基于PMC指數(shù)的杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策評價研究

陶秋騁 董作軍 董大順 張倩 孫國君

（浙江工業(yè)大學(xué)藥學(xué)院 湖州 313299）

十三五期間，我國將生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的主攻方向，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是典型的政策導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)， 對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進行科學(xué)客觀的量化評價，有利于對政策的科學(xué)了解，為政策的修訂提供合理依據(jù)。近年來，杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，浙江省政府與杭州市政府大力支持杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，出臺了相關(guān)政策和文件激勵杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)向更高目標(biāo)邁進。

目前學(xué)術(shù)界對于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的研究都偏向定性研究，對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進行量化評價的研究較少?；诖吮狙芯客ㄟ^構(gòu)建PMC 指數(shù)模型對杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進行量化評價，對現(xiàn)行的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策評價方法就行補充。

政策建模一致性（policy modeling consistency，PMC）指數(shù)模型是一種可以將政策客觀量化評價的模型。開展本研究，需要將政策文件與PMC 指數(shù)模型相結(jié)合，可以客觀評價政策的科學(xué)性和側(cè)重點，比較不同政策的優(yōu)劣與異同。

國內(nèi)有不少學(xué)者運用PMC 指數(shù)模型研究不同產(chǎn)業(yè)的政策文件，張永安等[1]以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策為例，運用PMC 指數(shù)模型并結(jié)合文本挖掘方法對相應(yīng)的區(qū)域科技創(chuàng)新政策進行量化評價，以實現(xiàn)為現(xiàn)有政策提供科學(xué)合理的量化評價框架；張永安等[2]通過建立PMC 指數(shù)模型，并結(jié)合PMC 曲面對國務(wù)院12 項創(chuàng)新政策進行評價研究，指出政策的優(yōu)勢及薄弱點，為政策的制定及修改提供依據(jù)；方永恒等[3]基于2008—2019年國務(wù)院頒布的10 項養(yǎng)老服務(wù)政策文本，建立養(yǎng)老服務(wù)政策PMC 指數(shù)評價模型，評價國務(wù)院歷年養(yǎng)老服務(wù)政策的特點；史童等[4]以2019 年出臺的6 項科技成果轉(zhuǎn)化政策為研究對象，構(gòu)建PMC 指數(shù)模型，為完善我國科技成果轉(zhuǎn)化政策提供了理論參考依據(jù)。張文靜等[5]基于PMC 指數(shù)模型對9 個試點城市的長期護理保險政策進行評價，發(fā)現(xiàn)長期護理保險政策規(guī)劃有待完善；鄒鈺瑩等[6]通過文本挖掘方法處理2013 年至2020 年國家層面出臺的養(yǎng)老服務(wù)政策，建立PMC 政策評價指標(biāo)體系對養(yǎng)老服務(wù)政策進行量化研究。

本研究的目的和意義在于建立杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策PMC 指數(shù)評價模型，量化評價杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策制定情況，挖掘出政策的重點與不足，為后續(xù)政策制定與修改提供理論依據(jù)與參考思路。

1 方法

1.1 政策選取

PMC指數(shù)模型在具體運用過程中包括以下4個步奏：變量的分類以及參數(shù)的識別；建立多投入產(chǎn)出表；PMC指數(shù)的測量；構(gòu)建PMC 曲面。

通過文本挖掘，將浙江省和杭州市近五年的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策匯總，相關(guān)政策文件來源于浙江省政府和杭州市政府官網(wǎng)，具有權(quán)威性。在“十三五”期間，浙江省政府、杭州市政府和市轄區(qū)政府一共發(fā)布十五個政策文件，根據(jù)政策對于杭州市醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實際的影響以及覆蓋的子行業(yè)廣度，本研究聚焦杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策，以杭州市政府及市轄區(qū)發(fā)布的政策為主，結(jié)合浙江省政策，從中選取10 項具有代表性的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策（表1）作為研究樣本。

表1 10項生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策

1.2 變量構(gòu)建

理論建模的二級變量往往由一級變量衍生出來，通常會更全面，在實際應(yīng)用中二級變量的選取與構(gòu)建會有一個相對取舍，將一些不符合本研究的二級變量舍去，替換為適合的二級變量。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策相較于其他行業(yè)，會更聚焦人才、資金、土地、創(chuàng)新支持等因素，這也是在本研究中重點考慮的因素。

本研究基于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策和PMC 指數(shù)模型的特點共構(gòu)建了10 個一級變量，參考相關(guān)文獻(xiàn)并結(jié)合杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展情況及生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的文本挖掘構(gòu)建了36 個二級變量（表2）[7]。構(gòu)建變量時考慮到影響杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金、人才稅收等重要因素，重點從激勵措施、政策重點、政策功能這三個一級變量入手，構(gòu)建了相應(yīng)的二級變量。

表2 變量的選擇及識別

1.3 PMC 指數(shù)計算

首先，運用文本挖掘方法結(jié)合公式（1）（2）評估二級變量，在政策文本中出現(xiàn)的二級變量賦值1，沒有出現(xiàn)的賦值0；再依據(jù)公式（3）和二級變量的值計算每個一級變量的值；最后，將10 個一級變量的值按照公式式（4）計算，得到各項政策的PMC 指數(shù)[7]。

Xi代表政策一級變量，Xj代表政策二級變量。

1.4 PMC 曲面的構(gòu)建

PMC 曲面較PMC 指數(shù)能夠更加直觀地反映出政策在各維度上的優(yōu)劣，為構(gòu)建平衡曲面，剔除無二級變量的X10，保留剩下的九個主要的變量，按照公式（5）形成一個3×3 的PMC 曲面矩陣，再依據(jù)矩陣構(gòu)建PMC 曲面[7]。

2 結(jié)果

根據(jù)PMC 指數(shù)，對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進行量化評價。評價標(biāo)準(zhǔn)為：得分9.000 ～10.000 分，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策為Ⅰ級完美政策；得分6.500 ～8.999 分，為Ⅱ級優(yōu)秀政策；得分4.000 ～6.499 分，為Ⅲ級合格政策；得分0 ～3.999 分，為Ⅳ級不達(dá)標(biāo)政策。計算凹陷指數(shù)，來衡量政策與完美政策之間的差距，凹陷指數(shù)與PMC 指數(shù)呈負(fù)相關(guān)。10 個項目（P1 ～P10）計算結(jié)果見表3。

按PMC 指數(shù)項目從高到低排名為：P3，P1，P2，P6，P4，P5，P10，P9，P8，P7，按照評價標(biāo)準(zhǔn)將項目P1，P2，P3，P4，P5，P6，P10 相對應(yīng)的政策納入Ⅱ級優(yōu)秀、將P7，P8，P9 納入Ⅲ級合格。

10 項政策中排名第一的是P3，排名最后的是P7，曲面圖縱坐標(biāo)代表的是政策整體得分情況，橫坐標(biāo)代表的是政策所處層級（圖1）。

圖1 政策P3（左）和P7（右）的PMC曲面

通過繪構(gòu)建PMC 曲面能夠顯著地看出得分第一的P3 和得分最后的P7 政策的差距，可能的原因為：P3 作為浙江省政府在“十三五”收官之年發(fā)布的文件，結(jié)合了之前工作上的不足與欠缺，站在全省的角度上制定該政策，所以各項指標(biāo)均高于均值。P3 覆蓋的子行業(yè)全面，化學(xué)制藥、生物制品、中藥、醫(yī)療器械均有所涉及，結(jié)合浙江省的實際情況引導(dǎo)浙江省生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在相應(yīng)的浙江省政府文件和杭州市文件中，建議文件發(fā)布單位在相應(yīng)的政策文件發(fā)布中加強專屬性和針對性，對于杭州市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵因素更應(yīng)貼合實際。而排名最后的P7，更多的是從微觀層面出發(fā)，結(jié)合杭州市下城區(qū)的實際特點，鼓勵轄區(qū)的生物醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)新。

此外，P3 與P7 的得分差異在于兩者的出發(fā)點不點，P3 是從浙江省全省的角度出發(fā)，對于宏觀層面把握得當(dāng)，結(jié)合各個地市的發(fā)展進行微觀部署，每一個城市在浙江省的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展中都扮演了重要角色。P7 是一個區(qū)級政策，只局限于杭州市下城區(qū)，政策制定角度是從微觀角度出發(fā)，對于環(huán)保、土地等生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素均未涉及，這也是區(qū)級政府后期制定政策需要注意的地方。建議文件發(fā)布單位在相應(yīng)的政策文件發(fā)布中定好層級，加強層次性，區(qū)域效應(yīng)不應(yīng)過強，適當(dāng)加強各個區(qū)域的聯(lián)動性。

3 討論

通過對10 項政策的研究發(fā)現(xiàn)，政策的制定最重要之處是落實到位，杭州市政府在杭州設(shè)立醫(yī)藥港小鎮(zhèn)，廣納全球人才，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)的進步。建議杭州市政府圍繞全產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)圈，健全研發(fā)創(chuàng)新體系，完善生態(tài)服務(wù)體系，打造企業(yè)引育體系，構(gòu)建數(shù)字賦能體系，強化要素保障體系。

這10 項政策的結(jié)果來看浙江省和杭州市的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策采用較多激勵措施，主要包括在財政支持、人才引進以及創(chuàng)新激勵等方面，結(jié)合杭州市的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，建議有關(guān)部門優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)新藥物和創(chuàng)新醫(yī)療器械，結(jié)合杭州市互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)優(yōu)勢，特色發(fā)展生物技術(shù)與信息技術(shù)融合，健全發(fā)展醫(yī)藥流通，延展布局醫(yī)療康養(yǎng)[8]。