“雙碳”目標(biāo)下鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的困境及對(duì)策研究

敖 明 奇海林

“雙碳”發(fā)端于全球應(yīng)對(duì)氣候變化及其國(guó)際治理，目前已達(dá)成廣泛共識(shí)，綠色低碳已成為全球發(fā)展大趨勢(shì)，各國(guó)將進(jìn)入“碳中和”競(jìng)賽進(jìn)行時(shí)。2020年9月22日，中國(guó)在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“3060雙碳”目標(biāo)，這是習(xí)近平總書(shū)記和黨中央統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)不是簡(jiǎn)單就碳論碳，而是多重目標(biāo)、多重約束的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革，將對(duì)我國(guó)能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。這對(duì)以能源化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的資源型城市鄂爾多斯來(lái)講，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，能否在確保能源安全保供的前提下，抓住實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和帶來(lái)的重大機(jī)遇，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌減排降碳與綠色轉(zhuǎn)型，先行一步走出一條生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，是亟待破解的新課題。

一、“雙碳”目標(biāo)下鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題困境

（一）結(jié)構(gòu)偏重偏煤偏散，產(chǎn)業(yè)生態(tài)尚未形成

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重特征突出。2021年，全市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2020年的3.8：56.8：39.4轉(zhuǎn)變?yōu)?.1：65.3：31.6，一產(chǎn)、三產(chǎn)比例分別降低0.7和7.8個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)占比上升8.5個(gè)百分點(diǎn)，二產(chǎn)增加值占GDP比重明顯高于全區(qū)45.7%和全國(guó)39.4%的平均水平。具體到各旗區(qū)，除康巴什和東勝外，其它旗區(qū)二產(chǎn)增加值比重基本集中在50%-80%之間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)倚重能源重化工特征極其突出。二是工業(yè)結(jié)構(gòu)偏煤現(xiàn)象明顯。第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，工業(yè)占比超過(guò)90%。按照三大門(mén)類(lèi)粗分來(lái)看，采礦業(yè)占比超過(guò)70%，制造業(yè)占比不足20%，熱力、電力、燃?xì)狻⑺a(chǎn)及供應(yīng)業(yè)占比約10%；按照我國(guó)41個(gè)工業(yè)門(mén)類(lèi)細(xì)分來(lái)看，占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重超過(guò)1%的僅6個(gè)行業(yè)，超過(guò)10%的僅1個(gè)煤炭行業(yè)?？梢钥闯?，全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，煤炭、煤電、煤化工和冶煉等資源依托型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了全市73%的工業(yè)總產(chǎn)值，85%的規(guī)上工業(yè)利潤(rùn)，43%的人口就業(yè)和37%的固定資產(chǎn)投資。三是區(qū)域布局偏散問(wèn)題仍存。全市9家開(kāi)發(fā)區(qū)中有7家以能源化工為主導(dǎo)，下設(shè)的18個(gè)子產(chǎn)業(yè)園中有14個(gè)涉獵能源化工及配套產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局比較分散，部分項(xiàng)目直接依礦而建，存在單廠規(guī)模小、裝備水平低、環(huán)保壓力大等問(wèn)題。再加上旗區(qū)園區(qū)間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使產(chǎn)業(yè)定位重疊、項(xiàng)目布局雷同，園區(qū)內(nèi)部及園區(qū)之間上下游產(chǎn)業(yè)銜接與配合也不夠，園區(qū)呈現(xiàn)孤立發(fā)展、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，難以形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同、集群式發(fā)展格局，更難以形成合力和強(qiáng)勁市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮“拳頭”優(yōu)勢(shì)。反觀寧東工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸耦合更好，產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)也更為明顯，2021年的產(chǎn)值達(dá)到1550億，位居全國(guó)化工園區(qū)前十位。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展高碳特征突出，節(jié)能降碳任重道遠(yuǎn)

一是煤炭消費(fèi)占比高。鄂爾多斯是化石能源生產(chǎn)消費(fèi)大市，年消費(fèi)煤炭近1億噸，煤炭占一次能源消費(fèi)比重在87%左右，大約比全區(qū)高5個(gè)百分點(diǎn)、比全國(guó)高30個(gè)百分點(diǎn)。全市電力生產(chǎn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤電為主，截至2021年底，全市煤電裝機(jī)規(guī)模達(dá)2531萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)的86%；火電發(fā)電量達(dá)1234.2億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的94.9%；與之相對(duì)應(yīng)的是可再生能源和非水可再生能源發(fā)電量分別僅占總發(fā)電量的5.1%和3.1%。二是能耗雙控壓力大。整個(gè)“十三五”時(shí)期，全市單位GDP能耗累計(jì)上升74.8%，2020年萬(wàn)元GDP能耗約為全國(guó)的3.7倍。鑒于煤化工、火電等都是高耗能行業(yè)，未來(lái)指標(biāo)需求矛盾非常突出，能耗壓縮空間十分有限，能耗等量置換難度很大，之前洽談的很多大項(xiàng)目下一步可能難落地，已建成的部分項(xiàng)目也難按期投產(chǎn)。三是碳排放多。年人均碳排放量接近全國(guó)平均水平的6.9倍。在“3060”雙碳目標(biāo)約束下，煤炭、煤電、煤化工、鐵合金等高能耗、高碳排放產(chǎn)業(yè)的未來(lái)發(fā)展空間將進(jìn)一步受限，雖然煤化工在技術(shù)上可以將CO2富集濃度超過(guò)80%，但會(huì)進(jìn)一步加大生產(chǎn)成本，綠色溢價(jià)高昂，亟需通過(guò)技術(shù)變革倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（三）創(chuàng)新資源要素供給不足，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換乏力

一是創(chuàng)新投入不足。鄂爾多斯科技創(chuàng)新在內(nèi)蒙古雖位居前列，但置身全國(guó)來(lái)看，同樣存在支撐不夠、投入不足的問(wèn)題，2010至2020年，R&D經(jīng)費(fèi)僅由25.2億元增到28.5億元，年均增長(zhǎng)1.2%，遠(yuǎn)低于全區(qū)9.7%和全國(guó)13.2%的年均增長(zhǎng)水平，同時(shí)落后于全市GDP7.6%的年均增速；R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度更是呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)，由1.48%降至0.81%，與同期全區(qū)、全國(guó)R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度呈逐年上漲的態(tài)勢(shì)形成鮮明對(duì)比（圖1）。2020年R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度甚至低于黃河“幾”字灣近一半的盟市（圖2）。二是創(chuàng)新投入不均。鄂爾多斯全社會(huì)R&D經(jīng)費(fèi)投入不僅總量小，分布也極不平衡。從行業(yè)看，全市工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)投入主要集中在化工行業(yè)，以2020年為例，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)投入占規(guī)模以上工業(yè)總投入的26%；煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)占比僅15.6%，投入強(qiáng)度僅0.21%，低于規(guī)上工業(yè)0.65%的平均投入強(qiáng)度。從區(qū)域看，GDP體量最大的準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗R&D經(jīng)費(fèi)投入占全市比重僅為3.7%和9.4%。三是市場(chǎng)主體創(chuàng)新動(dòng)力不強(qiáng)。資源產(chǎn)業(yè)的繁榮一定程度會(huì)抑制創(chuàng)新活動(dòng)，導(dǎo)致企業(yè)普遍抓現(xiàn)成的多，認(rèn)為自主創(chuàng)新投資高、風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)、收益小，創(chuàng)新動(dòng)力不足。2020年全市納入調(diào)查的734戶規(guī)模以上企業(yè)中有研發(fā)活動(dòng)的僅占13.08%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)占營(yíng)收比重僅0.65%，研發(fā)投入規(guī)模大的企業(yè)極少。

圖1 2010-2020年全國(guó)、全區(qū)、全市R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度

圖2 2020年黃河“幾”字灣部分城市R&D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度

（四）生態(tài)與發(fā)展矛盾猶存，綠色轉(zhuǎn)型步伐緩慢

一是生態(tài)環(huán)境先天脆弱敏感。鄂爾多斯多為半干旱、干旱地區(qū)，年平均降水量?jī)H為317.7毫米，水土流失嚴(yán)重，土壤荒漠化、沙漠化、鹽堿化問(wèn)題突出，生態(tài)環(huán)境極其脆弱敏感。以2020年為例來(lái)看，全市水土流失面積達(dá)34116.2平方公里，占土地總面積的39.27%。其中，中度及以上侵蝕面積10248.06平方公里，占水土流失總面積的30.04%。二是水資源制約發(fā)展嚴(yán)重。全市人均水資源量?jī)H為1358立方米，低于全區(qū)2270立方米、全國(guó)1964立方米的平均水平，屬資源型和工程型缺水并存地區(qū)。境內(nèi)河流徑流量小，開(kāi)發(fā)利用價(jià)值低，對(duì)黃河供水依賴程度高，但受水利部黃委會(huì)“八七”分水方案限制，黃河用水指標(biāo)總體十分短缺。2020年全市各行業(yè)用水總量達(dá)16.63億立方米，已接近16.79億立方米的用水總量紅線。同時(shí)，鄂爾多斯農(nóng)牧業(yè)用水占總用水量的68.43%，但利用效率不高。三是“工業(yè)三廢”加劇生態(tài)矛盾。能源化工工業(yè)的迅速發(fā)展帶動(dòng)了全市其它相關(guān)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也由此引發(fā)了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。特別是礦山開(kāi)采引起的地面沉降、塌陷、滑坡、地質(zhì)環(huán)境破壞，以及煤化工發(fā)展引起的“工業(yè)三廢”等問(wèn)題較為突出。近年來(lái)，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、煙塵和粉塵等大氣污染物的排放量有所增加；化工廢水和城市生活污水排放量也急劇上升；而固體廢物受技術(shù)水平、市場(chǎng)需求、供需機(jī)制等所限，還無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效資源化利用。

二、“雙碳”目標(biāo)下鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化能源開(kāi)發(fā)布局，構(gòu)建多能互補(bǔ)供給體系

1.推動(dòng)化石能源優(yōu)質(zhì)發(fā)展

處理好能源安全保供和綠色低碳轉(zhuǎn)型的平衡關(guān)系。合理調(diào)控煤炭開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，統(tǒng)籌考慮煤炭資源賦存條件、市場(chǎng)區(qū)位、運(yùn)輸通道、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況與環(huán)境容量、水資源、能耗碳排等因素，優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局。完善煤炭產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體系，適度發(fā)展優(yōu)勢(shì)煤種先進(jìn)產(chǎn)能，持續(xù)淘汰落后無(wú)效低效產(chǎn)能。推動(dòng)常規(guī)天然氣大規(guī)模勘探開(kāi)發(fā)。

2.推動(dòng)新能源規(guī)模發(fā)展

推動(dòng)太陽(yáng)能發(fā)電與荒漠化治理、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)牧業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)支持“光伏+”治沙、農(nóng)牧業(yè)、工礦廢棄地、采煤沉陷區(qū)治理等具有多種生態(tài)效益的光伏項(xiàng)目，建設(shè)大型“光伏+”基地。推動(dòng)風(fēng)能有序開(kāi)發(fā)，按照最大保護(hù)、最低影響、適度開(kāi)發(fā)的原則，規(guī)劃建設(shè)高質(zhì)量風(fēng)電項(xiàng)目，沿杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗打造沿黃高質(zhì)量風(fēng)電基地，在電力負(fù)荷集中、電網(wǎng)接入條件較好的地方，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同開(kāi)發(fā)分散式風(fēng)電項(xiàng)目。推動(dòng)綠氫產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，積極開(kāi)展綠氫示范應(yīng)用，支持集中區(qū)域、清潔外電落點(diǎn)區(qū)域有效整合富余風(fēng)電、光伏發(fā)電、低谷電力，開(kāi)展電解水示范，支持發(fā)展微電網(wǎng)和共建制氫工廠。構(gòu)建氫能儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，加快加氫站建設(shè)，推動(dòng)氫燃料電池汽車(chē)示范應(yīng)用。

（二）實(shí)施延鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈，打造多元發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系

1.縱向?qū)崿F(xiàn)能化產(chǎn)業(yè)延鏈強(qiáng)鏈

加快發(fā)展現(xiàn)代煤化工。以“煤頭化尾”為抓手，進(jìn)一步延伸煤化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，真正實(shí)現(xiàn)煤炭資源由“燃料型”向“原料型”再向“終端型”轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品由“一般加工”向“精深加工”再向“高端制造”轉(zhuǎn)變。加速改造傳統(tǒng)化工。鼓勵(lì)煤焦化上下游企業(yè)整合重組，打造“煤—焦—化”“煤—焦—鋼/鐵”一體化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；全面提升氯堿化工發(fā)展質(zhì)量。超前謀劃前沿化工。大力發(fā)展碳基新材料，挖掘煤基高端蠟深加工潛力，生產(chǎn)高品質(zhì)石蠟、溶劑油、高檔潤(rùn)滑油等。大力發(fā)展煤基生物可降解材料，加快布局二氧化碳制甲醇、合成綠氨等示范項(xiàng)目。

2.橫向?qū)崿F(xiàn)多元產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈融鏈

實(shí)施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育工程。強(qiáng)化數(shù)字賦能，推動(dòng)數(shù)字化融入產(chǎn)業(yè)布局、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革，推進(jìn)生產(chǎn)換線及機(jī)器換人、設(shè)備換芯工程，實(shí)施產(chǎn)業(yè)“上云用數(shù)賦智”行動(dòng)，拓展5G應(yīng)用場(chǎng)景，深化智能煤礦建設(shè)，形成數(shù)字經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型深度融合、高效共進(jìn)的良好局面。做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)。大力發(fā)展智能制造、增材制造、綠色制造，緊盯“新特專高精尖”，打造特種金屬材料、化工新材料、碳基新材料、生物基新材料產(chǎn)業(yè)集群。圍繞新能源產(chǎn)業(yè)，配套發(fā)展鈣鈦礦電池、薄膜太陽(yáng)能電池及電池組件等；加強(qiáng)高端風(fēng)力發(fā)電機(jī)組和變流器的研發(fā)生產(chǎn)；加快氫儲(chǔ)運(yùn)裝備、氫燃料電池等的發(fā)展。

（三）推動(dòng)科技創(chuàng)新賦能，激發(fā)新舊動(dòng)能換擋加速

1.加強(qiáng)原始技術(shù)創(chuàng)新

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈部署創(chuàng)新鏈，一方面推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新，瞄準(zhǔn)煤化工、大規(guī)模儲(chǔ)能、氫能、碳捕集封存利用四大領(lǐng)域，以及新能源、先進(jìn)制造、新材料、節(jié)能環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域，開(kāi)展重大科技專項(xiàng)，進(jìn)行前沿技術(shù)攻關(guān)，著力解決更多“卡脖子”的技術(shù)難題。另一方面，支持重大基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新，圍繞基礎(chǔ)性前沿領(lǐng)域與核心關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)基礎(chǔ)科學(xué)問(wèn)題，加強(qiáng)前瞻布局，實(shí)現(xiàn)更多從“0”到“1”的突破。

2.推動(dòng)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化應(yīng)用

深化與高校院所的產(chǎn)學(xué)研合作，創(chuàng)新產(chǎn)—學(xué)—研—用利潤(rùn)分配體系，構(gòu)建科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化體系平臺(tái)，探索建立科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范基地、專業(yè)化技術(shù)研發(fā)與中試公共服務(wù)平臺(tái)，支持引進(jìn)和建立專業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)，最終形成科技研發(fā)—成果轉(zhuǎn)化—知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易的完整創(chuàng)新鏈條。推動(dòng)創(chuàng)新主體倍增發(fā)展，構(gòu)建頭部企業(yè)引領(lǐng)、高新技術(shù)企業(yè)支撐、“專精特新”中小企業(yè)配套發(fā)展的科技創(chuàng)新型企業(yè)集群。圍繞創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈，加速創(chuàng)新技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用、推廣，在煤炭智能勘探開(kāi)采、電網(wǎng)智慧運(yùn)行、光伏發(fā)電新技術(shù)示范等領(lǐng)域，先行試點(diǎn)一批有待驗(yàn)證技術(shù)，規(guī)模化推廣一批應(yīng)用成熟技術(shù)。

（四）加速綠色提檔升級(jí)，助力資源城市低碳轉(zhuǎn)型

1.統(tǒng)籌做好降碳減污擴(kuò)綠

完善“雙碳”政策體系，建立碳排放監(jiān)測(cè)平臺(tái)，開(kāi)展全路徑全過(guò)程碳排放監(jiān)測(cè)及降碳減排有關(guān)技術(shù)研究，開(kāi)展低碳試點(diǎn)示范創(chuàng)建。強(qiáng)化“工業(yè)三廢”治理。加強(qiáng)棋盤(pán)井、蒙西地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，完成化工、焦化等重點(diǎn)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物治理；加強(qiáng)水體污染源頭治理與管控，通過(guò)企業(yè)內(nèi)部污水處理、中水回用處理、高含鹽廢水結(jié)晶分鹽處理等，實(shí)現(xiàn)廢水“近零排放”。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，強(qiáng)化土壤污染溯源與評(píng)估。開(kāi)展大宗固廢綜合利用示范，建設(shè)固廢智慧化監(jiān)管平臺(tái)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目建設(shè)。扎實(shí)做好黃河流域生態(tài)保護(hù)，統(tǒng)籌推進(jìn)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全“四水共治”，科學(xué)推進(jìn)國(guó)土綠化和防沙治沙，完善森林草原濕地保護(hù)體系，加大礦山生態(tài)修復(fù)治理力度。

2.加速推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色改造

推動(dòng)化石能源綠色低碳開(kāi)采。加快綠色開(kāi)采和智能化技術(shù)應(yīng)用，加大余能、副產(chǎn)品回收利用力度，降低煤炭、天然氣開(kāi)采過(guò)程中的碳排放；充分利用礦區(qū)的存量資源及自然條件和文化稟賦“變廢為寶”，統(tǒng)籌發(fā)展節(jié)能環(huán)保、文化旅游、光伏發(fā)電及現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)等。推動(dòng)煤電領(lǐng)域超低排放和節(jié)能低碳改造，實(shí)施超低排放電價(jià)政策，加強(qiáng)能源梯級(jí)利用，提高能源綜合利用效率。推動(dòng)化工行業(yè)綠色低碳用能。加快綠色制造體系建設(shè)，推廣節(jié)能低碳工藝、技術(shù)、裝備，建立以碳排放、化石能源消費(fèi)控制為約束的減排機(jī)制，推動(dòng)建立綠色用能監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)體系，完善綠色能源消費(fèi)認(rèn)證標(biāo)識(shí)制度，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)和園區(qū)高效開(kāi)發(fā)利用分布式可再生能源。