集體建設(shè)用地促鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展探析

□何宏波

產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)保障和發(fā)展基礎(chǔ)。2018 年10 月，成都市發(fā)布《成都市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，“以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為抓手，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與商貿(mào)、文化、創(chuàng)意、旅游、康養(yǎng)、體育等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分挖掘農(nóng)業(yè)附加功能，拓展農(nóng)業(yè)增值空間?！惫P者到成都市郫都區(qū)唐昌街道橫山村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制約鄉(xiāng)村商貿(mào)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大瓶頸，集中體現(xiàn)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供給不足。雖然成都市在2008 年發(fā)布了《成都市農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，同時(shí)在《成都市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》中提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，構(gòu)建全域鄉(xiāng)村振興空間格局，但各地方政府在實(shí)施層面仍然束手束腳，在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，造成市場(chǎng)上的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量較少，建設(shè)用地價(jià)格居高不下，從而致使各區(qū)縣招商引資的生產(chǎn)要素保障缺乏足夠優(yōu)勢(shì)，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

村集體地塊“點(diǎn)狀供地”入市交易

成都市自2003 年起在全國(guó)率先探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合的路徑，按照“因地制宜、農(nóng)民自愿、依法有償、穩(wěn)步推進(jìn)”原則，規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)，有組織、分層次地引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。橫山村于2008 年汶川地震后按要求進(jìn)行了一輪土地整理，450 戶農(nóng)戶、1318 人被集中安置，共整理538 畝宅基地，其中285 畝用于安置小區(qū)建設(shè)，節(jié)余指標(biāo)253 畝。依照現(xiàn)有“三調(diào)”數(shù)據(jù)，可將節(jié)余的253畝指標(biāo)落于本村的有條件建設(shè)區(qū)，從而形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌上市。

目前成都市各區(qū)域的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地掛牌單價(jià)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通、社會(huì)文化等多種因素影響，單價(jià)各不相同，如天府新區(qū)單價(jià)約280 萬(wàn)元/畝、大邑縣約50 萬(wàn)元/畝、雙流區(qū)約100 萬(wàn)元/畝、郫都區(qū)約110 萬(wàn)元/畝、龍泉驛區(qū)約150 萬(wàn)元/畝（以上土地單價(jià)數(shù)據(jù)截至2021 年12月）。

橫山村黨委通過(guò)建立農(nóng)村荒廢閑散土地、空置房屋盤(pán)活利用臺(tái)賬和盤(pán)活利用數(shù)據(jù)庫(kù)，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，積極組織村民開(kāi)展環(huán)境整治，實(shí)施閑置辦公用房和院落圍墻改造提升、綠化美化行動(dòng)等工程，改變了區(qū)域荒廢狀況，為實(shí)現(xiàn)土地集約化利用打下基礎(chǔ)。橫山村村集體經(jīng)濟(jì)組織擬將地塊劃分為多種類型“點(diǎn)狀供地”入市交易，目前“點(diǎn)狀供地”在市場(chǎng)上的畝均單價(jià)較高、交易較為靈活、意向購(gòu)買(mǎi)參與人較多，帶活了區(qū)域土地市場(chǎng)。當(dāng)前成都余氏東風(fēng)物流有限公司在橫山村意向摘牌5 塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，面積最小地塊約0.77 畝，最大地塊約2.1 畝，共計(jì)8.6畝；擬掛牌單價(jià)最高120 萬(wàn)元/畝，最低90 萬(wàn)元/畝；余氏東風(fēng)取得該“點(diǎn)狀”地塊后，用于民宿、餐飲、親子娛樂(lè)等文旅產(chǎn)業(yè)，預(yù)估本次出售集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為村集體帶來(lái)直接收益約1000 萬(wàn)元，為當(dāng)?shù)卮迕駝?chuàng)造約50 個(gè)就業(yè)崗位。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市優(yōu)勢(shì)

橫山村毗鄰戰(zhàn)旗村，與產(chǎn)業(yè)多元、人流聚集、IP 豐富的全國(guó)鄉(xiāng)村振興示范村——戰(zhàn)旗村相比，橫山村資源優(yōu)勢(shì)并不突出。2019 年橫山村村民人均收入僅約2.6 萬(wàn)元。為了發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，村委會(huì)于2020 年引入了“橫山花湖”項(xiàng)目，該項(xiàng)目地處橫山村4 社，用地面積約100畝，由橫山村村民委員會(huì)與成都藍(lán)渡休閑度假有限公司合作開(kāi)發(fā)。村委會(huì)將項(xiàng)目區(qū)占用的集體建設(shè)用地、改造后辦公房、周邊基礎(chǔ)設(shè)施投入、林竹苗木等資產(chǎn)量化作價(jià)入股（占股27%），與企業(yè)合作開(kāi)發(fā)農(nóng)旅綜合體，每年按股份比例分享收益，持續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)。項(xiàng)目一期建成營(yíng)業(yè)以來(lái)，月均營(yíng)業(yè)額60 余萬(wàn)元，解決村剩余勞動(dòng)力50 人。截至2021 年底，橫山村村民人均收入已達(dá)3.1 萬(wàn)余元，年人均收入增長(zhǎng)率高達(dá)19.23%。

第一，有利于活化農(nóng)村土地資源。新修改的《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)2/3 以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過(guò)出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的多元化發(fā)展，在城市建設(shè)用地價(jià)格居高不下的情形下，企業(yè)為了使得產(chǎn)品具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有成本優(yōu)勢(shì)，必定將生產(chǎn)場(chǎng)所向城郊外溢。當(dāng)前，戰(zhàn)旗村、橫山村、平樂(lè)村等附近幾個(gè)鄉(xiāng)村，已吸引了大量的社會(huì)資本關(guān)注，其中平樂(lè)村于2021 年11 月掛牌的6.35 畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已被郫都區(qū)蜀都鄉(xiāng)村振興投資發(fā)展有限公司以109 萬(wàn)元/畝的價(jià)格摘得，預(yù)計(jì)將為當(dāng)?shù)貛?lái)直接投資約3000 萬(wàn)元。

第二，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。相較于國(guó)有建設(shè)用地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的每畝掛牌單價(jià)更低，企業(yè)能節(jié)余更多的資金用于項(xiàng)目建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)和技術(shù)創(chuàng)新等，有利于產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，新頒布的《土地管理法》給予集體建設(shè)用地更多的資產(chǎn)流動(dòng)性，一是村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依托集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地獨(dú)立發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。二是在法律允許的情況下將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。三是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，與社會(huì)資本聯(lián)合開(kāi)發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)土地增值收益、外部資金的注入和多種合作模式，鄉(xiāng)村以傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)為主的結(jié)構(gòu)形態(tài)將逐步調(diào)整，結(jié)合本地特色優(yōu)勢(shì)，形成一二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)農(nóng)民致富增收。同時(shí)，只要依法獲取不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可在銀行進(jìn)行抵押貸款，并且在二級(jí)市場(chǎng)上可以循環(huán)流轉(zhuǎn)，在土地市場(chǎng)上表現(xiàn)出多元性、靈活性、流動(dòng)性，為下一步產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更多的資金。

第三，有利于壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織。一是參照前文方式集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)入股，通過(guò)多種方式與社會(huì)資本合作，帶來(lái)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)的長(zhǎng)期效益。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市交易，集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員均可直接享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的土地增值收益，帶動(dòng)農(nóng)民收入的直接提升。三是有效激活農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值，體現(xiàn)其金融屬性，村集體從金融機(jī)構(gòu)貸款推進(jìn)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)區(qū)域土地價(jià)值的提升，從而帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化將緩解需求

在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)加快推進(jìn)的宏觀背景下，成都市城市建設(shè)將迎來(lái)高質(zhì)量發(fā)展，城市人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模將會(huì)持續(xù)壯大，這對(duì)土地的需求將更加迫切。農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化將緩解城市溢出產(chǎn)業(yè)用地需求與不足之間的矛盾，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市優(yōu)化了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升了鄉(xiāng)村人居生活品質(zhì)、縮小了城鄉(xiāng)收入差距，為實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)邁向堅(jiān)實(shí)一步起到重要作用，同時(shí)將夯實(shí)成渝經(jīng)濟(jì)合作圈的發(fā)展基礎(chǔ)，讓成都市在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中扛起“走在前列、做好示范”的大旗。