協(xié)同共治視角下突發(fā)災(zāi)害類事件應(yīng)急體系構(gòu)建

文宗川，王 慧

（1.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051；2.內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010081；3.內(nèi)蒙古創(chuàng)新方法研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

0 引言

重大突發(fā)災(zāi)害事件的發(fā)生給社會、經(jīng)濟、醫(yī)療等帶來了不同程度的短期沖擊和潛在的長期影響，而單靠政府這一個應(yīng)急主體不能很好的完成應(yīng)急管理工作。單一主體的管理模式說明我國在應(yīng)急管理中存在流程碎片化與社會主體參與度不足、政府部門協(xié)調(diào)力不夠等問題。因此，充分發(fā)揮以政府為主導(dǎo)，社會、醫(yī)療、公眾協(xié)同管理的多元化、多維度的主體協(xié)同共治應(yīng)急體系已迫在眉睫。

近年來，就建立應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害類事件的制度與預(yù)案，我國中央以及地方政府都進行了積極的探索。但目前來看，應(yīng)急管理工作仍然存在較為薄弱的環(huán)節(jié)，在應(yīng)急管理運作體系層面則主要表現(xiàn)為不能很好的對突發(fā)災(zāi)害類事件在前期籌備、處理與事后工作等過程中進行系統(tǒng)性規(guī)劃與管理，這就需要政府、醫(yī)療機構(gòu)與社會援助三者之間進行科學(xué)、有效的調(diào)節(jié)。2020 年，習(xí)近平總書記強調(diào)應(yīng)建立應(yīng)急物資保障體系、國家應(yīng)急管理體系與應(yīng)急物資采購供應(yīng)體系等15個體系。如要構(gòu)建我國統(tǒng)一的應(yīng)急體系對突發(fā)災(zāi)害類事件應(yīng)急工作進行統(tǒng)一規(guī)劃，有機協(xié)調(diào)，使應(yīng)急體系運作高效可控，就要在突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)生之時，由政府主導(dǎo)調(diào)節(jié)各應(yīng)急體系中的主體對象，避免事件之后可能發(fā)生的二次損失對社會造成連續(xù)影響與災(zāi)害蔓延。因此，從協(xié)同共治的視角出發(fā)，構(gòu)建突發(fā)災(zāi)害類事件應(yīng)急體系成為當務(wù)之急。

1 我國突發(fā)災(zāi)害類事件應(yīng)急體系研究現(xiàn)狀

目前，關(guān)于應(yīng)急運作體系的研究，學(xué)者們主要偏向于關(guān)注社會形態(tài)與突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同管理以及制度保障。如高小平，等將社會基本狀態(tài)通過社會有序性劃分為社會常態(tài)與社會應(yīng)急態(tài)，構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急態(tài)之間相互融合的協(xié)同治理體系機制，在該機制下強調(diào)協(xié)同治理核心是信息共享與協(xié)同決策、規(guī)則、行動和監(jiān)測評估，提出政府應(yīng)作為體系中的重要主體。萬鵬飛，等借鑒東京都應(yīng)急物資管理體系，提出以法律為基礎(chǔ)，構(gòu)建多元空間布局進行應(yīng)急物資管理，實現(xiàn)首都、國家和全球三體共同進行應(yīng)急管理。周德群針對能源應(yīng)急建立應(yīng)急管理體系，運用底線思維提出在應(yīng)急管理中應(yīng)優(yōu)先保障民生服務(wù)，強調(diào)各個主體之間的協(xié)同合作、信息共享。李昌林，等提出了以政府為主導(dǎo)，社會多元體參與應(yīng)急協(xié)調(diào)協(xié)作機制管理的應(yīng)急體系。王興鵬，等指出信息和知識作為多主體協(xié)同的基礎(chǔ)，應(yīng)急協(xié)同管理體系應(yīng)基于知識協(xié)同理論從組織、技術(shù)、制度三個層面構(gòu)建應(yīng)急保障體系。梁立波，等通過新冠肺炎疫情案例指出應(yīng)急體系應(yīng)從預(yù)防、監(jiān)測等多維一體進行協(xié)同管理。呂志奎提出應(yīng)通過應(yīng)急管理制度組織化、法制化，實現(xiàn)應(yīng)急治理跨區(qū)協(xié)作。李秀香，等提出以系統(tǒng)思維構(gòu)建突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系。李雪峰對比英、美、日、歐應(yīng)急管理體系，強調(diào)我國應(yīng)急體系的法制保障。還有學(xué)者指出我國應(yīng)急體系中的墮距問題，如張曉君指出我國應(yīng)急管理體系中存在主體墮距，認為應(yīng)急管理體系主體單一，應(yīng)急管理部門（政府）不應(yīng)該是唯一主體。Carr基于社會治理的視角，探討了政府應(yīng)急管理體系中社區(qū)團隊災(zāi)前整合問題，通過訪談發(fā)現(xiàn)影響系統(tǒng)整合的因素有組織穩(wěn)定性、應(yīng)急體系與實際管理適配度等。閃淳昌，等指出我國目前構(gòu)建應(yīng)急管理體系路徑時存在的問題，認為管理理念、體制架構(gòu)、機制設(shè)計、法制建設(shè)、國際合作這五個方面是解決問題的有效途徑。徐松鶴，等從中國應(yīng)急管理面臨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變、社會結(jié)構(gòu)變革、社會風(fēng)險加劇等視角，提出多元治理理念，以制度創(chuàng)新為核心，認為中國應(yīng)急管理體系需要從主體關(guān)系、制度規(guī)范、協(xié)同機制、文化培育等方面重構(gòu)策略。

從上述研究來看，現(xiàn)有的應(yīng)急體系構(gòu)建主要圍繞主體、制度法律等方面探討。大多數(shù)學(xué)者強調(diào)以政府為主導(dǎo)，指導(dǎo)其他主體集中參與應(yīng)急管理，但少有學(xué)者對應(yīng)急體系中各主體間關(guān)系進行研究，也少有文獻依據(jù)災(zāi)害演化時期分階段構(gòu)建應(yīng)急機制，也罕見將突發(fā)災(zāi)害類事件的受災(zāi)區(qū)作為重要主體進行研究。本文基于四元主體模型，研究了政府機關(guān)、醫(yī)療體系、社會主體與受災(zāi)區(qū)之間的關(guān)系，將受災(zāi)區(qū)納入應(yīng)急體系，作為重要主體進行研究，通過不同時期的突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)展變化改變應(yīng)急體系的驅(qū)動主體，分析應(yīng)急體系的演變形態(tài)與各主體在不同時期中的關(guān)聯(lián)情況，構(gòu)建具備多維體的動態(tài)應(yīng)急體系。

2 應(yīng)急體系中的重要主體構(gòu)成與關(guān)系

應(yīng)急管理體系要明確決策與動力主體及其角色定位、行為的方式與邊界，在某種規(guī)則的約束下建立起相互協(xié)同的機制與體系。目前，現(xiàn)存的應(yīng)急管理體系多數(shù)將政府視為核心決策主體（如圖1所示），弱化其他動力主體驅(qū)動力，導(dǎo)致應(yīng)急管理體系處于相對離散的游離態(tài)，且并未將受災(zāi)區(qū)作為重要主體納入應(yīng)急管理體系的研究范疇。究其原因，是因為在應(yīng)急管理范式變遷過程中，短期內(nèi)完成了機構(gòu)改革，但應(yīng)急管理的制度、主體能力和意愿以及應(yīng)急文化等方面的建設(shè)出現(xiàn)行動延遲、錯位或滯后，致使應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)的理想狀態(tài)、制度狀態(tài)和運行狀態(tài)之間產(chǎn)生了變遷差距，即“墮距”。而突發(fā)災(zāi)害類事件對社會造成的打擊往往是整體區(qū)域性的，需要不同地區(qū)的應(yīng)急體系跨平臺、跨區(qū)域的提供援助，并且受災(zāi)區(qū)不同時期、不同階段需要不同的應(yīng)急決策提供應(yīng)急管理支持。構(gòu)建具備多主體協(xié)同共治的應(yīng)急管理體系的首要目標，就是要求明確體系運作的主體結(jié)構(gòu)，通過協(xié)同各個主體關(guān)系，對應(yīng)急體系的運作提供支持，防止單一主體的過度權(quán)威決策使應(yīng)急體系產(chǎn)生主體墮距，針對突發(fā)事件的不同狀態(tài)，應(yīng)急體系中的主要驅(qū)動主體也應(yīng)進行轉(zhuǎn)變。

圖1 應(yīng)急管理體系決策型

在突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)生前，通常以政府機關(guān)為主導(dǎo)，醫(yī)療體系、社會主體等輔助進行突發(fā)災(zāi)害類事件預(yù)防與監(jiān)控工作。政府制定應(yīng)急管理制度，醫(yī)療體系負責(zé)災(zāi)區(qū)救助、應(yīng)急物資籌措等，社會主體維持體系基礎(chǔ)工作。突發(fā)災(zāi)害類事件爆發(fā)后，事件所處不同時期對三者的演變關(guān)系有不同影響。突發(fā)災(zāi)害類事件可以劃分為四個階段：危機潛伏期、事件爆發(fā)期、危機擴散期和事件恢復(fù)期。在危機潛伏期，由于事件尚未爆發(fā)，此時應(yīng)急體系由三個主體構(gòu)成：政府機關(guān)、醫(yī)療體系、社會主體。在事件爆發(fā)后，產(chǎn)生事件爆發(fā)地與嚴重影響區(qū)這一受災(zāi)主體對象，因此本文利用“四元主體”模型研究政府、醫(yī)療機構(gòu)、社會與受災(zāi)區(qū)等應(yīng)急體系運作主體。主體關(guān)系的概念模型如圖2所示。

圖2 應(yīng)急體系中主體關(guān)系的概念模型

應(yīng)急體系主體主要包括政府機關(guān)、醫(yī)療體系、社會主體、受災(zāi)區(qū)等，即應(yīng)急體系需要多主體協(xié)同管理，而各主體涵括自身應(yīng)急體系并行運作。四元主體應(yīng)急體系從橫向統(tǒng)一管理，縱向兼容管理，打破原有組織壁壘，實現(xiàn)跨主體、跨層級的系統(tǒng)管理?！八脑黧w”模型使各主體之間信息共享，組成多主體合作治理的協(xié)同應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，能夠使應(yīng)急體系高效運作。四個主體在三者之間相互協(xié)同運作，又分別構(gòu)成四個基礎(chǔ)應(yīng)急管理機制面，如圖3所示。

圖3 四元主體的多維數(shù)概念模型

3 基于四元主體模型的應(yīng)急體系構(gòu)建與主體關(guān)系演變形態(tài)

應(yīng)急體系的主體應(yīng)展現(xiàn)多元化形式，政府或應(yīng)急管理部門在應(yīng)急管理中處于至關(guān)重要的主導(dǎo)位置，而傳統(tǒng)應(yīng)急體系多使應(yīng)急工作集中于機關(guān)部門中。隨著現(xiàn)代化建設(shè)進程的推進，應(yīng)急體系應(yīng)針對不同的突發(fā)災(zāi)害類事件采取不同的對策進行預(yù)防、監(jiān)控、管理。為避免各主體產(chǎn)生離散的游離狀態(tài)，構(gòu)建一個能夠有效應(yīng)對主體“墮距”現(xiàn)象的應(yīng)急體系，不僅要提升各管理職能主體的業(yè)務(wù)能力，增擴應(yīng)對主體參與應(yīng)急工作，還應(yīng)將受災(zāi)區(qū)作為重要主體，使應(yīng)急體系在面對不同類型的突發(fā)災(zāi)害類事件時有的放矢，強化應(yīng)急體系應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害類事件的能力。

3.1 基于四元主體模型的應(yīng)急體系構(gòu)建

顧名思義，四元主體模型由四個主體構(gòu)成，四個主體分別由6條連線與四個維面構(gòu)成四面體結(jié)構(gòu)。各個主體作為結(jié)構(gòu)中的四個端點A、B、C、D，其中A點位于模型頂端，在模型中起主導(dǎo)作用，B、C、D位于模型底端，起支撐作用。模型各連接線為各主體之間的物質(zhì)傳遞媒介。各主體三者之間又組成獨立的維面，四個維面相互獨立、相互促進。四個端點相互交融、相互耦合，形成最終的四面體結(jié)構(gòu)。四元主體模型具體如圖4所示。在應(yīng)急體系應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害類事件的不同階段，四元主體模型中各主體起到的作用不同，在演變周期中的主體責(zé)任也會相應(yīng)發(fā)生改變。因此四元主體應(yīng)急體系為動態(tài)模型，所構(gòu)成的四元主體在A主導(dǎo)的周期中會使B、C、D主體在不同發(fā)展時期趨向穩(wěn)定的正四面體結(jié)構(gòu)。

圖4 四元主體模型

應(yīng)急體系構(gòu)建需要各主體之間的協(xié)同管理，要求政府的有效調(diào)控與制度法規(guī)的職能鑒定；依賴醫(yī)院的醫(yī)療手段與靈活的應(yīng)急能力，包括應(yīng)急物資籌措、受災(zāi)區(qū)的應(yīng)急管理等；社會主體協(xié)助政府、醫(yī)療機構(gòu)的工作，三個主體通過不同時期的突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)展情況，以不同驅(qū)動作用向受災(zāi)區(qū)提供援助，對突發(fā)災(zāi)害類事件實施應(yīng)急籌措。因此，以政府、醫(yī)療機構(gòu)、社會和受災(zāi)區(qū)作為應(yīng)急體系重要主體元素，構(gòu)建四元主體應(yīng)急體系，如圖5所示。

圖5 應(yīng)急體系四元主體模型

3.2 突發(fā)災(zāi)害類事件應(yīng)急體系中的主體演變關(guān)系

四元主體應(yīng)急體系是在驅(qū)動主體與支撐主體相互協(xié)同中構(gòu)建的。各主體會根據(jù)突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)展的不同階段調(diào)整主體的主要職能與主要驅(qū)動主體。當四元主體應(yīng)急體系處于穩(wěn)定狀態(tài)時，四元主體模型的系統(tǒng)呈現(xiàn)正四面體結(jié)構(gòu)，表示此時的應(yīng)急體系運作穩(wěn)定，具備魯棒性，有良性循環(huán)發(fā)展狀態(tài)。這一狀態(tài)要求應(yīng)急體系有制度法規(guī)的保障、先進醫(yī)療手段與現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐，這就需要改變原有的政府作為單一權(quán)威決策主體的模式，使醫(yī)療機構(gòu)、社會等主體加入，動態(tài)協(xié)調(diào)各主體在體系中的驅(qū)動作用。根據(jù)突發(fā)災(zāi)害類事件的發(fā)展階段，應(yīng)急體系主體演變關(guān)系可劃分為四個階段：政府主導(dǎo)，驅(qū)動各主體預(yù)測、監(jiān)控在危機潛伏期中的突發(fā)災(zāi)害類事件；政府主導(dǎo)，驅(qū)動社會各主體按照前期政府的制度法規(guī)與醫(yī)療機構(gòu)的應(yīng)急預(yù)案相互協(xié)同，表現(xiàn)形式為社會拉動式向受災(zāi)區(qū)提供援助；政府主導(dǎo)，驅(qū)動醫(yī)療機構(gòu)高效、快捷的運用醫(yī)療手段緩解、解決受災(zāi)區(qū)人員損害情況，社會各主體配合、支撐醫(yī)療機構(gòu)與受災(zāi)區(qū)，表現(xiàn)形式為醫(yī)療機構(gòu)推動式向受災(zāi)區(qū)提供援助；政府、社會共同主導(dǎo)使受災(zāi)區(qū)恢復(fù)經(jīng)濟建設(shè)。

（1）危機潛伏期時，應(yīng)急體系主要由三個主體構(gòu)成：政府機關(guān)、醫(yī)療體系與社會。由于受災(zāi)區(qū)暫未出現(xiàn)，此刻由政府機關(guān)主導(dǎo)醫(yī)療體系預(yù)防并監(jiān)控潛伏發(fā)生的災(zāi)害事件，社會主體配合驅(qū)動主體提升全民抗災(zāi)意識。

（2）進入突發(fā)事件爆發(fā)期時，應(yīng)急體系開始應(yīng)急運作，政府機關(guān)主導(dǎo)社會治理，實施應(yīng)急預(yù)案，準備中央到地方的應(yīng)急物資供應(yīng)，加強各個主體間有效協(xié)同運作。政府機關(guān)驅(qū)動醫(yī)療體系、社會等主體防止受災(zāi)區(qū)災(zāi)害蔓延，減小災(zāi)害發(fā)生損失。其中社會主體主要由公眾面、市場面、媒體面構(gòu)成，受政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

（3）被迫進入災(zāi)害擴散期時，由醫(yī)療體系進行救援驅(qū)動，聯(lián)合政府機關(guān)與社會向災(zāi)區(qū)提供緊急救援行動，防止災(zāi)害進一步擴散。同時，政府頒布相關(guān)政策法規(guī)，提供政策性支持。

（4）突發(fā)事件恢復(fù)期，此時由政府領(lǐng)導(dǎo)各主體協(xié)同進行災(zāi)后治理工作。政府細化相關(guān)災(zāi)害防治與應(yīng)急機制體系規(guī)范，醫(yī)療與社會主體恢復(fù)對潛伏災(zāi)害預(yù)防與監(jiān)控等功能。圖6為應(yīng)急體系運作演變關(guān)系。

圖6 突發(fā)災(zāi)害類事件不同發(fā)展階段四元主體應(yīng)急體系演變關(guān)系

4 結(jié)語

構(gòu)建應(yīng)急體系需要明確各主體在突發(fā)災(zāi)害類事件不同發(fā)展階段中的主導(dǎo)作用，通過各主體的驅(qū)動作用為應(yīng)急管理提供多元的應(yīng)急決策，從而避免主體墮距?；谒脑黧w模型構(gòu)建應(yīng)急體系能夠掌握不同維面的各獨立體系的運作情況，通過調(diào)整各主體的驅(qū)動力，使應(yīng)急體系達到穩(wěn)定狀態(tài)，以突發(fā)災(zāi)害類事件發(fā)生周期為更替驅(qū)動主體節(jié)點，為應(yīng)急體系的構(gòu)建與完善提供新的思路。