利益博弈視角下的漢長安城遺址閑置用地研究

左文妍，陳穩(wěn)亮

(長安大學(xué)建筑學(xué)院，陜西 西安 710000)

1 概述

作為西安市乃至中國的漢代文化大遺址代表，漢長安城遺址歷史悠久、文化價(jià)值高、涉及社會(huì)問題復(fù)雜，研究成果豐碩。劉科偉最早于1999年提出保護(hù)管理體制的不健全和居民的抵觸情緒阻礙遺址保護(hù)與利用[1]。陳穩(wěn)亮等關(guān)注遺址區(qū)居民行為對遺址的影響，分析遺址區(qū)聚落的時(shí)空演變關(guān)系，并對漢長安城遺址保護(hù)規(guī)劃中涉及的協(xié)同問題進(jìn)行分析[2-3]。余潔分析遺址區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度，從土地角度考慮民生問題[4]。目前研究集中在鄉(xiāng)村發(fā)展、民生問題領(lǐng)域，缺乏對閑置問題的研究。

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的土地資源緊缺問題，城市進(jìn)入存量化發(fā)展階段，低效、閑置用地盤活利用勢在必行。劉霖認(rèn)為閑置空間的合理利用可以消除社會(huì)隱患、重現(xiàn)歷史，彰顯空間的社會(huì)功能，是將閑置空間轉(zhuǎn)換為空間資源的有效途徑[5]。劉文輝對漢長安城遺址閑置土地進(jìn)行識別、特征歸納及分類，提出活化策略及再利用途徑[6]。閑置用地利用是漢長安城遺址經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，為解決遺址保護(hù)與聚落發(fā)展長期存在的矛盾提供重要方向。

在大遺址保護(hù)過程中，隨著文物保護(hù)法律的完善和民眾自我意識的發(fā)展，公權(quán)與私權(quán)的沖突引發(fā)廣泛關(guān)注。張舜璽認(rèn)為《文物保護(hù)法》在價(jià)值取向上過于側(cè)重公共利益，而忽視了對個(gè)人利益的保護(hù)，從而出現(xiàn)了一系列不利于文物保護(hù)的狀況[7]。李和平認(rèn)為城市遺產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與遺產(chǎn)價(jià)值共生，是私權(quán)受到公權(quán)力強(qiáng)制疊加的表現(xiàn)[8]。張京祥認(rèn)為在城市規(guī)劃建設(shè)中公權(quán)應(yīng)合法干預(yù)私權(quán)，維護(hù)公共利益。現(xiàn)有研究主要涉及分析遺址保護(hù)中公權(quán)私權(quán)沖突的影響及應(yīng)對措施等，較少從利益博弈的視角分析成因[9]。

總體而言，目前針對閑置用地的研究集中在土地識別認(rèn)定、盤活利用方面，較少涉及對產(chǎn)生機(jī)制的探討，并未意識到政策、歷史等因素是導(dǎo)致漢長安城閑置用地難以利用的重要原因。在研究對象上，目前缺乏對大遺址閑置用地利用的研究；在研究視角上，目前文獻(xiàn)采用了土地流轉(zhuǎn)視角、脆弱性視角以及景觀感知視角等對大遺址保護(hù)進(jìn)行分析，缺乏基于公權(quán)與私權(quán)博弈視角對大遺址聚落空間發(fā)展進(jìn)行研究。

2 漢長安城遺址概況

2.1 地理區(qū)位

漢長安城遺址位于陜西省西安市西北側(cè)，北至西安繞城高速，南接大興西路、北二環(huán)路，西達(dá)西三環(huán)，東臨朱宏路，交通條件優(yōu)越。遺址內(nèi)主要道路含豐產(chǎn)路、石化大道、豐景路、鄧六路、羅高路等，現(xiàn)狀多為城中村、景區(qū)等，地理區(qū)位資源明顯領(lǐng)先于當(dāng)前區(qū)域發(fā)展。

2.2 空間層次與聯(lián)系

2.2.1 漢長安城與西安市

漢長安城遺址位于西安市九宮格局中的漢城遺址保護(hù)區(qū)，在城市整體空間格局中的文化、生態(tài)地位突出。事實(shí)上，漢長安城城中村群整體搬遷難度大、用地效率低下，與秦阿房宮遺址城中村群形成西郊城中村帶，阻礙西安城市空間格局向西北發(fā)展，與周邊空間產(chǎn)生割裂。

2.2.2 漢長安城與閑置用地

閑置用地隨漢長安城遺址區(qū)內(nèi)聚落空間的演變而產(chǎn)生，即聚落對遺址區(qū)空間的生產(chǎn)轉(zhuǎn)譯斷層時(shí)，土地利用陷入停滯[10]。閑置用地作為漢長安城遺址區(qū)的組成部分，一定程度上影響聚落空間完整，阻礙漢長安城發(fā)展。

總之，漢長安城作為西安市典型的漢文化大遺址，應(yīng)積極打開閑置空間死角，形成西安市生態(tài)緩沖區(qū)，充分挖掘其生態(tài)和文化價(jià)值。

3 漢長安城遺址閑置用地定義、特征及成因

3.1 閑置用地定義

根據(jù)《閑置土地處置辦法》，閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地[11]。由于漢長安城遺址區(qū)土地的開發(fā)使用受保護(hù)政策限制明顯，上述定義難以界定內(nèi)部的閑置用地。結(jié)合現(xiàn)狀將漢長安城遺址閑置用地定義為：因耕地轉(zhuǎn)租、撂荒、人為破壞或政府征用等非農(nóng)業(yè)技術(shù)原因棄耕的農(nóng)業(yè)用地；持續(xù)開發(fā)使用時(shí)間不超過一年、無法產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)價(jià)值的建設(shè)用地；缺乏治理、服務(wù)功能低下的生態(tài)用地。

3.2 閑置用地特征

3.2.1 空間特征

漢長安城遺址區(qū)閑置用地空間分布廣泛且分散，多在聚落外緣、少量點(diǎn)綴于聚落內(nèi)部或獨(dú)立于聚落單獨(dú)存在。外部特征不盡相同，但可識別性強(qiáng)，具體表現(xiàn)為：垃圾傾覆、雜草叢生、房屋無人居住或破敗、宅基地空置、廢品堆放等(見圖1～圖3)。

3.2.2 時(shí)間特征

隨土地供求關(guān)系的變化，漢長安城遺址區(qū)閑置用地具有周期性和暫時(shí)性。周期性是指用地高峰期內(nèi)土地被充分利用，其余時(shí)間大都處于閑置狀態(tài)。暫時(shí)性是指土地上進(jìn)行非建設(shè)性開發(fā)活動(dòng)，例如設(shè)置停車場、非固定游樂設(shè)施、地?cái)偂Ⅰ{校練車場和拖掛式集裝箱建筑等，隨經(jīng)濟(jì)效益下降可能被閑置。

3.3 閑置用地成因

3.3.1 農(nóng)業(yè)閑置用地

棄耕行為導(dǎo)致農(nóng)業(yè)閑置用地產(chǎn)生。棄耕是農(nóng)戶在生存、發(fā)展過程中，應(yīng)對自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用采取的一種反應(yīng)或決策，有主動(dòng)棄耕和被動(dòng)棄耕兩種表現(xiàn)[12]。主動(dòng)棄耕具體表現(xiàn)為：農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、出租等方式將耕地流轉(zhuǎn)給用地企業(yè)(如物流公司)的土地利用決策；因種地收益低下，撂荒土地，選擇收益較高的外出打零工形式。被動(dòng)棄耕具體表現(xiàn)為：受西安市城市擴(kuò)張影響，建筑垃圾偷倒、亂倒現(xiàn)象層出不窮，耕地被垃圾填埋，條件不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致農(nóng)戶棄耕。

3.3.2 建設(shè)閑置用地

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)失敗是建設(shè)閑置用地產(chǎn)生的主要原因。漢長安城土地歸村集體所有，農(nóng)戶擁有使用權(quán)。受政策限制，土地經(jīng)營權(quán)無法合法轉(zhuǎn)移給用地企業(yè)，或用地企業(yè)因經(jīng)營不善、政策收緊等因素放棄土地經(jīng)營權(quán)。且基礎(chǔ)耕地在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中受到污染，無法回歸農(nóng)業(yè)用途，雙向受阻，導(dǎo)致建設(shè)停滯。

3.3.3 生態(tài)閑置用地

土地規(guī)劃欠佳導(dǎo)致生態(tài)閑置用地產(chǎn)生。在《漢長安城遺址保護(hù)總體規(guī)劃(2009—2025年)》中規(guī)劃大面積綠化用地以實(shí)現(xiàn)遺址保護(hù)、遺址景觀協(xié)調(diào)功能，但綠化用地往往缺乏設(shè)計(jì)、可達(dá)性差、無妥善維護(hù)管理，長此以往雜草叢生、景觀生態(tài)價(jià)值低下。

4 漢長安城遺址閑置用地產(chǎn)生機(jī)制

漢長安城遺址區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束政策和條件多，在遺址保護(hù)與發(fā)展的博弈中，區(qū)域中的經(jīng)濟(jì)個(gè)體(農(nóng)戶、用地企業(yè)、地方政府)在個(gè)體理性和集體理性間存在矛盾[13]。在利益相關(guān)者博弈過程中，土地產(chǎn)權(quán)界定不清，集體并沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)[14]，各方利益無法協(xié)調(diào)，產(chǎn)生以閑置用地為代表的“灰色地帶”，又可作利益博弈的“緩沖區(qū)”。診斷漢長安城遺址閑置用地產(chǎn)生機(jī)制的重要前提是分析利益相關(guān)者訴求及博弈所產(chǎn)生的影響[15]。

4.1 利益相關(guān)者

漢長安城中利益相關(guān)者為地方政府、用地企業(yè)、村集體、農(nóng)戶，還包括游客、外來租戶等，選取主要利益相關(guān)者分析如表1所示。

表1 利益相關(guān)者分析

4.2 利益博弈

4.2.1 公權(quán)

公權(quán)，是以政府為代表所使用的權(quán)力，是用于執(zhí)行平均分配的權(quán)力。漢長安城遺址區(qū)公權(quán)分散，缺乏統(tǒng)一部門行使權(quán)力。各部門間存在對內(nèi)、對外兩種博弈行為，權(quán)限、利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，不利于高效決策。

1)內(nèi)部博弈。

漢長安城土地資源受文物、國土等多個(gè)部門管理，同一土地實(shí)體受到不同平級政府部門的處置。資源處置權(quán)(即處置、安排某種資源的利用形式和開發(fā)方式)的“非排他性”導(dǎo)致政府部門在實(shí)際利用這些資源的過程中相互競爭，出現(xiàn)問題又相互推諉[16]。例如在漢長安城宣平里景區(qū)的建設(shè)初期，未央?yún)^(qū)農(nóng)村工作局、未央?yún)^(qū)文物局、西安市國土局未央分局均同意了該項(xiàng)目審核方案，但西安市國土資源局認(rèn)定其非法占用農(nóng)地。用地企業(yè)未取得正式批準(zhǔn)的用地手續(xù)，無視行政處罰決定仍建設(shè)并開放營業(yè)，對耕地造成嚴(yán)重?fù)p壞，公權(quán)內(nèi)部博弈的危害可見一斑。

2)與私權(quán)博弈。

起初地方政府為獲得快速可視化的經(jīng)濟(jì)利益，支持村內(nèi)企業(yè)開發(fā)建設(shè)。隨著遺址保護(hù)相關(guān)法規(guī)政策的完善，地方政府依照傳統(tǒng)的遺址保護(hù)理念收緊政策，逐步清除遺址區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，導(dǎo)致原先開發(fā)投入中斷、遷出，大面積土地陷入閑置狀態(tài)。在2020年9月未央?yún)^(qū)人民政府最新頒布的《漢長安城遺址區(qū)違法建設(shè)清查整治工作實(shí)施方案》中，要求，“消滅存量、嚴(yán)控增量”，實(shí)現(xiàn)違建“清零”。

4.2.2 私權(quán)

私權(quán)是公民、企業(yè)以及社會(huì)組織甚至國家擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。漢長安城遺址區(qū)私權(quán)主體主要為村集體、農(nóng)戶，存在對內(nèi)、對外兩種博弈行為，在博弈中處于劣勢地位。

1)內(nèi)部博弈。

由于思想觀念、家庭情況等存在個(gè)體差異，村集體中農(nóng)戶對遺產(chǎn)保護(hù)態(tài)度不盡相同，對土地是否應(yīng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行博弈。部分農(nóng)戶在“自身遵守文物保護(hù)規(guī)定，他人不遵守出租土地，自身利益可能受損”的想法驅(qū)使下同意土地流轉(zhuǎn)，與其他農(nóng)戶由原有競爭關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系，不利于文物保護(hù)觀念深入人心，土地非法流轉(zhuǎn)形式嚴(yán)峻。

2)與公權(quán)博弈。

私權(quán)與公權(quán)發(fā)生沖突，公權(quán)的強(qiáng)勢迫使私權(quán)讓步。集體所有土地處于漢長安城遺址保護(hù)范圍內(nèi)，集體所有補(bǔ)償、居民搬遷等問題隨之產(chǎn)生。由于缺乏明確補(bǔ)償措施，土地所有人或使用人的個(gè)人利益無法真正得到保護(hù)[17]，導(dǎo)致農(nóng)戶利益受損或無法達(dá)到預(yù)期，對遺址保護(hù)抵觸、厭惡，不利于維持公權(quán)權(quán)威性。

5 結(jié)論及治理措施

5.1 監(jiān)督公權(quán)

公權(quán)的行使應(yīng)受到制約。由于專業(yè)知識及上訪渠道有限，普通公眾無法有效監(jiān)督政府的行為，公權(quán)至上導(dǎo)致私權(quán)失語。應(yīng)盡快建立漢長安城遺址保護(hù)特區(qū)監(jiān)督制度，積極發(fā)揮非政府組織作用，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，保證公權(quán)合法行使。

5.2 補(bǔ)償私權(quán)

私權(quán)對公權(quán)讓步應(yīng)得到補(bǔ)償。地方政府應(yīng)基于《物權(quán)法》對補(bǔ)償項(xiàng)目的規(guī)定及實(shí)際情況(如地方財(cái)政情況、土地質(zhì)量及保護(hù)難度等)明確集體所有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，法律應(yīng)該明確政府在土地使用中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任及個(gè)人權(quán)利被侵犯的救濟(jì)制度[18]，切實(shí)保障私權(quán)。

5.3 明確邊界

維護(hù)公共利益是公權(quán)干預(yù)私權(quán)的合法界限，公共利益是公權(quán)的核心。要充分發(fā)揮基層群眾自治制度優(yōu)勢，針對公權(quán)力的具體行使問題(例如征收土地用于建設(shè)村莊文化博物館等)召開村民會(huì)議，少數(shù)服從多數(shù)，聽取群眾意見。

總之，漢長安城遺址保護(hù)的核心是解決利益博弈問題，政府應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益相關(guān)者訴求，完善法律保障體系，實(shí)現(xiàn)閑置用地活化利用。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識到漢長安城閑置用地問題的解決是各方利益主體建立合作、和諧的關(guān)系，而非某一方利益受損、向其他權(quán)力讓步妥協(xié)。最后，我們應(yīng)以漢長安城閑置用地問題為切入點(diǎn)，探討漢長安城遺址整體與城市的利益博弈關(guān)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科平衡公權(quán)、私權(quán)的杠桿作用，為城鄉(xiāng)遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃保駕護(hù)航。