歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對船舶行業(yè)影響研究

張亮亮，譚效時，韓占猛，宋曉曉，華承賀，關(guān)攀博，向可祺，徐曉暉

（1.中國船舶集團有限公司第七一四研究所，北京 100020；2.中國船舶集團有限公司第七一八研究所，河北 邯鄲 056000）

0 引言

2019年，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出了碳減排目標，宣布到2030年將其溫室氣體排放量相比1990年至少減少55%，并于2050年實現(xiàn)氣候中和。歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）是歐盟的最主要減排政策工具，覆蓋了電力、工業(yè)、航空等部門，約占歐盟溫室氣體排放量的40%[1-2]。目前，EU-ETS采用了2種針對碳泄漏的競爭力保護措施，即向工業(yè)部門分配免費配額和對用電大戶進行間接成本補償。但是，隨著EU-ETS進入第四階段，其配額總量進一步縮減、用于配額免費分配的基準值也進一步收緊，市場穩(wěn)定儲備機制（MSR）和更加嚴格的2030年減排目標也助推了二氧化碳配額價格的上漲，在過去的12個月里，二氧化碳的價格每噸約為55歐元，最高價格每噸達到95歐元。碳價的上漲再次引發(fā)歐盟境內(nèi)企業(yè)關(guān)于其競爭力和碳泄漏的擔憂。

1 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的最新進展

2019年12月，歐盟在《歐洲綠色新政》中提出制定碳邊境調(diào)節(jié)機制（Carbon border adjustment mechanism,CBAM），即對來自碳排放限制相對寬松國家和地區(qū)的進口商品（主要包括鋼鐵、水泥和化肥等）征收碳關(guān)稅。為推進CBAM的立法進程，歐盟已于2020年進行公眾咨詢，開展了CBAM的初步影響評估。

2021年7月14日，歐盟委員會提出了應(yīng)對氣候變化的一攬子計劃提案，其中包括建立歐盟CBAM。歐盟CBAM很可能以“名義碳市場”的形式實施，即為進口商單獨建立虛擬配額池，其價格與EU-ETS下的配額價格相對應(yīng)，并要求進口商根據(jù)其對歐盟貿(mào)易產(chǎn)品的含碳量從中購買并繳納相應(yīng)配額。根據(jù)CBAM獲得的碳關(guān)稅收入將用于支持歐盟7500億歐元恢復(fù)基金，以幫助歐盟成員國應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟造成的沖擊。

2022年3月15日，在歐盟理事會的經(jīng)濟與金融事務(wù)委員會（ECOFIN）會議上，歐盟27國的財政部長采納了歐盟理事會輪值主席國法國的碳邊境調(diào)節(jié)機制提案。這意味著歐洲各國支持采取碳邊境調(diào)節(jié)機制措施，并預(yù)計在2022年7月份進行相關(guān)問題的審議與細節(jié)的確定。

2022年5月17日，歐洲議會環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會通過了關(guān)于建立歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）法規(guī)的歐洲議會方案，該方案減排要求更為嚴格、覆蓋范圍更廣、時間安排加速，體現(xiàn)歐盟對應(yīng)對氣候變化以及實現(xiàn)能源獨立的決心和雄心，同時也將加速減少碳市場配額供給、擴大市場參與范圍、對其他國家減排政策有重要影響。

2022年6月8日，歐洲議會對歐盟碳關(guān)稅立法報告的全體投票被取消，方案被退回起草委員會重新修正。原定6月8日對歐盟綠色新政“fit for 55”一攬子計劃的立法報告進行投票，投票順序為歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）改革立法報告、社會氣候基金（Social Climate Fund）以及歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，即碳關(guān)稅）。由于立法者在加強或削弱EU-ETS的問題上存在分歧，最終投票以340票反對， 265票贊成，34票棄權(quán)拒絕了修訂EU-ETS的立法報告，而作為與EU-ETS的立法報告緊密相關(guān)的歐洲議會版碳關(guān)稅立法報告和社會氣候基金立法報告，均被取消投票，并退回委員會進行修改。下一步，負責起草歐洲議會CBAM方案的歐洲環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(ENVI) 將在即將舉行的會議上討論關(guān)于退回方案的修改，為CBAM前進找到新的出路。一旦修訂方案在ENVI中達成一致后，議會將對立法作出下一步的決定。

2022年6月22日，歐洲議會以450 票贊成、115票反對和 55票棄權(quán)通過了關(guān)于建立碳邊界調(diào)整機制（CBAM）草案的修正案。修正案擴大了CBAM納入行業(yè)的范圍，排放范圍納入電力產(chǎn)生的間接排放，加快EU-ETS免費配額退出，明確CBAM收入用途，明確違法規(guī)則的懲罰力度，正式實施時間延期到2027年。

2 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的主要內(nèi)容

歐盟于2021年7月14日公布的碳邊境關(guān)稅政策立法提案中明確了CBAM在2023～2025年為試運行階段，2026年開始正式實施。試運行階段將會覆蓋水泥、鋼鐵、鋁業(yè)、化肥、電力5大行業(yè)，這一階段出口企業(yè)只需報送排放數(shù)據(jù)。從2026年起，歐盟進口商需要每年5月31日前申報前一年進口到歐盟產(chǎn)品的排放數(shù)據(jù)，并遞交根據(jù)排放數(shù)據(jù)核算的CBAM憑證。此外，如果進口商能夠根據(jù)第三國生產(chǎn)商提交可核查的證據(jù)證明已經(jīng)支付了碳價，則可以抵扣相應(yīng)碳稅。草案明確了CBAM將和免費配額長期共存，CBAM將“逐漸變成”免費排放配額的替代品。在CBAM的過渡期內(nèi)（2023～2025年），CBAM所覆蓋的歐盟產(chǎn)業(yè)仍將獲得100%的應(yīng)得免費配額，從2026年起，這些產(chǎn)業(yè)將獲得90%的應(yīng)得免費配額，此后逐年遞減10%，至2035年減至0%。

2022年3月15日，在歐盟理事會上采納了法國倡導(dǎo)的擱置爭議的方案——將CBAM最具爭議的3個棘手問題都留待以后另行解決：1）歐盟產(chǎn)業(yè)獲得的免費排放配額的退出時間表；2）CBAM的收入分配方案；3）歐盟出口產(chǎn)品的碳成本“退稅”。在其他方面并沒有改動歐委會提出的CBAM方案，產(chǎn)品范圍仍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁，只承認出口國的“顯性碳價”（可用于抵扣碳關(guān)稅），只對直接排放征稅，碳關(guān)稅由歐盟各成員國執(zhí)行（不設(shè)歐委會層面的統(tǒng)一執(zhí)行機構(gòu)）。2022年6月22日，歐洲議會投票通過的修正案擴大了CBAM納入行業(yè)的范圍，排放范圍納入電力產(chǎn)生的間接排放，加快EU-ETS免費配額退出，明確CBAM收入用途，明確違法規(guī)則的懲罰力度，正式實施時間延期到2027年。

3 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對船舶行業(yè)的影響

中國對歐盟出口的碳密集產(chǎn)品較多，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對中國的出口會造成一定影響，不同行業(yè)的影響程度不同，對于船舶制造和航運也會產(chǎn)生不同的影響。

1）船舶運輸量當前不會受到較大影響。CBAM試運行階段主要覆蓋水泥、鋼鐵、鋁業(yè)、化肥、電力五大行業(yè)，這五大行業(yè)的產(chǎn)品均為碳排放密集型產(chǎn)品，CBAM正式實施之后，水泥等五大行業(yè)將會支付不同程度的碳關(guān)稅，隨著出口成本的提高，該類產(chǎn)品向歐盟的出口量將會受到一定影響。由于目前除水泥等五大行業(yè)外的產(chǎn)品暫時未納入CBAM范疇，因此，短時間內(nèi)出口量不會受到影響。

中國出口歐盟的產(chǎn)品包括：鋼鐵、鋁、汽車、太陽能光伏板、電子品、機械零件、家具、玩具、服裝等，其中鋼鐵和鋁的出口額不到中國對歐出口額的1%[3-5]，因此CBAM對于中歐貿(mào)易的整體影響有限，中歐貿(mào)易往來的船舶運輸量不會受到較大影響。

圖1 歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制時間線

2）航運企業(yè)將會面臨高額碳稅。歐盟計劃將海運納入歐盟碳市場，適用于所有進入歐盟船只的排放以及船只泊靠歐盟港口期間的排放。歐盟計劃以2023-2025年為過渡期，從2023年開始，船東必須繳納相當于其核定排放量20%的排放配額，此后繳納比例逐年提高，到2026年達到100%。屆時航運公司需要為船舶排放量的20%支付費用。從2026年開始，這一數(shù)字將逐年上升，最終達到100%。航運公司必須通過監(jiān)測、報告和驗證法規(guī)等報告其往返歐洲經(jīng)濟港區(qū)的航程年度二氧化碳排放量。歐盟對航運部門給出了一個跨度3年的適應(yīng)期，參與碳市場的航運企業(yè)每年按照其實際排放量的20%、45%、70%的比例依次上繳碳配額，到第4年需完成100%履約，這樣參與企業(yè)能有一個適應(yīng)過程，幫助其順利進入市場。受歐盟ETS約束的企業(yè)每年從委員會發(fā)放的有限配額中購買排放配額，可以保留這些配額來抵消自己的排放量，也可以在不需要時出售給其他公司。這將對進入歐盟領(lǐng)海的航運企業(yè)帶來額外的碳配額成本，將增加出口到歐盟的海運成本。

3）碳關(guān)稅將會逐步影響到制成品。歐盟計劃CBAM實施初期涵蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁等行業(yè)，將適時增加其他具有良好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的行業(yè)。歐盟委員會可以根據(jù)規(guī)定，通過授權(quán)法案修改納入的行業(yè)和產(chǎn)品清單，保留委員會增減產(chǎn)品范圍的權(quán)利。歐盟也提出應(yīng)當考慮CBAM涵蓋的產(chǎn)品及其嵌入中間產(chǎn)品或最終產(chǎn)品時的碳排放。因此，涵蓋的行業(yè)范圍在將來可能會有所變化，可能覆蓋機電、風電機組、船舶等。出口到歐盟的船舶及海洋裝備如果被征收碳稅，一定程度上會抵消我國船舶及海洋裝備的價格優(yōu)勢，CBAM將逐漸影響到我國船舶及海洋裝備產(chǎn)品的出口。

我國減排的目標設(shè)定是國家自主行為，是對《巴黎協(xié)定》承諾的一部分，而CBAM更接近于歐盟通過經(jīng)濟手段迫使他國政府做出和氣候變化相關(guān)的決定，CBAM等同于將成本強加給中國或者其他國家，不符合《巴黎協(xié)定》的主旨和意圖。因此，針對歐盟提出的CBAM，我國在國際社會上持反對態(tài)度。

4 應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的對策建議

雖然CBAM于2026年正式實施，但是由于碳減排為體系性工作，時間跨度大、周期長，應(yīng)提前布局應(yīng)對措施，以應(yīng)對歐盟碳邊境稅機制對船舶行業(yè)造成的影響，政策建議如下：

1）加強政策研究，積極應(yīng)對形勢變化。加強與歐盟、IMO等相關(guān)組織進行對接交流，深入研究我國船舶企業(yè)及航運業(yè)碳排放特點，參與國際船舶及航運市場碳減排機制的制定，為國家提供政策建議，在國際社會上發(fā)出聲音，堅決抵制違反國際公約的行為，給歐盟及IMO施加壓力，幫助國家爭取正當利益和政治訴求。

2）加強標準研制，鞏固國際地位。積極與CBAM標準制定方合作，參與相關(guān)標準研究。探索船舶行業(yè)納入全國碳市場工作方法，完善碳排放權(quán)交易規(guī)則，推動我國碳排放交易體系與CBAM互認，提升我國在船舶碳排放領(lǐng)域的國際話語權(quán)。

3） 開展產(chǎn)品全生命周期碳足跡研究。摸清船舶建造、配套、材料等各環(huán)節(jié)碳排放數(shù)據(jù)，建立船舶產(chǎn)品碳足跡數(shù)據(jù)庫，厘清主要船型產(chǎn)品碳足跡特點，識別碳排放下降空間，加強減碳技術(shù)應(yīng)用，夯實自身碳排放管理基礎(chǔ)，做好與歐盟談判的準備，為我國船舶工業(yè)發(fā)展爭取更大利益。

4）強化節(jié)能降碳，完善綠色制造體系。船舶企業(yè)除大力研發(fā)新產(chǎn)品之外，還需加強綠色制造體系建設(shè)，涵蓋船舶總裝、配套、材料等各環(huán)節(jié)。船舶企業(yè)應(yīng)積極推動節(jié)能減碳技術(shù)應(yīng)用，推進終端用能設(shè)備電氣化改造，淘汰“三高一低”設(shè)備設(shè)施及工藝，加強信息技術(shù)應(yīng)用，推進分布式能源建設(shè)，提高新能源使用比例和能源利用效率，降低船舶生產(chǎn)過程碳排放。船舶企業(yè)應(yīng)發(fā)揮龍頭引領(lǐng)作用，加強綠色供應(yīng)鏈建設(shè)，對供應(yīng)商提出碳減排要求，選用低碳產(chǎn)品及原材料，降低供給側(cè)碳排放，通過市場行為削減產(chǎn)品全生命周期碳排放量。

5 結(jié)語

本文通過對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的出臺背景、演變過程及最新進展進行系統(tǒng)梳理，根據(jù)最新的歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制方案內(nèi)容進行分析，研究了歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制對船舶行業(yè)的影響，雖然船舶運輸量當前不會受到較大影響，但航運企業(yè)將會面臨高額碳稅，碳關(guān)稅將會逐步影響到制成品，提出了船舶行業(yè)應(yīng)加強政策研究，加強標準研制，開展產(chǎn)品全生命周期碳足跡研究，強化節(jié)能降碳，完善綠色制造體系。