身份變遷視角下中國基層社會的穩(wěn)定邏輯
——以深圳光明農(nóng)場職工身份變遷的個案為例

陳世香，王崇峰

一、引 言

自1978年改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)歷了不平凡的偉大歷程，創(chuàng)造了人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的新奇跡。“縱觀全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，再沒有任何一個國家的任何一種嘗試能與中國改革開放的成就比肩”。(1)奧蘭迪：《中國改革開放創(chuàng)造了發(fā)展奇跡》，《人民日報(bào)》2019年1月16日，第3版。但這個奇跡的發(fā)生并非偶然，除了中國高瞻遠(yuǎn)矚的政策和強(qiáng)有力的執(zhí)行力，還得益于中國社會穩(wěn)定奇跡。在中國黨政話語體系中，穩(wěn)定與發(fā)展從來都是最為重要的政治話語。“如果沒有一個穩(wěn)定的環(huán)境，中國什么事情也干不成”。(2)《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，2001年，第348頁。盡管隨著改革開放不斷深入，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻的歷史變遷，社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾日益突出，群體結(jié)構(gòu)分層化、利益訴求多元化，但總體而言，社會穩(wěn)定的基本面沒有發(fā)生根本的變化。相應(yīng)地，一個基礎(chǔ)性的問題是，改革開放以來中國基層社會穩(wěn)定的邏輯到底是什么？

毫無疑問，中國基層社會的穩(wěn)定是多種因素共同作用的結(jié)果。從已有的文獻(xiàn)來看，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、意識形態(tài)塑造、國家強(qiáng)制力量以及政府的有效投入等都為中國社會的穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。其中，強(qiáng)制力量和政府投入最為突出。國家強(qiáng)制力量無疑是中國社會穩(wěn)定最重要的保障。國家通過社會治安綜合治理整合政府各個部門的力量并強(qiáng)化責(zé)任，進(jìn)而形塑了“維穩(wěn)型國家”的興起。(3)Yuhua Wang and Carl F. Minzner, “The Rise of the Chinese Security State,” The China Quarterly, vol.222 (June 2015), pp.339-359.政府為確保對“暴力機(jī)器”的直接影響力，關(guān)鍵性的改革包括提高公安部門的等級序列，將公安部部長和廳局長納入中央政治局委員和省委常委；提高公安部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任政法委書記的比重，(4)楊志云：《社會治安的政治定位與調(diào)控中的社會秩序——當(dāng)代中國警務(wù)運(yùn)行機(jī)理的解釋框架》，《社會學(xué)研究》2019年第2期。公安部門的突出地位和影響力增強(qiáng)了其人事和財(cái)政預(yù)算上的議價(jià)能力，獲得了編制和經(jīng)費(fèi)傾斜，從而強(qiáng)化了維護(hù)社會穩(wěn)定的力量。綜治維穩(wěn)被列入“一票否決”，基層一把手的官帽與穩(wěn)定息息相關(guān)。

與剛性維穩(wěn)不同的是，基層政府不再一味地通過專項(xiàng)治理、運(yùn)動式治理等方式維護(hù)基層社會穩(wěn)定，而是更多通過綜合運(yùn)用各種權(quán)威影響政策對象，將各種潛在的社會矛盾消除在萌芽狀態(tài)。有的通過新鄉(xiāng)賢的嵌入建立起基層政府與政策對象的調(diào)解機(jī)制，(5)原超：《新“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”：中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的新變化——基于泉州市A村鄉(xiāng)賢理事會的運(yùn)作實(shí)踐》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期。有的通過分類談判、民主協(xié)商的方式化解與政策對象之間的利益沖突，(6)王斌通：《鄉(xiāng)賢調(diào)解：創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的傳統(tǒng)文化資源》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。還有的通過創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制，打造“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的模式來回應(yīng)基層治理中的各種社會訴求。(7)孫柏英，張繼穎：《解決問題驅(qū)動的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察》，《中國行政管理》2019年第4期。上述研究為某一特定階段的社會穩(wěn)定提供了各自獨(dú)特視角的解釋，但對基層政府的有效應(yīng)對策略這一重要變量關(guān)注度不夠。

國營農(nóng)場是新中國依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原則創(chuàng)辦的社會主義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織，是新中國追求大農(nóng)業(yè)的主要戰(zhàn)略舉措。從歷史來看，國營農(nóng)場在墾荒、農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面都做出了積極的貢獻(xiàn)，但總體而言，其經(jīng)營效率不高，甚至出現(xiàn)了大面積虧損。而體制改革意味著對原有利益格局的調(diào)整。通過市場化改革，農(nóng)場轉(zhuǎn)型為市場主體，而農(nóng)場職工，以及依附于農(nóng)場生存的各類臨時工則希望通過資源交換和權(quán)益讓渡等實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。城市化是對原有基于土地和身份產(chǎn)權(quán)、社會組織方式所建立的產(chǎn)權(quán)體制的解構(gòu)和重構(gòu)。國營農(nóng)場變遷的不同階段反映了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬及身份權(quán)利分配的博弈過程。 政府所能提供的資源有限，而職工、農(nóng)民的需求無限，政府在博弈中由于永遠(yuǎn)達(dá)不到另一方的要求而處于弱勢、被動地位。正是在這一博弈過程中，充斥著各種潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)。從這個意義上講，深入探討基層政府在中國國營農(nóng)場職工身份變遷過程中發(fā)揮的作用，有利于解開中國基層社會穩(wěn)定之謎。同時，我國的國營農(nóng)場改革過程中產(chǎn)生了錯綜復(fù)雜的基層治理難題，其治理經(jīng)驗(yàn)對于我國仍在推進(jìn)的國有企業(yè)改革、國營農(nóng)場改革都具有典型性。因此，本文以深圳光明農(nóng)場職工身份變遷為例，通過60多年來地方政府回應(yīng)國營農(nóng)場職工身份變遷引發(fā)的不穩(wěn)定因素的行動策略與應(yīng)對機(jī)制，來揭示長期以來基層社會的穩(wěn)定邏輯。

二、身份變遷與基層社會穩(wěn)定的分析框架

在社會身份理論看來，社會身份是有關(guān)個人在情感和價(jià)值意義上視自己為某個社會群體成員以及有關(guān)隸屬于某個群體的認(rèn)知。這種兩人以上的社會群體分享著共同的身份,是一種相同的社會類別,而群體的屬性是其基本特征。就本文而言，作為社會學(xué)基本概念，身份對于特定群體有著特殊政治意義，即因身份而獲得的相應(yīng)的權(quán)益保障。

身份變遷意味著相應(yīng)的權(quán)益保障發(fā)生變化，而制度變遷則構(gòu)成了群體身份變遷、身份重塑的重要變量。(8)佟新：《社會變遷與工人社會身份的重構(gòu)——“失業(yè)危機(jī)”對工人的意義》，《社會學(xué)研究》2002年第6期。換言之，由制度變遷帶來的身份變遷意味著對原有權(quán)益的調(diào)整，因而打破了原有的利益格局。改革開放以來，不論是20世紀(jì)80年代從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，還是九十年代的國有企業(yè)改制，抑或是當(dāng)前快速的城市化進(jìn)程，都在不同程度上改變了相關(guān)群體的身份屬性，甚至造就了新的社會階層。而在這一過程中，利益受損者往往會通過各種方式表達(dá)訴求，甚至進(jìn)行社會抗?fàn)?，使得處于轉(zhuǎn)型階段的中國社會面臨著各種潛在的不穩(wěn)定因素，并集中表現(xiàn)在各種各樣的群體性事件上。在維護(hù)社會穩(wěn)定方面，基層政府擔(dān)負(fù)著不可退出的重要職能。這樣一來，就形成了制度變遷、身份變遷、社會矛盾、政府應(yīng)對的“雙向互動”邏輯鏈條，如圖1所示。

我們認(rèn)為身份變遷是制度變遷的一種外在表現(xiàn)形式，因而身份變遷的起源是制度變遷。新制度主義理論指出，制度一般有兩種狀態(tài)：制度的“正常時期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。(9)何俊志：《結(jié)構(gòu)、歷史與行為:歷史制度主義對政治科學(xué)的重構(gòu)》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2004年，第246頁。中國改革開放以來，經(jīng)歷了較為集中的制度斷裂期，產(chǎn)生了大量制度變遷，在微觀層面就帶來了多重身份變遷的現(xiàn)象。身份變遷的過程中，與微觀個體利益緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會利益也隨之發(fā)生變動。微觀個體的身份特征，從原有政府或單位包辦一切的依附性，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦右揽渴袌龅淖灾餍浴?10)何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。土地、住房、就業(yè)等既得利益也將面臨新的調(diào)整，使得潛在社會矛盾風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。在“上下分治”為主要特征的治理結(jié)構(gòu)之下，(11)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。社會矛盾最為集中地爆發(fā)于社會公眾和基層政府之間。這就使得基層政府必須找到應(yīng)對各種社會矛盾的回應(yīng)策略，以防止?jié)撛谏鐣苻D(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會沖突。本文所關(guān)注的基層政府回應(yīng)策略，重點(diǎn)在于應(yīng)對身份變遷帶來的社會矛盾，所進(jìn)行的政策創(chuàng)新和利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。特別是，這些回應(yīng)策略對于維護(hù)基層的社會穩(wěn)定所起到的作用。本文的核心邏輯在于，基層治理的回應(yīng)策略與制度變遷之間的互動，有效緩解了社會沖突風(fēng)險(xiǎn)，使得制度持續(xù)創(chuàng)新的同時也能夠維護(hù)社會的基本穩(wěn)定。

圖1 理論分析框架

基于上述分析框架，本文通過對深圳光明農(nóng)場職工身份變遷的深入探討，揭示了制度變遷影響身份變遷，進(jìn)而影響其利益調(diào)整帶來的社會矛盾。

三、案例描述：光明農(nóng)場職工身份變遷歷程

(一)制度背景

新中國成立以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下為追求農(nóng)業(yè)發(fā)展，各地開始成立國營農(nóng)場。農(nóng)場成立之初，自然村的原住民帶著土地、牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料加入農(nóng)場，身份轉(zhuǎn)為具有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)場職工。農(nóng)場為其提供工資福利，并保證為其年滿18歲的后代安排工作。雖然國營農(nóng)場與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的城市生產(chǎn)單位不同，但從管理體制來看，國營農(nóng)場具有單位制的顯著特征。從這個意義上講，農(nóng)場職工是典型的“單位人”。

在中國這幾十年的國營農(nóng)場管理體制改革過程中，許多問題沒有得到合理解決，社會矛盾逐漸凸顯。國營農(nóng)場管理體制的轉(zhuǎn)變攸關(guān)農(nóng)場職工切身利益。在農(nóng)場管理體制變革過程中，原村民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨?，政府若沒有任何形式的補(bǔ)償或補(bǔ)償極少，這對農(nóng)場職工而言，無疑是巨大的經(jīng)濟(jì)損失。自農(nóng)場管理體制變革以來，關(guān)于農(nóng)場土地的補(bǔ)償和使用問題一直是社會矛盾的焦點(diǎn)，并逐漸演變成為如今阻礙轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最重大的歷史遺留問題，并集中體現(xiàn)為自然村原住民土地訴求問題、國有農(nóng)場企業(yè)土地確權(quán)問題、居民公司遺留問題、已收地塊清場和管理問題、歷史違法建筑處理問題等等。這一系列問題的解決，涉及國土管理、國企改革、僑務(wù)政策、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多方面法律政策，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會繁榮和長治久安。

然而，我國部分社區(qū)在歷經(jīng)多次的管理體制轉(zhuǎn)變過程中，即便各種矛盾疊加，卻并沒有影響到社會穩(wěn)定的基本面。需要特別指出的是，有些地方地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，各種基礎(chǔ)設(shè)施尚處于不發(fā)達(dá)、不完善狀態(tài)，社會組織、第三部門這些有助于社會自治的力量尚未顯現(xiàn)，社會穩(wěn)定的責(zé)任只能由政府一方來承擔(dān)，在管理體制轉(zhuǎn)變過程中依然能維持社會穩(wěn)定，現(xiàn)實(shí)中既有的控制邏輯的維穩(wěn)力量也沒有顯著介入其中。肩扛社會穩(wěn)定主責(zé)的地方基層政府，究竟使用了基層治理工具箱中的什么工具組合實(shí)現(xiàn)全國信訪“三無區(qū)”，(12)無進(jìn)京越級上訪、無大規(guī)模集體上訪、無因信訪問題引發(fā)的極端惡性事件和輿論負(fù)面炒作。從而保持了基層社會的基本穩(wěn)定？

(二)光明農(nóng)場職工的身份變遷過程(13)資料來源：作者赴寶安區(qū)、光明集團(tuán)、光明街道等單位檔案部門的調(diào)研資料。

廣東省國營光明農(nóng)場為1958年由華南農(nóng)墾總局、中國人民銀行廣東省分行、廣東省民族事務(wù)委員會、廣東省外事辦、華南亞熱帶科學(xué)研究所5個單位籌建。1979年，因僑務(wù)工作的需要，光明農(nóng)場迎來大批越南歸僑，歸屬華南農(nóng)墾總局管理。1988年8月，光明華僑畜牧場下放給深圳市管理。同年11月，光明華僑畜牧場改為深圳市光明華僑畜牧場，并保留深圳市光明實(shí)業(yè)總公司，行政上歸口深圳市農(nóng)業(yè)局管理。1993年11月，經(jīng)深圳市政府批準(zhǔn)，深圳市光明華僑畜牧場內(nèi)部加掛“深圳市寶安區(qū)G街道辦事處”的牌子，實(shí)行一套人馬、兩塊牌子的管理模式。1999年3月，深圳市政府決定將光明華僑畜牧場實(shí)行政企分設(shè)，同年10月掛牌成立光明街道黨工委、辦事處。2002年6月，深圳市政府進(jìn)一步理順光明地區(qū)管理體制，撤銷“光明華僑農(nóng)場”建制，將深圳市光明華僑農(nóng)場(集團(tuán))公司更名為深圳市光明集團(tuán)有限公司，下放給寶安區(qū)作為區(qū)屬企業(yè)。2016年8月31日，光明新區(qū)由公明、光明2個街道變?yōu)楣饷?、公明、新湖、鳳凰、玉塘和馬田6個街道。光明辦事處由下轄9個社區(qū)變?yōu)?個社區(qū)，社區(qū)開始主導(dǎo)基層社會治理。

光明農(nóng)場職工的身份變遷過程及其變遷的標(biāo)志性事件如表1所示：

表1 光明農(nóng)場職工身份變遷過程

四、身份變遷引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素

農(nóng)場職工身份主要分為三個層次。第一層次是“國有職工”，這一層次的職工戶籍類別是“城鎮(zhèn)居民”，享有“商品糧”，國有農(nóng)場給予的保障最充分，是典型的單位制；第二層次是“農(nóng)場農(nóng)民”，其戶籍上是“農(nóng)業(yè)人口”，沒有“商品糧”，名義上是職工，事實(shí)上是農(nóng)民，農(nóng)場給予的保障也比較少；第三層次是“臨時工”，他們只有暫住戶口，除了能夠利用農(nóng)場土地種養(yǎng)謀生外，幾乎再無生活保障?？梢?，“國有職工”是典型的“單位人”,職工及其后代的就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)、住房等切身利益得到單位的庇護(hù)和照顧，而其他兩類職工雖然沒有得到單位的充分保障，但也獲得了單位一定的溢出庇護(hù)，即依附于農(nóng)場獲得了基本生存的權(quán)益保障。農(nóng)場職工最早由農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來，隨著農(nóng)場體制的改革先后從國營農(nóng)場的單位人轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓蛛x后的社會人，再到體制轉(zhuǎn)型后的社區(qū)人。在每一次身份轉(zhuǎn)變中，農(nóng)場職工都面臨著關(guān)乎其核心利益的調(diào)整和再分配，其背后也必然存在著各種潛在的不穩(wěn)定因素。

(一)從農(nóng)民到單位人

在帝制中國，受制于疆域遼闊、通訊技術(shù)以及財(cái)稅等方面的約束，基層社會總體上處于“鄉(xiāng)土”狀態(tài)，即在“皇權(quán)不下縣”的格局下，基層社會主要通過宗族、士紳，以及半正式官僚(吏)憑借慣例、習(xí)俗、宗法等維系秩序，并由此形塑了一個超穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。1949年新中國成立后，隨著中國共產(chǎn)黨基層黨組織在全國的建立，黨和國家將權(quán)力直接滲透到基層，由此取代了傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)紳治理。不管是城市還是鄉(xiāng)村，都通過再組織化的方式重新組織起來。作為一種特定的“準(zhǔn)單位”，農(nóng)場將農(nóng)民納入其中，并將其身份轉(zhuǎn)為“單位人”。單位是中國社會中的一個高度整合和低度分化的基本組織形態(tài)，(14)李漢林：《變遷中的中國單位制度 回顧中的思考》，《社會》2008年第3期。作為計(jì)劃體制的重要組成部分，是國家行政化的細(xì)胞組織，并在單位成員與國家之間建立起了緊密的正式關(guān)系。在單位制里，單位成員的衣食住行、生老病死、上學(xué)就醫(yī)等等都可以在單位內(nèi)部提供。此外，國家又通過單位與單位成員建立起一種特殊的“保護(hù)—束縛”機(jī)制，(15)揭愛花：《單位:一種特殊的社會生活空間》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第5期。從而形塑了單位的穩(wěn)定性。國營農(nóng)場的特殊之處在于它不是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，而是以土地、生產(chǎn)工具入股建立生產(chǎn)關(guān)系作為基礎(chǔ)的集體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，其職工主要是就地轉(zhuǎn)化的農(nóng)民。

光明農(nóng)場成立之初，原村民轉(zhuǎn)為農(nóng)場職工，享受國家規(guī)定的工資、醫(yī)療、子女教育等福利待遇，大部分農(nóng)場職工依靠土地從事農(nóng)林漁牧業(yè)生產(chǎn)為生。7個自然村與光明農(nóng)場訂立了入場協(xié)議，原村民土地在未進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)那闆r下從集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。這一過程中產(chǎn)生的核心利益矛盾在于農(nóng)民的土地權(quán)益矛盾，即轉(zhuǎn)化為單位人以后農(nóng)民不再享受農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)，這也為后來的土地補(bǔ)償問題造成隱患。然而，這一時期，在單位制的保護(hù)下，農(nóng)場職工有著穩(wěn)定的生活空間和工作環(huán)境，即便存在一些社會矛盾，但都容易在單位內(nèi)部得到妥善解決。即便是納入其中的臨時工，也都受益于單位制的庇護(hù)，因而是一種典型的單位福利主義。基層治理矛盾雖然存在，但并未顯性化。

(二)從單位人到社會人

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，一些地區(qū)在經(jīng)歷了政企分設(shè)改制后，農(nóng)場建制被取消，并一分為二，大量原農(nóng)場職工陸續(xù)脫離新成立的集團(tuán)公司，集團(tuán)公司不再承擔(dān)社會管理職能。這一體制改革從根本上改變了農(nóng)場職工的利益格局。換言之，政企改革后的農(nóng)場不再是單位，而是市場化的公司。政企分離改制后，原農(nóng)場的職工身份發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：從單位人變成了社會人。和新集團(tuán)公司簽訂勞動合同的職工雖然保住了就業(yè)，但其子女的教育、就業(yè)和醫(yī)療等保障全部推向社會。而沒能和新集團(tuán)公司簽訂勞動合同的職工則完全被推向社會，第一，從就業(yè)回到失業(yè)狀態(tài)，需要自謀生路、重新就業(yè)。第二，其子女的教育、就業(yè)和醫(yī)療及其本人的就業(yè)等保障全部被推向社會。失去工作退回到社會的農(nóng)場職工只能依靠實(shí)際占用土地和政府幫扶措施維持生活。由于在單位時代的農(nóng)場在人口和土地管理上享有較大的自主權(quán)，使得農(nóng)場的戶籍管理和土地規(guī)劃與當(dāng)?shù)仄渌值烙兄黠@差別，因而回到社會的農(nóng)場職工無法獲得其他區(qū)在城市化進(jìn)程中相應(yīng)的補(bǔ)償。被排除在公司之外的原農(nóng)場職工既不能享受國有企業(yè)職工的待遇，也因失去土地以后又做不成農(nóng)民。要求政府收回農(nóng)場土地時參照周邊街道農(nóng)村集體土地標(biāo)準(zhǔn)享受農(nóng)場的土地利益，成為其最為強(qiáng)烈的訴求。這種普遍存在的“生活難、就業(yè)難、住房難”等問題，加上長期處于無集體經(jīng)濟(jì)、無收入分配、無土地耕種的“三無”狀態(tài)，以及與周邊街道村民生活條件的差距越來越大，成為農(nóng)場所在地區(qū)不穩(wěn)定因素的根源。農(nóng)場職工往往以未獲土地補(bǔ)償為由，阻撓項(xiàng)目的進(jìn)場，甚至越級，并發(fā)生一些過激行為，擾亂機(jī)關(guān)正常辦公秩序，造成嚴(yán)重影響。

(三)從社會人到社區(qū)人

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的完成，有些地區(qū)逐漸出臺了“統(tǒng)建上樓”(16)“統(tǒng)建上樓”是在片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、居民住房困難、歷史遺留問題背景眾多的背景下，通過整體拆遷、整合土地資源、統(tǒng)建上樓等方式解決民生問題、推進(jìn)城市化進(jìn)程、拓展城市發(fā)展空間的一項(xiàng)重要舉措。的拆遷安置方案。伴隨著土地整備的推進(jìn)、國營農(nóng)場市場化的深入和地方基層行政體制的完善，原農(nóng)場的職工幾乎都已經(jīng)“洗腳上樓”，成為街道各個社區(qū)工作站的服務(wù)對象，按照各自居住的地理空間位置被劃分到各個網(wǎng)格，隨著個人落地到各個社區(qū)網(wǎng)格，原農(nóng)場職工從社會人轉(zhuǎn)換到社區(qū)人。一言概之，他們的生活時空、生活方式都發(fā)生了根本性變化，在先告別農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，后游蕩在社會各個角落后，回歸為城市市民。盡管如此，他們在本質(zhì)上仍然是農(nóng)民，在身份轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的現(xiàn)象。他們不僅缺乏城市生存技能導(dǎo)致就業(yè)困難，而且進(jìn)入社區(qū)后難適應(yīng)陌生人的生活空間，加上社區(qū)生活成本的大幅度增加等等，導(dǎo)致這些新市民缺乏存在感和安全感，有的甚至迷上賭博等不良嗜好。此外，受益于城市化高速發(fā)展，大部分原有職工靠著房屋租賃維系生活。諸如此類原因都為社會穩(wěn)定埋下了不可預(yù)知的隱患。此外，隨著城市的快速發(fā)展，大量外來人口也涌入社區(qū)。人口多樣性的結(jié)構(gòu)削弱了社會信任，是導(dǎo)致城市犯罪率上升的原因之一。(17)金江等：《源于身份的隔閡：人口多樣性、社會信任與犯罪》，《社會》2020年第4期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在過去10年里，5人以上集體上訪近1800多宗，其中涉及纏訪鬧訪209宗，圍堵政府機(jī)關(guān)、拉橫幅、穿狀衣、舉牌子、堵路等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。隨著科學(xué)城建設(shè)的推進(jìn)，歷史問題的遺留，加上土地整備的推進(jìn)，多因素疊加的基層社會矛盾更加突出。2018年全區(qū)信訪總量近8000宗，同比上升124%，社會穩(wěn)定壓力凸顯。

綜上，身份變遷所帶來的主要基層社會穩(wěn)定問題如表2所示。

表2 身份變遷引發(fā)的基層社會穩(wěn)定問題

五、基層社會穩(wěn)定的政府邏輯

在農(nóng)場職工身份從單位人到社會人再到社區(qū)人的轉(zhuǎn)變過程中，基層社會潛在的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要存續(xù)于“兩個轉(zhuǎn)變”之間，即從單位人到社會人的轉(zhuǎn)變，以及從社會人到社區(qū)人的轉(zhuǎn)變階段。特別是近年來，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動人才引進(jìn)，進(jìn)入大開發(fā)、大建設(shè)的快速發(fā)展期，各類風(fēng)險(xiǎn)矛盾疊加、信訪問題高發(fā)，社會治理面臨一系列新挑戰(zhàn)新要求。面對這種新形勢，基層政府積極應(yīng)對這“兩個轉(zhuǎn)變”所帶來的一系列潛在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)?；鶎诱ㄟ^職能變革，實(shí)現(xiàn)了從事后救濟(jì)到事前嵌入，再到需求前置的轉(zhuǎn)變，從而有效地維護(hù)了基層社會的穩(wěn)定，形塑了基層社會的穩(wěn)定邏輯。

(一)事后救濟(jì)

事后救濟(jì)，主要是指政府對國營農(nóng)場職工身份轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的不確定性生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的兜底性保障。國營農(nóng)場職工從單位人到社會人的身份轉(zhuǎn)變，在本質(zhì)上是一種制度性失業(yè)，職工雖然保持與原工作單位的勞動關(guān)系但失去工作和薪資。(18)顧昕：《單位福利社會主義與中國的“制度性失業(yè)”:從新制度主義的角度看“下崗問題”》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1998年第4期。換言之，農(nóng)場與職工之間原來的強(qiáng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。單位不再為農(nóng)場職工的生存資料提供庇護(hù)。農(nóng)場改制后，新的集團(tuán)公司繼承的可能只是原有農(nóng)場極小部分的土地和職工。被排除在集團(tuán)之外的原農(nóng)場職工既不能享受國有企業(yè)職工的待遇，失去土地以后又做不成農(nóng)民。由此留下了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

相較于單位制時代的管理體制，政府在維護(hù)社會穩(wěn)定方面的職能非常有限。對于政府而言，農(nóng)場職工下崗后何去何從，以及如何化解由此帶來的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)，政府并沒有做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。因此，在農(nóng)場職工從單位人到社會人轉(zhuǎn)變的過程中，政府更多的是被動地應(yīng)對來自農(nóng)場職工的訴求。換言之，政府是在農(nóng)場職工提出訴求之后才著手化解風(fēng)險(xiǎn)，即事后救濟(jì)。具體而言，政府在充分尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的情況下，按照前述三種類型，制定了相應(yīng)的救濟(jì)政策。對于農(nóng)場國有職工，不能參照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員獲得土地補(bǔ)償和非農(nóng)建設(shè)用地，只能在國有企業(yè)的體制內(nèi)解決提高福利和保障生活問題，并根據(jù)相關(guān)政策統(tǒng)籌安排資金，為在冊職工補(bǔ)充社?；蛘咛岣吒＠?，職工發(fā)生買斷工齡、內(nèi)部退養(yǎng)、辭職、退休等勞動關(guān)系變化時，合理補(bǔ)償，充分保障職工權(quán)益。對于農(nóng)場農(nóng)民，則根據(jù)其轉(zhuǎn)入農(nóng)場時所實(shí)際經(jīng)營的土地面積，政府在尊重歷史和結(jié)合實(shí)際的情況下，參照現(xiàn)有征地標(biāo)準(zhǔn)的“土地補(bǔ)償”,直接配套在劃撥的工商用地上，同時通過打包方式給予一定的土地補(bǔ)償。對于臨時工和僑民，則將生活在貧困線以下的歸僑僑眷納入低保范圍，同時還對不符合低保條件但遭受意外事故生活困難的歸僑僑眷給予臨時救濟(jì)。通過事后救濟(jì)的方式，為農(nóng)場各類職工提了基本的生活保障，從而有效化解了農(nóng)場職工在從單位人到社會人轉(zhuǎn)變過程中因訴求未得到滿足而帶來的各種潛在社會風(fēng)險(xiǎn)。

(二)事前嵌入

事前嵌入，主要是指政府對一些潛在社會矛盾的事前預(yù)判，并提前嵌入矛盾化解的過程中。隨著中國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，很多地區(qū)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)已經(jīng)不復(fù)存在，取而代之的是城市社區(qū)。原有農(nóng)場職工的身份又從社會人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人。盡管身份發(fā)生了變化，但從本質(zhì)上講，他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民，而不是產(chǎn)業(yè)工人。換言之，他們?nèi)狈υ诔鞘猩娴幕炯寄埽渖罡嗟氖且揽客恋匮a(bǔ)償和臨時救濟(jì)。他們在變成社區(qū)居民后，直接被推向社會參與競爭。從農(nóng)場到社會、從農(nóng)民到市民，在身份轉(zhuǎn)變過程中會出現(xiàn)許多不適應(yīng)的現(xiàn)象。首先是生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)，受傳統(tǒng)思維定勢和當(dāng)前就業(yè)壓力的影響，經(jīng)歷身份轉(zhuǎn)變的社區(qū)居民對政府的依賴程度仍較高，難以完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)。第二，社區(qū)居民生活成本大幅度增加，他們在經(jīng)歷身份轉(zhuǎn)變成為社區(qū)居民后會感到生存的壓力。第三，由于經(jīng)濟(jì)壓力的上升，加上部分社區(qū)居民是外來人員，在語言、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面與當(dāng)?shù)鼐用穸加袇^(qū)別，導(dǎo)致他們在社區(qū)公共事務(wù)管理中的參與程度較低。

為此，政府開始積極介入，從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)為事前嵌入，通過全科網(wǎng)格的方式將社會治理力量和資源下沉到社區(qū)。所謂全科網(wǎng)格，是指以社區(qū)(居委會)責(zé)任邊界為基本單元，統(tǒng)籌整合黨建、綜治、城管、安監(jiān)、消安、民政等社區(qū)治理和服務(wù)職能事項(xiàng)，由相關(guān)部門授權(quán)委托，由全科網(wǎng)格員開展綜治維穩(wěn)、消防安全、安全生產(chǎn)、城市管理、城市建設(shè)等隱患排查工作和協(xié)助處置的事件，形成“多網(wǎng)合一”“一專多能”的全要素管控體系。鑒于小區(qū)、城中村、工業(yè)園區(qū)等不同業(yè)態(tài)屬性，為進(jìn)一步協(xié)同網(wǎng)格力量形成治理合力，將同一物業(yè)形態(tài)、鄰近地域劃分為一個“全科網(wǎng)格”。因此，全科網(wǎng)格主要分為“居民格”和“園區(qū)格”兩類，其中居民格可以根據(jù)居民住宅屬性劃分為小區(qū)住宅格和城中村住宅格，商業(yè)區(qū)歸屬納入鄰近居民格，鄰近居民居住區(qū)、工業(yè)企業(yè)數(shù)量較少的工業(yè)園區(qū)域，納入居民格。以深圳市光明區(qū)A社區(qū)為例，該社區(qū)內(nèi)居民區(qū)較為集中，4個全科網(wǎng)格全部是城中村住宅格，在社會實(shí)踐管理方面，則可以將城管、市政、民政等專業(yè)力量集中布局在格內(nèi)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。再以光明區(qū)C社區(qū)為例，該社區(qū)進(jìn)駐企業(yè)、工業(yè)園區(qū)比較集中，4個全科網(wǎng)格中1個為企業(yè)格、2個為園區(qū)格、1個為居民格，在社會實(shí)踐管理方面，則在2個園區(qū)格適當(dāng)加強(qiáng)安監(jiān)、應(yīng)急、執(zhí)法、治安管控等力量，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控治理的目標(biāo)；而在C社區(qū)企業(yè)格內(nèi)則以企業(yè)服務(wù)力量為主力，在疫情防控的特殊時期，更好地開展企業(yè)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)等服務(wù)保障工作，做到防控和發(fā)展“兩不誤”。

此外，政府在全科網(wǎng)格中建立“巡辦合一”和“巡辦分離”并存的處置機(jī)制，對現(xiàn)場處置難度較低的一般性治理事項(xiàng)實(shí)行“巡辦合一”，巡查發(fā)現(xiàn)立即現(xiàn)場整改，90%隱患基本能及時就地整改完畢。而對其他需要專業(yè)能力處置或行政執(zhí)法事項(xiàng)，實(shí)行“巡辦分離”，由執(zhí)法部門或跨部門協(xié)同解決，有效提升社區(qū)網(wǎng)格精細(xì)化管理水平，自全科網(wǎng)格改革實(shí)施的半年時間內(nèi)，已發(fā)現(xiàn)整治近1.1萬宗隱患，整治率達(dá)98%。

(三)需求前置

需求前置，是指對居民身份轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的各類訴求進(jìn)行分析研判，防止治理風(fēng)險(xiǎn)的演化升級。與事前嵌入相比，需求前置的治理更進(jìn)一步，強(qiáng)調(diào)治理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生前的干預(yù)。在快速城市化過程中，原農(nóng)場職工已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。與之相伴的是大量企業(yè)的興辦和外來人口的涌入，導(dǎo)致人口結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、不同群體需求日益增多。為防范潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)，政府主動將需求前置冊、服務(wù)下沉，打造群眾訴求服務(wù)平臺，并在全區(qū)住宅小區(qū)、建筑工地、企業(yè)園區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、商場、車站等人流密集場所全覆蓋搭建群眾訴求服務(wù)站，做到矛盾糾紛早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早介入、早控制、早解決。

依托建在群眾家門口的訴求服務(wù)站，通過整合行政、司法、心理等專業(yè)力量，由社區(qū)統(tǒng)籌調(diào)配使用，為群眾提供受理訴求、糾紛調(diào)處、法律服務(wù)、心理服務(wù)、幫扶救助等多元化服務(wù)，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。針對外來人口倒掛、陌生人社會矛盾糾紛預(yù)警預(yù)測難的問題，政府可以通過動員網(wǎng)格員、樓棟長、社區(qū)綜治員、小區(qū)物管員、社區(qū)“五老”人員、(19)“五老”即指老黨員、老教師、老勞動模范、老軍人、老干部等五類人員。義工、“兩代表一委員”等基層多元力量參與社會治理，打造一支全覆蓋平安志愿者隊(duì)伍，把矛盾糾紛防控觸角延伸到轄區(qū)每個角落。部分社區(qū)將原社區(qū)居民黨員、退休黨員以及綜合治理隊(duì)員、網(wǎng)格信息員、平安員等在內(nèi)的黨員按其居住地或工作地劃分到社區(qū)網(wǎng)格黨支部，吸收物業(yè)公司、業(yè)主委員會、群團(tuán)組織、社會機(jī)構(gòu)、兩新企業(yè)等社會力量加入，構(gòu)建多層次、復(fù)合型的網(wǎng)格支部隊(duì)伍，積極發(fā)揮社區(qū)問題發(fā)現(xiàn)、直接聯(lián)系群眾、政策法規(guī)宣傳、矛盾糾紛化解、特殊群體關(guān)愛、治理效果評價(jià)等作用，為群眾提供很多精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。

基層社會治理難題是目前社會比較關(guān)注的問題，政府要做的是早發(fā)現(xiàn)問題，早介入，早解決問題，然后定期回訪，讓問題得到根治。部分社區(qū)采用了“吹哨”發(fā)令制度，這個“社區(qū)發(fā)令、部門執(zhí)行”工作機(jī)制很關(guān)鍵，社區(qū)發(fā)現(xiàn)問題可以即刻發(fā)令，由區(qū)委區(qū)政府充分授權(quán)，由社區(qū)向有關(guān)部門下發(fā)集結(jié)令，調(diào)度全區(qū)各類資源力量，集中會商解決問題。以往群眾向社區(qū)反映問題，社區(qū)沒有抓手，只好一級級從下往上反映，一來二去耗時又耗力。有了“社區(qū)發(fā)令、部門執(zhí)行”這個機(jī)制，當(dāng)群眾碰到困難，需向政府部門反映意見或其他請求事項(xiàng)時，可以直接來群眾訴求服務(wù)平臺，由社區(qū)啟動“社區(qū)發(fā)令、部門執(zhí)行”工作機(jī)制，協(xié)調(diào)相關(guān)部門到平臺實(shí)現(xiàn)群眾訴求“一站受理、一站解決”。這相當(dāng)于，以前是多邊形，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變成直線型工作閉環(huán)，大大提高了工作效率，真正實(shí)現(xiàn)了“群眾訴求不過夜”。

在群眾訴求服務(wù)平臺建設(shè)以后，社區(qū)的矛盾糾紛在當(dāng)天即能在社區(qū)得到解決，大大提高群眾矛盾糾紛化解率和安全感，切實(shí)實(shí)現(xiàn)訴求服務(wù)在身邊、矛盾化解在源頭、問題處理在基層，逐步建立起“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體，營造訴求疏導(dǎo)更加順暢、便民服務(wù)更加高效、平安幸福更加凸顯的基層社會治理新格局。

通過需求前置有效地紓解了潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)，社會公眾能夠更加近距離地感受到政府主動服務(wù)的態(tài)度與責(zé)任。以僑民為例，在歸僑子女成長的關(guān)鍵時期，基層政府協(xié)助他們通過提高成績來建立自信自尊，養(yǎng)成健全的人格。聯(lián)合涉僑社團(tuán)、僑企等社會慈善力量，加強(qiáng)與社工組織、義務(wù)教育機(jī)構(gòu)等社會組織合作，構(gòu)建了一個為僑界子女教育服務(wù)的全覆蓋網(wǎng)絡(luò)，加大對困難歸僑僑眷新生代的幫扶，共同提高歸僑僑眷新生代綜合素質(zhì)和就業(yè)競爭能力，變“輸血”為“造血”，保障僑區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，還通過各種豐富多彩的文化活動吸引歸僑僑眷參與，密切歸僑僑眷之間、歸僑僑眷與原居民之間、社區(qū)與社區(qū)之間的聯(lián)系，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，提升歸僑僑眷的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，構(gòu)建社區(qū)生活共同體，從而形塑了一種新型的社會穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

六、結(jié) 論

本文探討了中國幾十年間國營農(nóng)場職工身份“三重變遷”過程中的社會維穩(wěn)治理。這其中，每一次身份的轉(zhuǎn)換都意味著對原有利益格局的重新調(diào)整，也帶來了政府治理場域的變化。中國治理邏輯的重要特色是“治官權(quán)”與“治民權(quán)”的分設(shè)，(20)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。即中央政府主要負(fù)責(zé)選拔和監(jiān)督官員，地方政府則主要負(fù)責(zé)處理基層事務(wù)，這就意味著地方政府需要面對復(fù)雜的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，倒逼基層進(jìn)行更多治理創(chuàng)新，從而引發(fā)制度創(chuàng)新。本文的研究發(fā)現(xiàn)，基層的事后救濟(jì)、事前介入等制度創(chuàng)新，都是應(yīng)對身份變遷所進(jìn)行的政策適應(yīng)性調(diào)整，從而緩沖了身份變化過程中的各類沖突。具體地，從單位人到社會人的轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)場職工突然失去了基本的生活保障?；鶎诱ㄟ^事后救濟(jì)的方式消除了這一潛在風(fēng)險(xiǎn)。而在社會人到社區(qū)人的準(zhǔn)備過程中，基層政府則通過事前嵌入和需求前置的方式實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的有效治理。基層政府在農(nóng)場職工身份變遷的過程中，也實(shí)現(xiàn)了從被動介入到主動介入的轉(zhuǎn)變，從而有效地化解了農(nóng)場職工身份變遷在不同階段潛在的不穩(wěn)定因素，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長提供了良好的社會穩(wěn)定環(huán)境。

與剛性穩(wěn)定邏輯不同的是，在面對國營農(nóng)場職工身份變遷帶來的潛在社會風(fēng)險(xiǎn)時，基層政府實(shí)際上已經(jīng)摒棄了部分剛性維穩(wěn)的思路，并集中體現(xiàn)在不再通過運(yùn)動式治理的方式來維護(hù)基層社會的穩(wěn)定，而是通過轉(zhuǎn)變維穩(wěn)觀念，優(yōu)化政府職能，有效規(guī)避了剛性維穩(wěn)的問題。

本文的研究對于我國基層社會穩(wěn)定治理的啟示在于如下兩個方面：

第一，注重事前、事后干預(yù)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，居民身份出現(xiàn)快速且多重的變化，其本質(zhì)是對既有利益格局的重大調(diào)整，而這一過程將產(chǎn)生大量的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。光明農(nóng)場的治理經(jīng)驗(yàn)表明，既要有事后的兜底機(jī)制，同時要有事前的研判干預(yù)機(jī)制。改革早期階段，利益分配不確定性較大，政府應(yīng)注重事后救濟(jì)，對利益損失者給予充分關(guān)注，防止穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。特別是，對于法律或政策未有明確規(guī)定的事項(xiàng)，基層政府要提早識別社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并且要用打破常規(guī)的方式來應(yīng)對這些風(fēng)險(xiǎn)。隨著改革的推進(jìn)及改革經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)逐漸暴露，政府事前干預(yù)的空間將不斷增長。此時，基層政府可加強(qiáng)事前嵌入和需求前置，有效防范社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)升級。

第二，強(qiáng)化基層社區(qū)治理的“神經(jīng)末梢”功能。隨著改革的推進(jìn)，越來越多的居民將以社區(qū)人身份出現(xiàn)，社區(qū)在穩(wěn)定治理中的作用將日益提升。中國基層社會穩(wěn)定的重要經(jīng)驗(yàn)在于基層“治民權(quán)”的充分靈活性,即基層治理主體在不違背中央政策的前提下，進(jìn)行更為靈活的政策創(chuàng)新，充分地消解基層矛盾。(21)曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。光明區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)在促進(jìn)居民參與治理、充分掌握社會需求方面有著不可替代的優(yōu)勢，可以有效緩解利益損失者與政府直接對抗的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定的目標(biāo)。