新時(shí)期江西小型水庫(kù)管護(hù)問題及對(duì)策

彭月平

(1.江西省水利科學(xué)院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全工程技術(shù)研究中心，江西 南昌 330029)

江西是水庫(kù)大省，截止到2020年11月底，全省已注冊(cè)登記的水庫(kù)共10682座，其中小型水庫(kù)10387座，占全省水庫(kù)總數(shù)的97.23%[1- 2]。眾多小型水庫(kù)在保障全省防洪、灌溉、供水和生態(tài)安全等方面發(fā)揮了重要作用。

1 小型水庫(kù)管護(hù)基本情況

近年來(lái)，江西按照水利部深化小型水庫(kù)工程管理體制改革的要求和部署，采取一系列措施扎實(shí)推進(jìn)，水庫(kù)管護(hù)方面取得了積極成效。①全面落實(shí)管護(hù)主體。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，全面落實(shí)了小型水庫(kù)管護(hù)主體，解決了小型水庫(kù)職責(zé)不清，責(zé)任不明的問題。②全面落實(shí)管護(hù)人員。省水利廳印發(fā)了《江西省水庫(kù)(水電站)安全度汛工作方案》，將水庫(kù)大壩安全管理“3個(gè)責(zé)任人”和水庫(kù)防汛安全“3個(gè)責(zé)任人”進(jìn)行了整合，統(tǒng)一設(shè)為水庫(kù)安全管理“5個(gè)責(zé)任人”，即行政責(zé)任人、主管責(zé)任人、管理責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人、巡查責(zé)任人(每座小1型水庫(kù)配備2名巡查責(zé)任人、每座小2型水庫(kù)配備1名巡查責(zé)任人)。每年汛前以縣為單位在當(dāng)?shù)孛襟w公示水庫(kù)責(zé)任人名單，并在水庫(kù)大壩顯要位置立牌公示。③落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)。省級(jí)層面每年每座水庫(kù)均安排一定數(shù)額的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，各地也結(jié)合實(shí)際積極落實(shí)水庫(kù)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，小型水庫(kù)有了穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)。

此外，從2017年開始，江西在全省推行水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理，制定了《小型水庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)化管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》以及《小型水庫(kù)防汛及安全管理手冊(cè)》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，通過4a努力，截止到2020年底，完成了名錄內(nèi)1萬(wàn)余座小型水庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理創(chuàng)建任務(wù)[4]，小型水庫(kù)運(yùn)行管理水平得到了進(jìn)一步提高。

2 存在主要問題

經(jīng)調(diào)研分析，江西小型水庫(kù)管護(hù)方面仍然存在不少問題，主要如下。

2.1 工程實(shí)體質(zhì)量存在短板

據(jù)統(tǒng)計(jì)，江西目前全省仍有2200余座水庫(kù)存在不同程度安全隱患問題，其中以小型水庫(kù)為主。隱患存在主要有2個(gè)方面的原因：①除險(xiǎn)加固資金不足，未能按照設(shè)計(jì)批復(fù)要求完成所有除險(xiǎn)加固項(xiàng)目，部分水庫(kù)僅進(jìn)行了壩體培厚、壩下涵管重建、溢洪道進(jìn)口襯砌等項(xiàng)目，大壩滲漏、溢洪道下泄不安全等問題沒有根本解決；②隨著使用壽命的日益增長(zhǎng)，許多小型水庫(kù)已接近或達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限[5]，加之受2020年鄱陽(yáng)湖超歷史大洪水等超標(biāo)準(zhǔn)洪水的影響，不少工程除險(xiǎn)加固后又出現(xiàn)新的隱患[1，3]。

2.2 安全監(jiān)測(cè)設(shè)施不健全

①雨水情及安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)滯后。歷年病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固過程中，由于資金不足，大部分小型水庫(kù)大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施未與水庫(kù)建設(shè)或除險(xiǎn)加固同步實(shí)施。截止到2020年4月，全省有217座小(1)型、2925座小(2)型水庫(kù)未建設(shè)雨水情自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)；1292座小(1)型水庫(kù)、5953座小(2)型水庫(kù)未實(shí)施大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施。②部分已有監(jiān)測(cè)設(shè)施未能正常開展監(jiān)測(cè)。有些小型水庫(kù)雖然設(shè)有滲流壓力等監(jiān)測(cè)設(shè)施，但因基層技術(shù)力量有限等原因，未能正常開展監(jiān)測(cè)工作，導(dǎo)致已有監(jiān)測(cè)設(shè)施擱置未能發(fā)揮監(jiān)測(cè)效益。

2.3 運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足

近年來(lái)，江西省級(jí)層面不斷加大小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度，如2021年，省級(jí)層面對(duì)700萬(wàn)m3以上小型水庫(kù)每座補(bǔ)助17.5萬(wàn)元，對(duì)400～700萬(wàn)m3水庫(kù)每座補(bǔ)助7.5萬(wàn)元，全省400萬(wàn)m3以下水庫(kù)每座補(bǔ)助管護(hù)經(jīng)費(fèi)1.5萬(wàn)元。但僅依靠省級(jí)層面補(bǔ)助資金還遠(yuǎn)不能滿足水庫(kù)實(shí)際管護(hù)需要，而江西為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，各級(jí)財(cái)力有限，地方難以拿出足額配套資金用于小型水庫(kù)管護(hù)。比如小型水庫(kù)巡查員承擔(dān)了水庫(kù)汛期報(bào)汛、日常巡查、日常維護(hù)等工作任務(wù)，而巡查員每年工資為幾千元不等，有的甚至只有一千多元，這勢(shì)必導(dǎo)致巡查管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)到位，影響了小型水庫(kù)正常管護(hù)。

2.4 基層水管力量薄弱

小型水庫(kù)基本無(wú)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站具體從事水庫(kù)管理工作，很多水管站只有1～2人，且人員老化嚴(yán)重，技術(shù)力量嚴(yán)重不足，憑經(jīng)驗(yàn)開展水庫(kù)管護(hù)的不在少數(shù)，水庫(kù)管理各項(xiàng)規(guī)章制度難以真正落地。且隨著全省事業(yè)單位改革的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原“七站八所”已進(jìn)行撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站被撤銷，相關(guān)人員及業(yè)務(wù)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，撤并后的水管站人員將以鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)為中心開展工作，難以安心從事水利工作，必定降低了小型水庫(kù)管護(hù)的成效。

2.5 專業(yè)化物業(yè)管護(hù)不規(guī)范

截止到2021年底，全省共有107個(gè)縣(市、區(qū))的9831座小型水庫(kù)實(shí)施了專業(yè)化管護(hù)，占全省小型水庫(kù)總數(shù)的95.38%。但全省各地小型水庫(kù)物業(yè)管理單位就超過了100家，技術(shù)力量參差不齊。存在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，市場(chǎng)門檻低、管護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)不高、管護(hù)人員專業(yè)水平偏低、管護(hù)效果監(jiān)管考核缺位等問題，導(dǎo)致小型工程物業(yè)管護(hù)優(yōu)勢(shì)未能真正發(fā)揮、工程管護(hù)效果有待提高。

3 有關(guān)對(duì)策建議

為有效解決小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)存在的問題，提出如下建議對(duì)策。

3.1 加快水庫(kù)除險(xiǎn)加固，徹底解決水庫(kù)管護(hù)遺留問題

根據(jù)《小型水庫(kù)安全管理辦法》，小型水庫(kù)安全管理實(shí)行地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各地應(yīng)當(dāng)按照屬地管理原則，壓實(shí)責(zé)任，做好轄區(qū)內(nèi)小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作。①對(duì)轄區(qū)內(nèi)到期未開展安全鑒定的小型水庫(kù)盡快開展安全鑒定，對(duì)鑒定為三類壩的水庫(kù)盡快開展除險(xiǎn)加固。②以問題為導(dǎo)向，對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在遺留問題的小型水庫(kù)逐座進(jìn)行排查，提出整改方案，明確資金來(lái)源、目標(biāo)任務(wù)，開展專項(xiàng)整治，徹底解決小型水庫(kù)工程實(shí)體遺留問題，提高水庫(kù)運(yùn)行管理的基礎(chǔ)條件。

3.2 加快水庫(kù)雨水情和大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)

雨水情和大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施包括降雨量、庫(kù)水位、滲流量、滲流壓力和變形，以及工程監(jiān)視監(jiān)控等。應(yīng)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建設(shè)、實(shí)用有效，資源整合、信息共享，強(qiáng)化管護(hù)”的原則開展建設(shè)，缺失設(shè)施新建、已有設(shè)施升級(jí)、夠用設(shè)施整合，做好與現(xiàn)有設(shè)施銜接。①按照全省《“十四五”時(shí)期小型水庫(kù)雨水情測(cè)報(bào)及安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案》和水利部《小型水庫(kù)雨水情測(cè)報(bào)和大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行技術(shù)指南》開展雨水情及大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，明確建設(shè)目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施計(jì)劃、保障措施等，并按照計(jì)劃有序推進(jìn)小型水庫(kù)雨水情測(cè)報(bào)及大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)。②制定雨水情測(cè)報(bào)及大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)行管護(hù)辦法或要求，規(guī)范水庫(kù)雨水情測(cè)報(bào)和大壩安全監(jiān)測(cè)設(shè)施的正常運(yùn)行管理。

3.3 多渠道落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，提高資金保障能力

江西小型水庫(kù)數(shù)量眾多，管護(hù)資金需求大，按照目前這種僅依靠省級(jí)以上維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金難以滿足實(shí)際需要，必須多渠道籌措資金。①建議水利部按照差異化管理的原則，考慮江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及小型水庫(kù)數(shù)量眾多的實(shí)際情況，適當(dāng)提高對(duì)江西小型水庫(kù)管護(hù)中央補(bǔ)助資金；②水利部門與財(cái)政部門聯(lián)合發(fā)文，明確小型水庫(kù)管護(hù)配套資金的來(lái)源以及配套數(shù)額，將小型水庫(kù)配套資金列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，解決基層水利部門向財(cái)政部門申請(qǐng)配套資金難的問題，從根本上解決小型水庫(kù)管護(hù)資金不足問題[6- 7]。③在確保水庫(kù)大壩安全的前提下，鼓勵(lì)適當(dāng)整合開發(fā)水庫(kù)及周圍的水土資源，盤活水利資產(chǎn)，增加經(jīng)營(yíng)收入，并將經(jīng)營(yíng)收入用于水庫(kù)日常管護(hù)[8]，通過多種方式形成資金籌措合力，保障管護(hù)資金的足額到位。

3.4 培育管護(hù)市場(chǎng)，大力推行專業(yè)化管護(hù)[9]

為規(guī)范工程管護(hù)專業(yè)化物業(yè)市場(chǎng)行為，提高工程管護(hù)水平，提出小型水庫(kù)專業(yè)化物業(yè)管護(hù)要點(diǎn)(如圖1所示)，包含市場(chǎng)培育機(jī)制、技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核機(jī)制3個(gè)部分，市場(chǎng)培育是基礎(chǔ)，技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵，監(jiān)督考核是保障。

圖1 小型水庫(kù)專業(yè)化物業(yè)管護(hù)要點(diǎn)

3.4.1市場(chǎng)培育機(jī)制

省級(jí)水行政主管部門應(yīng)制定符合本地實(shí)際的市場(chǎng)培育機(jī)制，包括發(fā)展目標(biāo)、準(zhǔn)入門檻、引導(dǎo)機(jī)制3個(gè)方面內(nèi)容。其中發(fā)展目標(biāo)為小型水庫(kù)專業(yè)化物業(yè)管護(hù)應(yīng)達(dá)到的效果，包括階段目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。準(zhǔn)入門檻為小型水庫(kù)專業(yè)化物業(yè)化承接主體應(yīng)具備的基本條件，如資質(zhì)要求、人員和專業(yè)技術(shù)能力、設(shè)施設(shè)備、有無(wú)經(jīng)驗(yàn)等。引導(dǎo)機(jī)制為促進(jìn)本地區(qū)專業(yè)化物業(yè)市場(chǎng)健康發(fā)展的政策措施。

3.4.2技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為承接主體開展技術(shù)服務(wù)和接受考核的依據(jù)，可由省級(jí)水行政主管部門制定，包含巡視檢查、安全監(jiān)測(cè)、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行操作、安全管理等方面工作應(yīng)達(dá)到的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理要求相銜接。

3.4.3監(jiān)督考核機(jī)制

監(jiān)督考核應(yīng)充分發(fā)揮縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)水行政主管部門的作用，缺一不可。縣政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型水庫(kù)專業(yè)化物業(yè)管護(hù)情況納入年度考核范圍，壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體責(zé)任；縣級(jí)水行政主管部門發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展監(jiān)督考核工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮責(zé)任主體職責(zé)，定期或不定期對(duì)聘用的水庫(kù)巡查管護(hù)人員和物業(yè)承接主體進(jìn)行監(jiān)督和考核，并將考核結(jié)果作為支付費(fèi)用及是否續(xù)聘的依據(jù)。

3.5 整合優(yōu)勢(shì)資源，組建區(qū)域水利管護(hù)中心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站一直以來(lái)都是小型水庫(kù)管護(hù)“最后一公里”的中堅(jiān)力量，全省事業(yè)單位改革后，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站人員全部劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，人員編制及工資待遇全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣級(jí)水利部門僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo)，管不到人也管不到錢，小型水庫(kù)管護(hù)責(zé)任難以落實(shí)到位。

根據(jù)水庫(kù)數(shù)量，可以縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為區(qū)域，統(tǒng)籌全縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有人才等資源優(yōu)勢(shì)，組建水利管護(hù)機(jī)構(gòu)，專職做好區(qū)域內(nèi)包括小型水庫(kù)在內(nèi)的水利工程運(yùn)行管護(hù)工作。此外，為確保管護(hù)責(zé)任的有效落實(shí)，水利管護(hù)機(jī)構(gòu)可為縣級(jí)水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)或者隸屬單位，隸屬縣級(jí)水利部門管理，并落實(shí)辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)，保障水利管護(hù)中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，徹底解決小型水庫(kù)管理“最后一公里”堵點(diǎn)問題。

4 結(jié)語(yǔ)

小型水庫(kù)基本無(wú)管理單位，運(yùn)行管理問題一直是水利工程運(yùn)行管理中的明顯短板。文中以江西小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)為背景，提出了進(jìn)一步做好小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)的思路和方向，可為水行政主管部門制定關(guān)于加強(qiáng)小型水庫(kù)運(yùn)行管理的政策措施提供借鑒，對(duì)提高江西小型水庫(kù)運(yùn)行管理水平具有較好推動(dòng)作用。由于筆者僅站在江西的角度，提出的意見建議不可避免存在局限性，且各省份水庫(kù)基礎(chǔ)和管理情況存在差異，因此，如何做好小型水庫(kù)運(yùn)行管護(hù)工作，還需要結(jié)合各地實(shí)際，制定切實(shí)可行的管理措施。