智慧監(jiān)管賦能流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)治理
——以新冠肺炎疫情防控為例

劉 鵬，鐘 曉

一、問題的提出

自第四次科技革命以來，科學(xué)技術(shù)的縱深、高層次發(fā)展讓我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)和日常生活發(fā)生了翻天覆地的變化。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)蓬勃發(fā)展，以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化為代表的信息化浪潮正席卷全球。(1)劉鵬、鐘曉：《智慧監(jiān)管真的智慧嗎?——基于地方政府食品安全監(jiān)管改革的案例研究》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第2期。同時(shí)，2020年伊始暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，給世界范圍內(nèi)的公眾健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，以及全球經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等造成巨大影響。從本質(zhì)上看，此次新冠肺炎疫情是一次公共健康風(fēng)險(xiǎn)失控所暴露出來的危機(jī)事件，屬于公共健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的范疇。然而，在信息化時(shí)代背景下，這種流行病的暴發(fā)和潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)傳統(tǒng)的政府監(jiān)管提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。流行病有著傳播速度快、潛伏周期長、影響范圍廣等特點(diǎn)，由于受到信息不對(duì)稱和信息滯后的限制，實(shí)踐中傳統(tǒng)技術(shù)往往難以很好地預(yù)防和控制傳染病的大流行。為了應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，政府部門逐漸開始轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維，越來越多地利用信息和通信技術(shù)(ICT)來實(shí)現(xiàn)對(duì)流行病疫情的風(fēng)險(xiǎn)防控和靶向治理。

2020年2月14日，習(xí)近平總書記在主持召開中央深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，在疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配等方面更好發(fā)揮支撐作用。(2)《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：完善重大疫情防控體制機(jī)制 健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系》，中國政府網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm，2020年2月14日。3月2日，習(xí)近平總書記在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把新冠肺炎防控科研攻關(guān)作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，綜合多學(xué)科力量，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)，為打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐。(3)習(xí)近平在北京考察新冠肺炎防控科研攻關(guān)工作時(shí)強(qiáng)調(diào) 協(xié)同推進(jìn)新冠肺炎防控科研攻關(guān) 為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供科技支撐》，新華網(wǎng)，http:∥www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/02/c_1125652961.htm，2020年3月2日。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，工業(yè)和信息化部會(huì)同衛(wèi)健、網(wǎng)信、交通等多部門迅速響應(yīng)，積極作為，發(fā)揮信息和通信技術(shù)優(yōu)勢，組織開展電信大數(shù)據(jù)分析工作，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有效的支撐服務(wù)。(4)工信部：《電信大數(shù)據(jù)分析、支撐服務(wù)疫情防控總體情況》，https:∥www.sohu.com/a/373702367_353595，2020年2月17日。各地方政府與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也紛紛展開合作，將政府公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)進(jìn)行融合共享，打造政府公共數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐，科學(xué)精準(zhǔn)助力疫情防控工作。

在上述現(xiàn)實(shí)背景下，智慧監(jiān)管作為一種創(chuàng)新性的監(jiān)管理念和模式逐漸代替了傳統(tǒng)監(jiān)管，開始廣泛應(yīng)用于流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)治理中。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)(UNESCAP)曾指出，智慧監(jiān)管和治理是指利用技術(shù)改進(jìn)“決策過程和決策執(zhí)行(或不執(zhí)行)過程”，(5)UNESCAP, “What Is Good Governance?,” accessed November 9, 2021, http:∥ www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.這一概念清楚地闡述和揭示了智慧監(jiān)管的本質(zhì)。本研究提出將智慧監(jiān)管運(yùn)用于流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域，具體是指在社會(huì)治理多元化背景下，借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)和手段收集與疫情相關(guān)的數(shù)據(jù)、事實(shí)和細(xì)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并掌握疫情線索、判斷疫情發(fā)展態(tài)勢、預(yù)測疫情影響因素、進(jìn)行疫情處置推演。(6)Huaxiong Jiang, Patrick Witte, and Stan Geertman, “Smart Governance and COVID-19 Control in Wuhan, China,” in S. C. M. Geertman et al., eds., Urban Informatics and Future Cities, Cham: Springer, 2021, pp.17-32.同時(shí)，納入政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等治理主體，提高決策理性和決策能力，壯大聯(lián)防聯(lián)控的社會(huì)力量，更好地實(shí)現(xiàn)疫情防控目標(biāo)，其核心內(nèi)涵在于創(chuàng)新性地利用技術(shù)開發(fā)不同類型的治理方法，以有效和有針對(duì)性的方式控制疫情蔓延。

誠然，諸如大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化信息技術(shù)能夠幫助政府部門實(shí)現(xiàn)疫情防控的現(xiàn)實(shí)需要和短期目標(biāo)，但科技進(jìn)步帶給社會(huì)發(fā)展更深層次的意義在于技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)了治理創(chuàng)新，即決策者可以根據(jù)各種科學(xué)技術(shù)和信息作出更加明智的決策，增強(qiáng)政府理性，提高政府服務(wù)的效率、質(zhì)量和可持續(xù)性，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變治理理念，重塑政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系。從這一維度來看，智慧監(jiān)管屬于治理體系當(dāng)中不可或缺的一部分，研究智慧監(jiān)管對(duì)流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生的積極作用，對(duì)于國家和政府提高和完善風(fēng)險(xiǎn)治理能力和治理體系具有重要意義。

然而，不同國家和地區(qū)對(duì)智慧監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和理解不同，各地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及信息化發(fā)展水平也不相同，因此在實(shí)踐中，智慧監(jiān)管應(yīng)用于疫情防控領(lǐng)域往往呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)方式。據(jù)此，本文提出一個(gè)核心的研究問題，即智慧監(jiān)管賦能流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)防控存在哪些不同的類型，每種類型的具體體現(xiàn)及特征如何？本文將梳理智慧監(jiān)管賦能疫情防控的國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)及具體實(shí)踐，介紹傳統(tǒng)疫情防控模式與智慧監(jiān)管防疫模式之間的區(qū)別，并選取韓國、新加坡和我國的杭州、武漢等最早開發(fā)新技術(shù)工具以應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的國家和地區(qū)，進(jìn)行典型案例的分析和討論，總結(jié)四種類型智慧防疫實(shí)踐的特征及表現(xiàn)。

二、文獻(xiàn)綜述

智慧監(jiān)管(Smart Regulation)最初起源于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，近年來，隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和公眾對(duì)公共衛(wèi)生與健康風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，智慧監(jiān)管開始在公共健康、衛(wèi)生監(jiān)督、傳染病防控等領(lǐng)域嶄露頭角。尤其是在全球化背景之下，疫情的傳播速度和影響范圍更快、更廣，如何利用現(xiàn)代化信息技術(shù)科學(xué)精準(zhǔn)施策，有效遏制疫情，已經(jīng)成為全球治理的一個(gè)重大問題。(7)Jung Won Sonn, Myounggu Kang, and Yeol Choi, “Smart City Technologies for Pandemic Control without Lockdown,” International Journal of Urban Sciences, vol.24, no.2 (2020), pp.149-151.與2003年的SARS病毒相比，科學(xué)技術(shù)的不斷更新為我們應(yīng)對(duì)此次新冠肺炎疫情帶來了新的變化，特別是利用智慧平臺(tái)進(jìn)行智能預(yù)防、疫情管理、信息篩查和醫(yī)療資源調(diào)配等引起了學(xué)界和政策界的廣泛關(guān)注。(8)Sasmita Adhikari et al., “Epidemiology, Causes, Clinical Manifestation and Diagnosis, Prevention and Control of Coronavirus Disease (COVID-19) during the Early Outbreak Period: A Scoping Review,” Infectious Diseases of Poverty, vol.9, no.1 (2020), pp.1-12.

(一)國外智慧監(jiān)管防疫研究

首先，對(duì)于運(yùn)用新興技術(shù)控制流行病傳播，Kummitha認(rèn)為，中國控制新冠肺炎病毒大流行傳播的反應(yīng)是一種技術(shù)驅(qū)動(dòng)的方法。(9)Rama Kummitha, “Smart Technologies for Fighting Pandemics: The Techno-and Human-driven Approaches in Controlling the Virus Transmission,” Government Information Quarterly, vol.37, no.3 (2020), pp.1-11.Khan等人具體分析了新技術(shù)在新冠肺炎疫情預(yù)防和控制中的應(yīng)用，包括計(jì)算大量數(shù)據(jù)、預(yù)測感染威脅、提供醫(yī)療援助和分析診斷結(jié)果等。(10)Hameed Khan et al., “Smart Technologies Driven Approaches to Tackle COVID-19 pandemic: A Review,” 3 Biotech, vol.11, no.2 (2021), pp.1-22.Bragazzi等人通過研究進(jìn)一步表明，人工智能技術(shù)可以通過大數(shù)據(jù)分析來識(shí)別、跟蹤和預(yù)測感染者，并通過改進(jìn)的人臉識(shí)別和高溫檢測來增強(qiáng)公共安全。(11)Nicola Bragazzi et al., “How Big Data and Artificial Intelligence Can Help Better Manage the COVID-19 Pandemic,” International Journal of Environmental Research and Public Health, vol.17, no.9 (2020), p.3176.此外，Chan等人強(qiáng)調(diào)，智能設(shè)備還有助于診斷病毒和促進(jìn)虛擬通信，以減少人與人之間的身體接觸。(12)Albert Chan et al., “Social Media for Rapid Knowledge Dissemination: Early Experience from the COVID-19 Pandemic,” Anaesthesia, vol.75, no.12 (March 2020), pp.1579-1582.眾所周知，在流行病理論中，減少人與人之間的交流、及時(shí)發(fā)現(xiàn)傳播源、跟蹤病毒傳播軌跡以及有效的醫(yī)療救治是政府控制流行病傳播的幾個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)。(13)Scott B. Patten and Júlio A. Arboleda-Flórez, “Epidemic Theory and Group Violence,” Social Psychiatry and Psychiatric Epidemiology, vol.39, no.11 (2004), pp.853-856.因此，技術(shù)被視為遏制新冠病毒蔓延的治理戰(zhàn)略中不可或缺的一部分。

上述觀點(diǎn)從技術(shù)的角度闡述了科技賦能疫情防控的具體體現(xiàn)，然而他們忽視了其中最重要的一點(diǎn)，也就是行動(dòng)者和技術(shù)之間的相互作用，之后有學(xué)者認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。Shi等人提出，通過使用人工智能工具和城市數(shù)據(jù)分析，可以定位和繪制疑似和感染新冠病毒的病例分布圖，為政府采取進(jìn)一步有針對(duì)性的行動(dòng)提供證據(jù)。(14)Feng Shi et al., “Review of Artificial Intelligence Techniques in Imaging Data Acquisition, Segmentation, and Diagnosis for COVID-19,” IEEE Reviews in Biomedical Engineering, vol.14 (2020), pp.4-15.Bragazzi等人肯定了利用移動(dòng)和基于網(wǎng)絡(luò)的應(yīng)用程序來增強(qiáng)政府理性和知情決策以控制疫情方面的積極作用。(15)Bragazzi et al., “How Big Data and Artificial Intelligence Can Help Better Manage the COVID-19 Pandemic,” p.3176.Altakari則敦促我們?cè)谥悄芗夹g(shù)的幫助下，集中采取高水平的集體行動(dòng)。(16)Nourah S. AlTakarli, “China's Response to the COVID-19 Outbreak: A Model for Epidemic Preparedness and Management,” Dubai Medical Journal, vol.3, no.2 (2020), pp.44-49.最后，Alawadhi和Scholl認(rèn)為，智慧監(jiān)管可以通過使用各種信通技術(shù)“重塑多個(gè)地方政府機(jī)構(gòu)和部門的行政結(jié)構(gòu)和流程”。(17)Suha Alawadhi and Hans J. Scholl, “Smart Governance: A Cross-case Analysis of Smart City Initiatives,” paper presented at the 49th Hawaii international conference on system sciences (HICSS), Koloa, USA, January, 2016. pp.2953-2963.另外，學(xué)者們還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了實(shí)踐中促進(jìn)不同政府部門之間進(jìn)行信息和知識(shí)交流的協(xié)作價(jià)值。(18)OECD, “The Territorial Impact of COVID-19: Managing the Crisis across Levels of Government,” accessed November 9, 2021, https:∥www.oecd.org/coronavirus/policy-res ponses/the-territorial-impact-of-covid-19-managing-the-crisis-across-levels-of-government-d3e 314e1/.

最后，必須認(rèn)識(shí)到，新的技術(shù)不僅能夠幫助我們獲取新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值，更重要的是可以調(diào)整政府與社會(huì)之間關(guān)系。Kourtit等人認(rèn)為，為了最大限度地提高城市的運(yùn)營效率，應(yīng)該提出更多基于信息和通信技術(shù)的合作治理結(jié)構(gòu)，讓不同的利益相關(guān)者參與進(jìn)來。(19)Karima Kourtit, Peter Nijkamp, and Daniel Arribas, “Smart Cities in Perspective—A Comparative European Study by Means of Self-organizing Maps,” Innovation: The European Journal of Social Science Research, vol.25, no.2 (2012), pp.229-246.之后，學(xué)者M(jìn)eijer和Thaens指出，公共網(wǎng)站和社交媒體等智能技術(shù)可以幫助我們建立各種合作平臺(tái)，吸引公眾參與，分享疫情信息和集體行動(dòng)的政策措施。(20)Albert Meijer and Marcel Thaens, “Urban Technological Innovation: Developing and Testing a Sociotechnical Framework for Studying Smart City Projects,” Urban Affairs Review, vol.54, no.2 (2018), pp.363-387.Meijer等人提出一種新的治理范式——開放式治理，并確定了五個(gè)核心要素：完全開放、公民中心、智能互聯(lián)、數(shù)字利他主義和眾包商議，讓技術(shù)充當(dāng)協(xié)作的基礎(chǔ)設(shè)施，允許不同的利益相關(guān)者，以聯(lián)合生產(chǎn)的模式參與提供公共服務(wù)。(21)Albert Meijer, Miriam Lips, and Kaiping Chen, “Open Governance: A New Paradigm for Understanding Urban Governance in an Information Age,” Frontiers in Sustainable Cities, vol.1, no.3 (2019), pp.1-9.

(二)國內(nèi)智慧監(jiān)管防疫研究

隨著新冠病毒的傳播和蔓延，國內(nèi)將智慧監(jiān)管這一新興理念和模式運(yùn)用于流行病疫情防控領(lǐng)域的研究也開始不斷涌現(xiàn)。學(xué)者們主要在思維層面強(qiáng)調(diào)智慧監(jiān)管的數(shù)據(jù)意識(shí)，在工具層面強(qiáng)調(diào)技術(shù)對(duì)人力的替代，在路徑層面強(qiáng)調(diào)非現(xiàn)場管控。比如李德仁等學(xué)者提出要以時(shí)空位置大數(shù)據(jù)服務(wù)為技術(shù)支撐，完善城市的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，創(chuàng)建智慧城市，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。(22)李德仁等：《基于時(shí)空位置大數(shù)據(jù)的公共疫情防控服務(wù)讓城市更智慧》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。歐陽桃花等人認(rèn)為我國成功控制疫情的關(guān)鍵在于舉國體制、政府動(dòng)員以及數(shù)字化平臺(tái)。(23)歐陽桃花等：《構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系：基于中國情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期。董幼鴻等則認(rèn)為在利用新技術(shù)進(jìn)行疫情防控的過程中，要兼顧工具理性和價(jià)值理性，讓技術(shù)解放人力的同時(shí)避免技術(shù)綁架權(quán)力。(24)董幼鴻、葉嵐：《技術(shù)治理與城市疫情防控:實(shí)踐邏輯及理論反思——以上海市X區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”運(yùn)行體系為例》，《東南學(xué)術(shù)》2020年第3期。最后，何雪松等人提出要構(gòu)建一種以人民為中心、以數(shù)據(jù)為本、以整合為目標(biāo)的社區(qū)信息治理體系。(25)何雪松、李佳薇：《數(shù)據(jù)化時(shí)代社區(qū)信息治理體系的重構(gòu)——基于新冠肺炎疫情社區(qū)防控的反思》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期。

除此之外，許多學(xué)者聚焦一些具體的智慧防疫工具展開對(duì)智慧防疫實(shí)踐的研究，以健康碼為例。史晨和馬亮認(rèn)為健康碼不是傳統(tǒng)意義上“技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的產(chǎn)物，而是“理念驅(qū)動(dòng)”的產(chǎn)物，這種快速響應(yīng)新情況的流動(dòng)治理方式更好地實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急狀態(tài)下的協(xié)同治理。(26)史晨、馬亮：《協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新與智慧防疫——基于“健康碼”的案例研究》，《黨政研究》2020年第4期。文宏等學(xué)者認(rèn)為健康碼的創(chuàng)新之處在于打通了公眾、基層組織與上級(jí)政府之間的數(shù)據(jù)壁壘，為政府決策和行動(dòng)提供了支撐，是一種從回應(yīng)需求到創(chuàng)新政府服務(wù)的過程。(27)文宏、林彬：《應(yīng)急需求、技術(shù)賦能與政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新——對(duì)“健康碼”數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的考察》，《電子政務(wù)》2021年第1期。方興東等人提出不同觀點(diǎn)，認(rèn)為健康碼是一把雙刃劍，它缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)、監(jiān)管制度和制衡機(jī)制，要警惕市場力量憑借自身的技術(shù)、數(shù)據(jù)和資本優(yōu)勢對(duì)其進(jìn)行“監(jiān)管俘獲”。(28)方興東、嚴(yán)峰：《“健康碼”背后的數(shù)字社會(huì)治理挑戰(zhàn)研究》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第16期。

(三)國內(nèi)外研究評(píng)述

通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)研究進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)：首先，智慧監(jiān)管理論包含了一系列豐富的理念、內(nèi)涵、策略和方法，但現(xiàn)有研究未對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)化探索和梳理，研究較為分散不成體系，呈現(xiàn)一種以解決單個(gè)問題為主、碎片化分布的狀態(tài)。其次，智慧監(jiān)管常常被簡化為一種監(jiān)管技術(shù)和手段，學(xué)者們只關(guān)注到其技術(shù)創(chuàng)新的維度，將智慧監(jiān)管視作“互聯(lián)網(wǎng)+”傳統(tǒng)監(jiān)管，這種給傳統(tǒng)監(jiān)管加一層信息化外衣的方式并未觸及其內(nèi)核也沒有改變它的本質(zhì)，其實(shí)是對(duì)智慧監(jiān)管的一種誤解和濫用。再次，在早期研究中，學(xué)者們大多更關(guān)注智慧監(jiān)管在不同領(lǐng)域的治理實(shí)踐，著重介紹智慧監(jiān)管的措施、方法和效果，對(duì)智慧監(jiān)管如何促進(jìn)政策創(chuàng)新與機(jī)制變革等深入分析較為欠缺。最后，國內(nèi)外文獻(xiàn)都重點(diǎn)關(guān)注和討論了如何使用新興技術(shù)控制流行病傳播，或者由新技術(shù)開發(fā)出富有“智慧”的治理方法，但卻忽視了治理主體與新技術(shù)之間的相互作用，特別是新的技術(shù)對(duì)政府和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整，即由智慧監(jiān)管引發(fā)的制度重組、法律完善、政策改革和政府流程再造等。

基于此，本研究希望厘清智慧監(jiān)管的內(nèi)涵和本質(zhì)，破除“技術(shù)工具”論的誤解，真正認(rèn)識(shí)和理解智慧監(jiān)管的理念，并通過對(duì)國內(nèi)外不同地區(qū)利用技術(shù)賦能新冠肺炎疫情防控的典型案例分析，特別是關(guān)注不同類型智慧監(jiān)管防疫實(shí)踐的側(cè)重點(diǎn)、特征，以及政府部門如何利用智慧監(jiān)管增強(qiáng)決策理性，重塑政府機(jī)構(gòu)和部門的行政結(jié)構(gòu)及流程，探索出一套能夠解決和應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化公共危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的治理體系，為今后解決其他類型的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

三、國內(nèi)外智慧監(jiān)管防疫實(shí)踐

從中古歐洲的黑死病、一戰(zhàn)時(shí)期的西班牙流感，到近年的艾滋病，以及最新的SARS、埃博拉、MERS等，流行病疫情防控一直是風(fēng)險(xiǎn)治理的一個(gè)重要課題。流行病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件給各國公共衛(wèi)生系統(tǒng)帶來巨大壓力的同時(shí)，也暴露出政府組織中深層次的結(jié)構(gòu)和功能問題。因此，此次新冠肺炎大流行是對(duì)全球范圍內(nèi)各國治理體系和治理能力的一次巨大考驗(yàn)，一些國家也開始進(jìn)行大規(guī)模創(chuàng)新和部署，試圖“拉平曲線”，遏制疫情蔓延。

國內(nèi)運(yùn)用智能技術(shù)打響疫情阻擊戰(zhàn)的嘗試也方興未艾。一方面，從國家層面來看，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家信息中心聯(lián)合騰訊、阿里巴巴、華為、中國聯(lián)通、國家電網(wǎng)等龍頭企業(yè)緊急研究并迅速啟動(dòng)共筑疫情“數(shù)據(jù)長城”計(jì)劃，助力“數(shù)字戰(zhàn)疫”。(34)國家信息中心數(shù)字中國研究院：《運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)打贏“數(shù)字戰(zhàn)疫”》，《數(shù)字中國建設(shè)通訊》2020年第9期。另一方面，從各地方政府的智慧監(jiān)管防疫實(shí)踐來看，貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的指導(dǎo)下，由“云上貴州”和BBD聯(lián)合打造了“新冠肺炎重點(diǎn)疫情人員防控管理平臺(tái)”，重點(diǎn)解決包括小區(qū)、村寨、辦公場所、學(xué)校、施工地等在內(nèi)的社會(huì)防控基本單元“最后一公里”的準(zhǔn)入準(zhǔn)出，實(shí)現(xiàn)“亮碼通行”。(35)董博、劉有元：《疫情阻擊戰(zhàn)中的“大數(shù)據(jù)力量”》，《數(shù)字中國建設(shè)通訊》2020年第9期。青島市即墨區(qū)采取“1+N”的智慧防疫模式，建立一個(gè)數(shù)字化信息管理平臺(tái)統(tǒng)籌全區(qū)疫情防控?cái)?shù)據(jù)，并發(fā)展出N種疫情防控場景針對(duì)性解決方案，集信息登記、人員隨訪、監(jiān)測留觀、求助舉報(bào)等功能于一體，建立起由決策到執(zhí)行的完整防疫落實(shí)體系。(36)張繼宏等：《智能技術(shù)在基層疫情防控中的運(yùn)用及啟示》，《科學(xué)發(fā)展》2020年第5期。重慶兩江新區(qū)為響應(yīng)中央復(fù)工復(fù)產(chǎn)號(hào)召，恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序，推出“企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)一碼通”，該系統(tǒng)包括政策咨詢、申報(bào)服務(wù)、行程查詢和疫情填報(bào)等多個(gè)模塊，為全面推進(jìn)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了科學(xué)有效的數(shù)據(jù)支撐。(37)杭州數(shù)夢工場科技有限公司：《構(gòu)建政府公共數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈 助力疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)》，《數(shù)字中國建設(shè)通訊》2020年第9期。

綜上所述，在信息化時(shí)代背景下，各國抓住機(jī)會(huì)增加技術(shù)投資，以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)治理創(chuàng)新，減少新冠肺炎疫情的傳播和擴(kuò)散。我們對(duì)國內(nèi)外智慧防疫實(shí)踐梳理后可以發(fā)現(xiàn)，這些實(shí)踐主要圍繞智慧監(jiān)管的四個(gè)方面展開創(chuàng)新和突破，即監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管工具。例如，加拿大以技術(shù)為切入點(diǎn)，希望通過技術(shù)創(chuàng)新達(dá)到快速部署目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管理念創(chuàng)新和監(jiān)管流程再造；西班牙針對(duì)智慧監(jiān)管對(duì)監(jiān)管主體多元化的需求，將公民納入共同創(chuàng)造疫情解決方案的過程中；印度、歐盟各國等利用智能技術(shù)開發(fā)人口管理程序極大程度上創(chuàng)新了監(jiān)管手段；捷克的智慧隔離區(qū)、國內(nèi)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)碼、健康碼等創(chuàng)新治理工具對(duì)智慧監(jiān)管工具進(jìn)行了有力補(bǔ)充。因此，本文根據(jù)不同智慧防疫實(shí)踐的切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，圍繞監(jiān)管理念、監(jiān)管主體、監(jiān)管手段和監(jiān)管工具將其劃分為四種類型，并與傳統(tǒng)監(jiān)管模式進(jìn)行比較(見表1)。

表1 傳統(tǒng)疫情防控模式與智慧監(jiān)管賦能的疫情防控模式的比較

四、分析框架的提出和案例選擇

盡管人工智能、大數(shù)據(jù)等智能技術(shù)的作用在疫情風(fēng)險(xiǎn)防控中得到了世界各國的廣泛認(rèn)可，但是各地對(duì)智慧監(jiān)管理念的認(rèn)識(shí)不同，智慧監(jiān)管也必須跟當(dāng)?shù)氐男枨蠛唾Y源可用性緊密結(jié)合，因此，研究在不同環(huán)境下的智慧監(jiān)管防疫實(shí)踐尤為重要。通過前文對(duì)已有研究的梳理和分析，本研究構(gòu)建了一個(gè)創(chuàng)新的分析框架(如圖1)，將智慧監(jiān)管引入風(fēng)險(xiǎn)治理體系，對(duì)包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)治理各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行變革性創(chuàng)新和改良，發(fā)展出一種多元主體合作型創(chuàng)新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理模式，并從穩(wěn)定機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和信息機(jī)制等具體驅(qū)動(dòng)機(jī)制著手，探索不同智慧監(jiān)管模式如何賦能流行病疫情風(fēng)險(xiǎn)防控。

本文以韓國、新加坡、以及我國的杭州和武漢為例，開展典型案例的研究(如表2所示)。在進(jìn)行案例分析之前，本研究就案例的典型性、代表性和獨(dú)特性等方面對(duì)案例選取的原因和依據(jù)進(jìn)行如下闡釋。

表2 智慧監(jiān)管應(yīng)用于疫情風(fēng)險(xiǎn)防控的典型案例

第一，案例選取具有典型性。韓國作為早期新冠肺炎疫情除中國以外最為嚴(yán)重的國家之一，僅在27天之后，確診患者就從三位數(shù)降至兩位數(shù)，且死亡率始終控制在較低水平，遠(yuǎn)低于全球平均數(shù)3.42%，(38)《27天！從疫情大暴發(fā)到明顯控制，這個(gè)亞洲“重災(zāi)區(qū)”的防疫經(jīng)驗(yàn)有哪些？》，http:∥www.ifnews.com/news.html?aid=72589，2020年3月17日?？挂吖ぷ魅〉昧嗣黠@成效。新加坡也是除中國以外最早受新冠病毒影響的國家之一，并且在出現(xiàn)疫情之后，政府迅速響應(yīng)，關(guān)閉邊境，采取“斷路”限制性措施，是為數(shù)不多的幾個(gè)迅速采取行動(dòng)防止病毒傳播的國家之一。我國杭州市從人口數(shù)量、地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面來說，其防疫難度遠(yuǎn)超許多地區(qū)甚至國家，加之春運(yùn)的壓力，讓杭州面臨嚴(yán)峻的疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)。(39)歐陽桃花等：《構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理體系：基于中國情景的案例研究》，《管理世界》2020年第8期。武漢市作為我國此次新冠肺炎疫情暴發(fā)的“重災(zāi)區(qū)”和“主戰(zhàn)場”，每日新增病例數(shù)和死亡數(shù)曾一直居于全國首位，武漢市的疫情防控和疫后重振是全國抗擊疫情的典型縮影，被總結(jié)為“武漢樣板”。(40)《看, 這就是武漢——探秘抗疫 “武漢樣板”》，《長江日?qǐng)?bào)》2020年12月7日,第1版。

第三，案例選取具有獨(dú)特性。韓國結(jié)合本國實(shí)際，靈活調(diào)整防疫策略，區(qū)別于武漢的“封城”和新加坡的“斷路”性措施，韓國主張不封城、不停工。新加坡第二輪疫情的突然暴發(fā)使政府意識(shí)到自下而上的數(shù)字解決方案和個(gè)人的創(chuàng)新參與對(duì)于疫情風(fēng)險(xiǎn)彈性化治理的重要作用。杭州智慧防疫的獨(dú)特性在于當(dāng)?shù)卣c新技術(shù)企業(yè)的緊密合作，阿里巴巴等一大批科技創(chuàng)新企業(yè)不僅為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大支持還深刻影響了當(dāng)?shù)卣闹卫砟Ｊ胶椭卫砟芰?。不同于絕大多數(shù)地區(qū)，武漢在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國家以控制傳染源、阻斷傳播途徑、預(yù)防擴(kuò)散為主要策略，對(duì)武漢采取了“封城”措施，在一系列非常規(guī)治理行動(dòng)背景下，武漢堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新和理念創(chuàng)新，通過各種智能化軟硬件設(shè)施和成立自組織以及“彈出式”緊急集體行動(dòng)來緩解防疫壓力和應(yīng)對(duì)危機(jī)。

綜上所述，四個(gè)案例在智慧防疫實(shí)踐方面均取得了良好的效果，具有很強(qiáng)的典型性和代表性。然而四個(gè)案例由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景不同，其具體智慧防疫模式及進(jìn)路帶有強(qiáng)烈的獨(dú)特性和差異化色彩。因此，本研究也有助于我們更加清晰和直觀地了解在全球化背景下各地的差異化防疫過程。

五、典型案例分析

(一)韓國：“精明官僚”和“技術(shù)實(shí)力”的結(jié)合

一直以來，韓國在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域都有著良好的表現(xiàn)，目前，韓國已經(jīng)成為僅次于德國的最具創(chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)體。(42)Michelle Jamrisko and Wei Lu, “Germany Breaks Korea's Six-Year Streak as Most Innovative Nation,” accessed November 9, 2021, https:∥www. bloomberg. com/news/articles/2020-01-18/germany-breaks-korea-s-six-year-streak-as-most-innovative-nation.針對(duì)此次新冠肺炎疫情，有學(xué)者將韓國的抗疫經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“精明官僚”和“技術(shù)實(shí)力”的結(jié)合，認(rèn)為其將精明的政府設(shè)計(jì)和創(chuàng)新的科學(xué)技術(shù)貫穿于疫情風(fēng)險(xiǎn)防控的過程中。首先，韓國建立了以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的疫情風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定機(jī)制：一是在大容量醫(yī)療系統(tǒng)和尖端生物技術(shù)行業(yè)的支持下快速生產(chǎn)檢測試劑盒，并在全國各大醫(yī)院和地方保健所配備了RT-PCR檢測裝置；二是為縮短試劑盒審批時(shí)間，實(shí)施了“應(yīng)急使用許可制度”；(43)J. W. Sonn, “Commentary: South Korea Succeeded in Controlling COVID-19 Panic Buying, Thanks to Tracking and Surveillance,” Channel News Asia, March 20, 2020.三是為降低交叉感染風(fēng)險(xiǎn)，推出“得來速”(Drive Thru)檢測方式，公眾可以免下車甚至在電話亭快速完成檢測，檢測結(jié)果6小時(shí)以內(nèi)得出；四是針對(duì)懷疑自己可能感染的人群，韓國政府以保健所和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立了633處“鑒別診療所”，進(jìn)行日均20000人的快速病毒檢測，(44)G. Moon, “This Is How South Korea Flattened Its Coronavirus Curve,” NBC News, March 24, 2020.有效防止了醫(yī)療資源的擠兌和浪費(fèi)。其次，在疫情風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制方面，韓國吸取了2009年甲型H1N1流感和2015年中東呼吸系統(tǒng)綜合征(MERS)疫情的教訓(xùn)，對(duì)本國的疾病管理系統(tǒng)進(jìn)行重組，重新設(shè)計(jì)了緊急情況應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，對(duì)不同群體之間的矛盾和沖突進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)和。最后，針對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)信息機(jī)制，韓國政府強(qiáng)調(diào)以開放透明的方式鼓勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)溝通，確保公眾參與。第一，政府被授權(quán)立法和制定相關(guān)政策，收集受感染者的基本個(gè)人數(shù)據(jù)，確定其活動(dòng)軌跡和范圍，比如通過信用卡和移動(dòng)電話位置等跟蹤已知或潛在患者交易、利用閉路電視錄像數(shù)據(jù)來挖掘和回溯感染者的行動(dòng)等。(45)N. Millard, “South Korea Turns to Tech to Take on Covid-19,” Asia Times, March 12, 2020.第二，韓國政府開發(fā)了一款“自我隔離和安全保護(hù)”的智能手機(jī)應(yīng)用程序，該程序可通過GPS跟蹤和監(jiān)測民眾，并要求居家隔離的人群通過手機(jī)程序自發(fā)報(bào)告自身癥狀和進(jìn)行狀態(tài)更新。(46)Max S. Kim, “South Korea Is Watching Quarantined Citizens with a Smartphone App,” MIT Technology Review, March 6, 2020, https:∥www.technologyreview.com/s/615329 /coronavirus-south-korea-smartphone-app-quarantine/.最后，韓國政府還利用各種智能技術(shù)對(duì)電視廣播、地鐵站公告和智能手機(jī)警報(bào)等平臺(tái)和應(yīng)用進(jìn)行優(yōu)化，提供關(guān)于佩戴口罩、社交距離提示等防疫服務(wù)，以及對(duì)疫情有關(guān)的各類信息進(jìn)行日常數(shù)據(jù)傳輸與共享。(47)M. Fisher and Choe S-H, “How South Korea Flattened the Curve,” The New York Times, March 23, 2020.

(二)新加坡：“自下而上”的數(shù)字解決方案

2020年1月23日，新加坡宣布了第一例新冠病毒感染病例，成為中國以外最早受新冠病毒影響的國家之一。此后，新加坡政府實(shí)施系列措施以遏制新冠肺炎疫情的蔓延。首先，建立嚴(yán)格的疫情風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定機(jī)制。一方面，新加坡政府迅速采取行動(dòng)，關(guān)閉邊境，采取“斷路(circuit-breaking)”性措施。另一方面，作為智慧國家計(jì)劃的一部分，科學(xué)技術(shù)被視為新加坡治理疫情的重要組成部分，被廣泛運(yùn)用于接觸者追蹤、病毒監(jiān)測、隔離和病原管理等領(lǐng)域。(48)Diganta Das and J. J. Zhang, “Pandemic in a Smart City: Singapore's COVID-19 Management through Technology & Society,” Urban Geography, vol.42, no.3 (2021), pp.408-416.其中，最具代表性的是在國家主導(dǎo)的技術(shù)治理下開發(fā)的數(shù)字監(jiān)控應(yīng)用程序：Trace Together和Safe Entry。前者主要使用藍(lán)牙信號(hào)，記錄下相距兩米之內(nèi)的用戶的相遇及時(shí)間，并根據(jù)用戶之間的距離和持續(xù)時(shí)間來識(shí)別其是否為密切接觸者；(49)郭鳳林、顧昕：《國家監(jiān)測能力的建構(gòu)與提升——公共衛(wèi)生危機(jī)背景下的反思》，《公共行政評(píng)論》2020年第3期。后者是一個(gè)數(shù)字登記入場和退場系統(tǒng)，記錄訪客進(jìn)入一些人流量較高的場所的情況。這兩個(gè)系統(tǒng)在新加坡新冠病毒大流行初期發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，新加坡的快速接觸者追蹤、密集的檢測和其他利用新技術(shù)有效應(yīng)對(duì)病毒大流行的舉措作為成功的范例被廣泛傳播。

新加坡的疫情防控在第一階段卓有成效。然而，第二波疫情很快就在2020年3月底出現(xiàn)，病毒感染者從3月初的近100例激增到月底的近1000例。(50)Das and Zhang, “Pandemic in a Smart City,” pp.408-416.對(duì)此，新加坡政府重新審視防疫模式并逐漸意識(shí)到，除了由政府主導(dǎo)的自上而下的數(shù)字化解決方案，還必須關(guān)注社會(huì)不同利益群體，重視自下而上的技術(shù)創(chuàng)新。政府動(dòng)員民間社會(huì)組織和個(gè)人參與到防治新冠病毒的斗爭中來，并嘗試建立疫情風(fēng)險(xiǎn)多元主體協(xié)調(diào)治理機(jī)制和信息溝通機(jī)制。首先，政府開始關(guān)注被數(shù)字技術(shù)邊緣化的老年人群體，以及沒有家庭電腦供學(xué)生疫情期間進(jìn)行網(wǎng)上學(xué)習(xí)的家庭。(51)A. Ong, “Commentary: COVID-19 Has Revealed a New Disadvantaged Group among Us-digital Outcasts,” Channel News Asia, May 31, 2020.其次，開發(fā)出一款“FWMOMCare”移動(dòng)應(yīng)用程序，供工人記錄日常癥狀并報(bào)告健康狀況。再次，針對(duì)使用不同語言的群體，一些一線醫(yī)務(wù)工作者自發(fā)擔(dān)任孟加拉語、泰米爾語和印地語翻譯，并開發(fā)出包含不同語言的網(wǎng)站，進(jìn)一步幫助不同國家的患者理解醫(yī)生的指示和問題。(52)M. Wan, “More Singaporeans Create South Asian Translation Websites for COVID-19,” accessed November 9, 2021, https:∥www.youth.sg/Spotted/Groups/2020/4/More-Singaporeans-create-SouthAsian-translation-websites-healthcare-professionals-migrant-workers.最后，對(duì)于受到疫情影響的小販攤主群體，他們自發(fā)在Facebook上創(chuàng)建公共團(tuán)體“小販聯(lián)合會(huì)——大寶2020”，用餐者可以在該網(wǎng)頁瀏覽食物并直接訂購?fù)赓u。隨后，20多萬人加入了該組織，(53)S. Pillai, “Takeaway from Dabao Group: Food Delivery Apps Must Step Up for Hawkers,” The Business Times(Singapore), April 9, 2020.有效保障了疫情期間小販和市民的正常生活。

(三)中國杭州：數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)軍城市的優(yōu)勢

杭州位于我國東南沿海，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口流動(dòng)性極強(qiáng)的特大城市，在疫情防控工作中取得了突出的成績，尤其是在保持極低的感染率和經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇方面。(54)《杭州新冠肺炎發(fā)病率僅0.78/10萬 全市疫情得到有效的控制和緩和》，http:∥www.hangzhou.gov.cn/art/2020/2/14/art_812262_41915446.html，2020年2月14日。首先，杭州的疫情防控能夠取得階段性成功在于其基于強(qiáng)大的現(xiàn)代化通信技術(shù)基礎(chǔ)建立起的疫情風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定機(jī)制，包括“城市大腦”提供的龐大的疫情信息數(shù)據(jù)集和數(shù)據(jù)庫，以及全市范圍內(nèi)的數(shù)字治理平臺(tái)等電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。(55)郭鳳林、顧昕：《國家監(jiān)測能力的建構(gòu)與提升——公共衛(wèi)生危機(jī)背景下的反思》，《公共行政評(píng)論》2020年第3期。其次，杭州憑借其良好的政商關(guān)系和開放的社會(huì)環(huán)境，建立起政企合作式疫情風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)?shù)卣c大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)阿里巴巴聯(lián)合開發(fā)出一個(gè)疫情公共服務(wù)和管理平臺(tái)(PSMP)，用于收集各項(xiàng)與疫情有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。一方面，利用該平臺(tái)結(jié)合大數(shù)據(jù)，政府可以對(duì)醫(yī)療設(shè)備、防疫物資、生活必需品等資源進(jìn)行優(yōu)化配置；另一方面，公眾可以通過該平臺(tái)獲得早期診斷和指導(dǎo)，在家隔離的人員可以通過該平臺(tái)報(bào)告自己的健康狀況。此外，該平臺(tái)還可以實(shí)時(shí)跟蹤潛在患者的位置和軌跡，追蹤密切接觸者，通過多渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)疫情發(fā)展的監(jiān)測和判斷。(56)Wanxia Zhao and Yonghua Zou, “Smart Urban Governance in Epidemic Control: Practices and Implications of Hangzhou,” Chinese Public Administration Review, vol.12, no.1 (2021), pp.51-60.最后，為了助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速復(fù)蘇，杭州在疫情風(fēng)險(xiǎn)信息機(jī)制方面也貢獻(xiàn)了重大創(chuàng)新，政府與新技術(shù)企業(yè)合作，首創(chuàng)“健康碼”這一新興治理工具。健康碼的本質(zhì)主要是通過實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新解決人員跨區(qū)域流動(dòng)的問題，政府和企業(yè)可以根據(jù)健康碼的顏色判斷該用戶是否需要隔離或者是否可以返回工作崗位。(57)宋明順等：《杭州健康碼地方標(biāo)準(zhǔn)助力疫情防控》，《China Standardization》2020年第4期。Cheng等人認(rèn)為這種創(chuàng)新工具不僅為疫情防控提供了一個(gè)靈活的機(jī)制，生成基于個(gè)人的流行病預(yù)防和控制解決方案，還將社區(qū)組織的基礎(chǔ)工作與政府的微觀管理緊密聯(lián)系起來，(58)Yuan Cheng et al., “Coproducing Responses to COVID-19 with Community-based Organizations: Lessons from Zhejiang Province, China,” Public Administration Review, vol.80, no.5 (2020), pp.866-873.是通過監(jiān)管手段創(chuàng)新帶動(dòng)監(jiān)管模式變革的典范。

(四)中國武漢：開放式治理的嘗試

武漢作為此次新冠肺炎疫情的“重災(zāi)區(qū)”一直受到國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。首先，在疫情風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定機(jī)制方面，在疫情早期階段，為了消解大量激增的病毒感染者給武漢醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)帶來的巨大壓力，武漢開始將各種現(xiàn)代化信息技術(shù)手段廣泛運(yùn)用于疫情防控過程。比如，在新建的火神山和雷神山醫(yī)院中設(shè)計(jì)包括負(fù)壓系統(tǒng)、通風(fēng)和空氣凈化系統(tǒng)，以及中央供氧系統(tǒng)在內(nèi)的各種軟硬件設(shè)施；(59)Yuwen Cai Y et al., “The Effects of ‘Fangcang, Huoshenshan, and Leishenshan’ Makeshift Hospitals and Temperature on the Mortality of COVID-19,” MedRxiv, 2020, pp.1-15.為了彌補(bǔ)醫(yī)療人員不足和降低交叉感染風(fēng)險(xiǎn)，武昌智慧方艙醫(yī)院與中國移動(dòng)、云思維科技有限公司等私營企業(yè)合作，開發(fā)出智能機(jī)器人護(hù)士，并通過智能手環(huán)和戒指，實(shí)時(shí)監(jiān)測患者的體溫、心率水平和血氧等情況。(60)Sarah O'Meara, “Meet the Engineer behind China's First Robot-run Coronavirus Ward,” Nature, vol.582, no.7813 (2020), pp.S53-S53.其次，建立起以開放式治理為代表的疫情風(fēng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，在武漢疫情暴發(fā)后，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院、商會(huì)組織、市民等積極與企業(yè)、海外個(gè)人等合作，為疫情嚴(yán)重地區(qū)提供急需的醫(yī)療設(shè)備和防疫物資。另一方面，市民自發(fā)創(chuàng)建各種微信和QQ群，供人們交換和實(shí)時(shí)更新各項(xiàng)政府公開數(shù)據(jù)以及急需的醫(yī)療物資信息，包括醫(yī)用口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、溫度計(jì)和消毒液等，志愿者們可以根據(jù)這些信息為相應(yīng)機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供具有針對(duì)性的服務(wù)和幫助。此外，微信和QQ群里的人可以根據(jù)需求隨時(shí)邀請(qǐng)新的參與者加入，新加入者會(huì)帶來新的數(shù)據(jù)、信息以及解決方案。(61)Jiang, Witte, and Geertman.“Smart Governance and COVID-19 Control in Wuhan, China,” in Geertman et al., eds.,Urban Informatics and Future Cities, pp.17-32.最后，建立可供風(fēng)險(xiǎn)溝通的信息機(jī)制。一是武漢政府將大數(shù)據(jù)和移動(dòng)技術(shù)相結(jié)合，建立能夠快速反映個(gè)人健康狀況的健康碼系統(tǒng)，(62)P. Mozur, R. Zhong, and A. Krolik, “In Coronavirus Fight, China Gives Citizens a Color Code, with Red Flags,” Berkshire Eagle, March 2, 2020.政府部門根據(jù)該系統(tǒng)的個(gè)人情況制定有針對(duì)性的管理措施。二是建立一個(gè)可以互相操作的衛(wèi)生信息系統(tǒng)，責(zé)任醫(yī)生以電子的形式報(bào)告確診病例，各省統(tǒng)計(jì)匯總之后向國家衛(wèi)健委報(bào)告，形成全國數(shù)據(jù)并向大眾公開，以改進(jìn)各級(jí)政府和醫(yī)院內(nèi)部之間的協(xié)同工作流程，同時(shí)增強(qiáng)政府與社會(huì)之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通。(63)Y. Ning, R. Ren, and G. Nkengurutse, “China's Model to Combat the COVID-19 Epidemic: A Public Health Emergency Governance Approach,” Global Health Research and Policy, vol.5, no.1 (2020), pp.1-4.除此之外，武漢政府還建立了一個(gè)內(nèi)部信息管理系統(tǒng)，用于匯集和協(xié)調(diào)不同政府部門之間的防疫信息，最大限度優(yōu)化資源配置，并通過武漢市政府服務(wù)平臺(tái)為社會(huì)提供咨詢、保險(xiǎn)和融資等公共服務(wù)，(64)F. Peng F et al., “Management and Treatment of COVID-19: The Chinese Experience,” Canadian Journal of Cardiology, vol.36, no.6 (2020), pp.915-930.保持疫情期間人民生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。

(五)小結(jié)

上述四種實(shí)踐都是智慧監(jiān)管賦能疫情風(fēng)險(xiǎn)治理的典型案例，每種嘗試都緊緊抓住了智慧監(jiān)管的核心內(nèi)涵和本質(zhì)。然而，鑒于不同的環(huán)境，四個(gè)案例最終呈現(xiàn)的智慧防疫模式和特征又有所區(qū)別，如表3所示。

表3 四種智慧防疫模式的比較

韓國主要從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念著手，認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新技術(shù)對(duì)于調(diào)整政府與社會(huì)之間關(guān)系的重要作用，通過智能技術(shù)創(chuàng)新倒逼政府重塑行政結(jié)構(gòu)和監(jiān)管流程，避免了對(duì)轄區(qū)進(jìn)行大范圍地域和經(jīng)濟(jì)封鎖，真正實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)監(jiān)管走向智慧監(jiān)管。

新冠肺炎疫情對(duì)新加坡的侵襲，不僅對(duì)其公共健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大的影響，也暴露出新加坡階級(jí)分化和不平等等社會(huì)問題。新加坡以本國的現(xiàn)實(shí)情況和社會(huì)問題為基礎(chǔ)，深刻認(rèn)識(shí)到不同利益相關(guān)者參與，自下而上的數(shù)字解決方案對(duì)于建設(shè)一個(gè)富有智慧和彈性的國家的重要作用。

杭州依托其強(qiáng)大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景以及在智慧城市建設(shè)和電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施方面的長期投資，為疫情風(fēng)險(xiǎn)治理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。除此之外，杭州還擁有良好的科創(chuàng)氛圍和制度環(huán)境，包括先進(jìn)的創(chuàng)新理念、完善的配套政策、健全的成果轉(zhuǎn)化鏈條，以及良好的政企關(guān)系和以數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)政府治理轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀文化，這些元素共同構(gòu)成了杭州智慧防疫的基礎(chǔ)和文化，并通過創(chuàng)新監(jiān)管手段推動(dòng)防疫實(shí)踐由傳統(tǒng)模式走向智慧模式。

與依賴自上而下、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的正式組織不同，武漢迫于當(dāng)時(shí)緊張的防疫形勢，在新技術(shù)的基礎(chǔ)之上，通過自發(fā)形成的、“彈出式”的特設(shè)組織等開放式治理嘗試，廣泛吸納了包括公共組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和個(gè)人在內(nèi)的不同類別的利益相關(guān)者和行動(dòng)者，并利用大規(guī)模、開放、互聯(lián)、分布式和碎片化的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行知識(shí)交互和共同生產(chǎn)，(65)J. Ju, L. Liu, and Y. Feng, “Citizen-centered Big Data Analysis-driven Governance Intelligence Framework for Smart Cities,” Telecommunications Policy, vol.42, no.10 (2018), pp.881-896.開發(fā)出更多類型的治理方法和解決方案，對(duì)現(xiàn)有智慧監(jiān)管工具進(jìn)行了有力補(bǔ)充，是智慧監(jiān)管賦能疫情風(fēng)險(xiǎn)治理的典范。

本文認(rèn)為，導(dǎo)致上述智慧防疫實(shí)踐產(chǎn)生差異的原因可能有以下三點(diǎn)：一是各地對(duì)智慧監(jiān)管的理解和認(rèn)識(shí)不同，有的認(rèn)為其關(guān)鍵點(diǎn)在于對(duì)信息化手段的運(yùn)用，有的認(rèn)為其核心是對(duì)多元治理主體的吸納和重視；二是各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及信息化發(fā)展程度不同；三是各地的民間及社會(huì)組織力量的成熟度不同。除此之外，各地智慧防疫實(shí)踐的差異可能還跟當(dāng)?shù)氐恼?、文化及社?huì)環(huán)境有關(guān)，比如政策導(dǎo)向、貧富差距、社會(huì)公平、價(jià)值觀及問責(zé)等方向。

六、政策建議與研究展望

隨著此次新冠肺炎疫情的快速傳播和蔓延，全球社會(huì)陷入一種對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的恐懼，而這種傳染病大流行背后所反映的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的失控也讓各國政府產(chǎn)生了一種現(xiàn)實(shí)緊迫感，迫使政府部門在已經(jīng)習(xí)慣的傳統(tǒng)治理模式和路徑依賴失效的情況下采取變革性的創(chuàng)新治理舉措。在此背景下，基于數(shù)據(jù)和現(xiàn)代化信息通訊技術(shù)的智慧方案，成為了公共衛(wèi)生危機(jī)期間對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行循證監(jiān)管和治理的最佳選擇。2021年2月21日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局研究新冠肺炎疫情防控工作，部署統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作時(shí)，明確提出要推動(dòng)生物醫(yī)藥、醫(yī)療設(shè)備、5G網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等加快發(fā)展，為疫情科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。(66)《研究新冠肺炎疫情防控工作 部署統(tǒng)籌 做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月22日，第001版。新興技術(shù)在此次新冠肺炎疫情防控中發(fā)揮的積極作用得到了世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可，而智慧監(jiān)管賦能疫情風(fēng)險(xiǎn)治理也將在很大程度上重塑治理生態(tài)，隨著新技術(shù)、新制度環(huán)境和多元化關(guān)系形式的出現(xiàn)，引發(fā)政府決策創(chuàng)新和服務(wù)模式變革，并將公民知識(shí)納入風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，聯(lián)合政府、市場、社會(huì)生產(chǎn)出更加科學(xué)創(chuàng)新、靈活有效的問題解決方案。根據(jù)前文案例分析中提到的疫情風(fēng)險(xiǎn)治理的穩(wěn)定機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和信息機(jī)制，結(jié)合數(shù)字時(shí)代智慧監(jiān)管的模式和路徑，本文提出三點(diǎn)政策優(yōu)化建議：

第一，建立智能化和協(xié)同化的疫情監(jiān)測系統(tǒng)，充分發(fā)揮疾病預(yù)防控制體系的專業(yè)和穩(wěn)定作用。首先，政府部門聯(lián)合各互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及科研機(jī)構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、5G等技術(shù)手段，加快診斷試劑盒、新藥和疫苗研發(fā)，確保病毒的快速診斷、早期救治和有效預(yù)防；其次，政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等積極與新技術(shù)企業(yè)展開合作，開發(fā)在線診療系統(tǒng)以幫助患者進(jìn)行預(yù)先診斷，確定患者是否應(yīng)該去醫(yī)院接受進(jìn)一步治療，降低交叉感染風(fēng)險(xiǎn)；最后，建立智能化疫情監(jiān)測系統(tǒng)，利用各種信通技術(shù)對(duì)隔離者實(shí)行健康狀況與活動(dòng)軌跡監(jiān)測，根據(jù)感染者的行動(dòng)軌跡追蹤密切接觸者，(67)D. L. Heymann, “Data Sharing and Outbreaks: Best Practice Exemplified,” The Lancet, vol.395, no.10223 (Feb. 2020), pp.469-470.并通過協(xié)同化平臺(tái)將信息進(jìn)行共享，有效監(jiān)測全國疫情發(fā)展情況，輔助決策部門進(jìn)行決策部署，穩(wěn)定疫情發(fā)展態(tài)勢。

第二，建立多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制和實(shí)時(shí)有效的資源配置機(jī)制，調(diào)和利益沖突，防止醫(yī)療資源擠兌和浪費(fèi)。一方面，建立長效穩(wěn)定的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的參與。國家、企業(yè)和公眾等不同的行動(dòng)者和利益相關(guān)者聯(lián)合生產(chǎn)、共同努力，以改善社會(huì)和人力資本，建立更多的合作和伙伴關(guān)系。借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，重視和采納民間技術(shù)創(chuàng)新解決方案，更好地實(shí)現(xiàn)彈性化治理。另一方面，同時(shí)參照韓國的做法，利用各種智能技術(shù)建立醫(yī)院信息管理系統(tǒng)和醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺(tái)，打破信息壁壘。此外，也可以像武漢那樣通過與企業(yè)、海外個(gè)人合作，建立微信、QQ 群等，進(jìn)行開放式治理的嘗試，實(shí)時(shí)幫助協(xié)調(diào)不同地區(qū)的醫(yī)療和生活資源，防止醫(yī)療擠兌現(xiàn)象，保障市民正常生活。

第三，建立全面化的信息收集和共享機(jī)制，促進(jìn)疫情風(fēng)險(xiǎn)信息的溝通與傳遞。一方面，建立一種基于Web的GIS系統(tǒng)在地圖上實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)地呈現(xiàn)流行病的傳播狀態(tài)和模式，清晰地顯示具有高傳染風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，并通過該系統(tǒng)向政府和公眾發(fā)出警示，政府可以根據(jù)預(yù)警信息制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。另一方面，通過收集到的海量信息可以提高政府和公眾對(duì)病毒傳播途徑、潛伏期、病死率等相關(guān)科學(xué)知識(shí)的認(rèn)識(shí)，確保以最佳的方式應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)。(68)Zhao and Zou, “Smart Urban Governance in Epidemic Control,” pp.51-60.除此之外，一些專業(yè)部門還可以利用大數(shù)據(jù)、人工智能、深度學(xué)習(xí)等智能技術(shù)建立科學(xué)化的疫情風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與趨勢預(yù)測系統(tǒng)，為政府制定防疫政策指明方向和提供實(shí)時(shí)指導(dǎo)。例如，考慮到城市之間存在大量人口流動(dòng)，政府可以利用購票和移動(dòng)支付產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)來預(yù)測人口流動(dòng)的地點(diǎn)、來源和聚集地，從而預(yù)測疫情最有可能發(fā)生的地點(diǎn)，(69)Emanuele Massaro, Daniel Kondor, and Carlo Ratti, “Assessing the Interplay between Human Mobility and Mosquito Borne Diseases in Urban Environments,” Scientific Reports, vol.9, no.1 (2019), pp.1-13.并制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)計(jì)劃。