而造成偏見。第三，切斷巡視評估主導機構(gòu)與第三方評估機構(gòu)之間的資金聯(lián)系，以提升第三方評估的獨立性和公信力。例如，建立公共項目評估專項基金、專業(yè)協(xié)會付費制度等。

（三）增強評估的透明度。信息公開是現(xiàn)代政府治理的標配，政治巡視整改評估過程的公開，既是對整改主體的激勵和約束，又是民眾參與政治巡視整改評估的前提條件，同時也是增強公眾對評估工作滿意度和對巡視監(jiān)督獲得感的重要途徑。我們可以從制度創(chuàng)新與科技應用兩個方面提升評估透明度。在制度創(chuàng)新方面，評估體系應對評估信息的公開范圍、公開形式、公開時間等做出明確的規(guī)定，使評估過程公開成為政治巡視整改評估的必備要素，并具有較強的可操作性。在科技應用方面，建議在中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站設置全國統(tǒng)一的政治巡視整改信息平臺。全國各地方、各部門的政治巡視整改信息都在平臺公布，包括政治巡視反饋報告、政治巡視整改情況、政治巡視整改評估結(jié)果等一切有關政治巡視整改的信息。

（四）健全配套機制。政治巡視整改評估體系的有效運行，離不開相關配套機制的支撐。第一，建立健全評估主體與整改主體之間的溝通機制。評估主體與整改主體應定期交換信息，就評估工作進展和存在的問題進行深入溝通，與時俱進地推動評估工作順利進行。第二，建立健全評估資源的整合機制。評估主體、評估信息、評估方法都是評估資源，必須對已有的評估資源進行全方位的整合、充分的發(fā)掘和利用，實現(xiàn)評估效益成本比的最大化。第三，建立評估的人才保障機制。評估人才隊伍建設是評估工作得以順利開展的重要保障。政治巡視整改評估是一項專業(yè)性很強的工作，既需要政治學、法學、公共管理學等方面廣泛的理論知識作基礎，也需要黨建、巡視和紀檢等方面豐富的實踐經(jīng)驗來支撐。因此，需通過專項培訓、專業(yè)進修、傳幫帶等方式提升評估人員的理論素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗，以高素質(zhì)的評估人才保證政治巡視整改評估的質(zhì)量和效果。