鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“主動(dòng)權(quán)”

│文 本刊全媒體記者 曾那迦

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是最基層的政權(quán)單位，但職權(quán)并不完全。在諸多人、財(cái)、事權(quán)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部都是貫徹上級(jí)的規(guī)定和要求。同時(shí)，環(huán)保、衛(wèi)生、教育等方面幾乎只有區(qū)縣相關(guān)職能部門才有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要在缺少執(zhí)法權(quán)的情況下承擔(dān)各種“行政事務(wù)”的落實(shí)。但這并非意味其鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就沒(méi)有自主空間。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何把握住“主動(dòng)權(quán)”？這就更加考驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的綜合協(xié)調(diào)能力。

“向上突破”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“必修課”

近兩年，某“億元村”在轄區(qū)街道的支持下，嘗試以有償自愿的方式騰挪一批宅基地用于項(xiàng)目打造。街道、村干部向區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局宅改辦等部門科室積極爭(zhēng)取，卻被某些區(qū)級(jí)部門卡住，相關(guān)改革試點(diǎn)暫時(shí)擱置。其實(shí)像這樣的情況在基層并不少見(jiàn)，由于許多工作需要區(qū)縣部門大膽承擔(dān)改革責(zé)任，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)擁有“向上突破”的能力。

在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，多名受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都曾在區(qū)縣職能部門任職。相比辦公電話溝通、打報(bào)告去函溝通、會(huì)議溝通、調(diào)研視察溝通等正式的向上溝通方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還多采用專門匯報(bào)的方式，盡可能為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取政策、項(xiàng)目、資金等支持。

一名鎮(zhèn)黨委書記告訴記者，有過(guò)在縣區(qū)一級(jí)任職經(jīng)歷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，客觀上可以在其較為熟悉的職能部門爭(zhēng)取到更多資源?！霸谑煜げ块T工作情況下，對(duì)于一些重點(diǎn)工作可以先做準(zhǔn)備，打好基礎(chǔ)，在與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)才能更有底氣?！?/p>

武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授楊華認(rèn)為，在縣、鄉(xiāng)層級(jí)，許多縣級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)干部曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境和實(shí)際困難，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也曾有過(guò)縣級(jí)部門工作經(jīng)歷，這種干部交流關(guān)系便于相互間的溝通。

過(guò)去多年，每當(dāng)進(jìn)入雨季，四川仁壽縣汪洋鎮(zhèn)就面臨內(nèi)澇的威脅，富民街等街道的居民早已養(yǎng)成一下大雨就把家具搬出門的習(xí)慣。2021年4月，在上級(jí)的重視和汪洋鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子的努力爭(zhēng)取下，一期工程項(xiàng)目總投資9000 余萬(wàn)元的汪洋鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)內(nèi)澇整治工程項(xiàng)目開工，主體工程在7月完工并投入使用。

汪洋鎮(zhèn)黨委書記朱剛長(zhǎng)期在汪洋鎮(zhèn)工作，之后又在仁壽縣國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)任職。當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為，朱剛再次回到汪洋鎮(zhèn)工作后，工作思路更開闊，點(diǎn)子辦法比較多。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李訊告訴記者，“內(nèi)澇問(wèn)題已經(jīng)困擾汪洋鎮(zhèn)很久，過(guò)去鎮(zhèn)上一直沒(méi)想出合適的解決辦法。2020年，朱剛提出建泄洪箱涵或撇洪溝的想法。等到縣里資金下來(lái)后，終于解決了困擾汪洋鎮(zhèn)30 年之久的洪水內(nèi)澇問(wèn)題?！?/p>

縣級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了動(dòng)力。2020年3月，貴州畢節(jié)市委精選出13名縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，下派到納雍、威寧、赫章3個(gè)深度貧困縣的13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。其中，畢節(jié)市信訪局原副局長(zhǎng)唐凌宇被選派到納雍縣龍場(chǎng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，推動(dòng)全鎮(zhèn)種植辣椒、茶葉、烤煙等作物，提供以貧困勞動(dòng)力為主的就業(yè)崗位18萬(wàn)人次。

有時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還能在政策落地上爭(zhēng)取到自主權(quán)。楊華提到，某縣群眾反映電動(dòng)車經(jīng)常被盜的問(wèn)題，為了解決這個(gè)問(wèn)題，該縣縣委政法委出臺(tái)文件要在全縣推廣電動(dòng)車定位系統(tǒng)，給每輛電動(dòng)車安裝“車衛(wèi)士”，每安裝一個(gè)需要車主出200 元左右費(fèi)用。但該問(wèn)題并非在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有發(fā)生，其中一個(gè)鎮(zhèn)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，基本沒(méi)有電動(dòng)車失竊的情況發(fā)生。該鎮(zhèn)干部就向縣委政法委負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的劉主任私下里反映了這個(gè)情況，劉主任了解情況后，就對(duì)有類似情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了政策調(diào)整，不再要求強(qiáng)制安裝“車衛(wèi)士”，在考核上也做了改變。

多重激勵(lì)與權(quán)力下放：調(diào)動(dòng)中堅(jiān)力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的言行舉止直接影響黨和政府在人民群眾中的形象。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道卻仍存在干部干事積極性不高、履職意識(shí)不強(qiáng)的官僚主義、形式主義作風(fēng)。

某鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與非領(lǐng)導(dǎo)干部比例為2:1，出現(xiàn)了“將多兵少”的狀況。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，真正能干事的不足15人。有的干部不到退休年齡提前請(qǐng)病假，另一些干部在上班時(shí)間參與其他工作賺錢，導(dǎo)致大量工作由上述10多人來(lái)承擔(dān)。這打擊了其他干部的干事熱情，工作效率下降。

不少基層干部表示，要充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作激情，各地需從激勵(lì)政策等方面探索有效措施。近日，四川廣安市武勝縣推出相應(yīng)舉措，全縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼正常增長(zhǎng)機(jī)制，將全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按工作繁重程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素分為三個(gè)類別，上調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼基礎(chǔ)水平，對(duì)艱苦偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和長(zhǎng)期扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部予以傾斜，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨工作人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)工作時(shí)間的增長(zhǎng)而提高。

執(zhí)法難問(wèn)題也一直困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部，消解不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的辦事熱情。某鎮(zhèn)一河段出現(xiàn)白色垃圾污染等問(wèn)題，老百姓上訪到鎮(zhèn)上。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻很無(wú)奈，縣環(huán)保局、水利局都是縣級(jí)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法協(xié)調(diào)這些部門。直到群眾越級(jí)上訪，引起省市重視，最終才解決問(wèn)題。

過(guò)去，有關(guān)法律、法規(guī)大多規(guī)定行政處罰的實(shí)施主體為縣級(jí)以上人民政府及其所屬部門。缺乏行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)難以對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、違規(guī)廣告等違法行為采取強(qiáng)制性行政措施。這就造成“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”。

江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)等人口眾多的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在上級(jí)政府的支持下，成立鎮(zhèn)級(jí)綜合行政執(zhí)法局來(lái)化解基層執(zhí)法難題。中西部也在鎮(zhèn)級(jí)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員編制上進(jìn)行了實(shí)踐。例如，仁壽縣綜合行政執(zhí)法局汪洋分局早在2012年就已成立。在村級(jí)建制調(diào)整改革后，該鎮(zhèn)將離任時(shí)未達(dá)到退休年齡的60名干部充實(shí)綜合執(zhí)法分局，一方面維護(hù)了改革期間社會(huì)大局穩(wěn)定，另一方面創(chuàng)新開展綜合行政執(zhí)法工作。

2021 年7 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確要求，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，并根據(jù)本地實(shí)際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，以此來(lái)解決基層治理難題。

創(chuàng)新管理：激活村社資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理擴(kuò)大自主空間，除了要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部能向上爭(zhēng)取資源，也要充分激活村、社區(qū)干部，合理發(fā)揮村、社區(qū)基層治理效能。然而，現(xiàn)在不少村、社區(qū)干部每天忙于填報(bào)資料和上級(jí)臨時(shí)安排的任務(wù)，缺乏時(shí)間、精力謀劃鄉(xiāng)村和社區(qū)發(fā)展，也難以做好群眾服務(wù)工作。

“外部資源不能取代內(nèi)部資源，但是外部資源可以激活內(nèi)部資源，使其發(fā)揮更好的作用?！睏钊A認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部自帶的外部資源再多，也不及基層干部群眾被激活、調(diào)動(dòng)起來(lái)后形成的自我管理、自我建設(shè)和自我服務(wù)的能量。

近年來(lái)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索運(yùn)用清單制，創(chuàng)新治理方式。上海市金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)探索實(shí)施“網(wǎng)格化黨建+四張清單”，將全鎮(zhèn)以村居為單位劃分為14個(gè)黨建總網(wǎng)格，以黨小組為單位劃分為89個(gè)黨建子網(wǎng)格。同時(shí)，依托14個(gè)村居黨群服務(wù)站和23個(gè)村居黨群服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)黨支部（含村居黨總支下屬二級(jí)黨支部）擁有一個(gè)黨群服務(wù)點(diǎn)。該探索獲評(píng)第三批全國(guó)鄉(xiāng)村治理典型案例。

重慶市渝北區(qū)近年來(lái)針對(duì)村社基層治理不力的情況開出了自治、協(xié)助、負(fù)面、證明四張清單。除明確23項(xiàng)村級(jí)組織主業(yè)，還梳理出可協(xié)助地方黨委政府和相關(guān)職能部門的協(xié)助事項(xiàng)?！斑@四張清單運(yùn)行下來(lái)，確實(shí)讓村干部職能邊界更清晰了，更加明確該做什么、不該做什么，把精力集中到為民服務(wù)、為農(nóng)服務(wù)，集中到鄉(xiāng)村振興上來(lái)?！敝貞c市渝北區(qū)副區(qū)長(zhǎng)顏其勇說(shuō)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“四張清單”實(shí)施以來(lái)，累計(jì)減少該區(qū)部門和鎮(zhèn)街延伸事項(xiàng)340項(xiàng)，為村級(jí)組織總體減負(fù)50%以上。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮自治、德治、法治“三治”作用，進(jìn)一步健全治理體系。福建省廈門市同安區(qū)蓮花鎮(zhèn)創(chuàng)新“鄰長(zhǎng)制”工作模式，構(gòu)建“村黨組織—村民小組長(zhǎng)—鄰長(zhǎng)—村民”鄉(xiāng)村治理體系。該鎮(zhèn)黨委多次召開鄰長(zhǎng)制推廣部署會(huì)，培訓(xùn)村干部近200人次，推動(dòng)20 個(gè)村（居）選出600 多名鄰長(zhǎng)，把黨的觸角延伸到鄉(xiāng)村治理最前沿。

專家指出，從客觀上說(shuō)，由于一些地方上級(jí)政策的剛性化和機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的自主空間在萎縮，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不能因此就將創(chuàng)新的責(zé)任下壓到村（社區(qū)）。正如湖北省應(yīng)急管理廳黨委書記、廳長(zhǎng)胡玖明2019年在湖北省委黨校鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記培訓(xùn)班上作報(bào)告時(shí)說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作本質(zhì)是群眾工作。民心順了，一順百順；民眾安了，一安百安。群眾工作做得好不好，就看用心不用心?！?/p>