面向運營的實用型村莊規(guī)劃編制方法研究
——以鄉(xiāng)村旅游型小茨村規(guī)劃為例

文／鐘名全 永靖縣自然資源局 國土空間規(guī)劃股長

引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出使得鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重頭戲，而鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展聯(lián)系著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民收入、鄉(xiāng)土文化等多個方面的發(fā)展，其中產(chǎn)業(yè)運營是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。本文就是基于此背景下試圖以產(chǎn)業(yè)運營的思維探究實用型村莊規(guī)劃編制方法，通過村莊空間規(guī)劃和多元主體共謀共建[1]，有針對性地列出編制框架，并將其應(yīng)用于對永靖縣小茨村鄉(xiāng)村旅游實用型村莊規(guī)劃案例中。

在研究實用型村莊規(guī)劃的編制方法的過程中，應(yīng)了解當前村莊規(guī)劃為什么不實用。中國城市規(guī)劃學會理事段德罡給出實用性村莊規(guī)劃編制的三個建議：第一，傳統(tǒng)規(guī)劃的理念與方法在今天大背景下依然有積極作用；第二，村莊層面編制建設(shè)性規(guī)劃就好，要發(fā)揮村民主體的作用；第三，村莊規(guī)劃需要規(guī)劃師下沉到村，并自覺拓展自身能力，村莊的差異性很大，很難用統(tǒng)一的模式編制出對每個村都有效的實用性規(guī)劃[2]。

在我國鄉(xiāng)村較多，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村有其各自的特色，要將村莊規(guī)劃做到實用型存在很多難點。此前，多類村級規(guī)劃并存，存在“一戶多宅”、違規(guī)建設(shè)侵占農(nóng)地、整體空間發(fā)展失序等問題。這種局面一方面是由于規(guī)劃本身存在不適用、不實用的情況；另一方面則是因為鄉(xiāng)村復(fù)雜的現(xiàn)實情景為規(guī)劃的運行帶來了阻力。辨析其中的原因并制訂更具針對性的策略，是村莊規(guī)劃能夠更加實用、好用的前提[3]。對此，本文首先從研究區(qū)位、土地利用特征、人口結(jié)構(gòu)特征和產(chǎn)業(yè)特征等方面對小茨村進行分析，了解小茨村的現(xiàn)實情況；其次從實用性村莊規(guī)劃的調(diào)研環(huán)節(jié)、編制要點、目標定位、產(chǎn)業(yè)選擇及提高村民收入等方面探討面向運營的實用性村莊規(guī)劃編制的具體策略[4]。

1 研究區(qū)概述

小茨村位于臨夏回族自治州永靖縣，地處鹽鍋峽鎮(zhèn)黃河南岸，毗鄰蘭州市西固區(qū)，沿黃河快速通道穿村而過，交通便利。北部為京藏高速和國道109，東邊有國道309 和折達公路，位于多條道路交界處，交通優(yōu)勢明顯（圖1）。

1.1 土地利用特征

小茨村全域面積1289.23 公頃，按照土地資源三大類劃分，農(nóng)用地107.17 公頃，占全域面積的8.31%；建設(shè)用地較少，為44.36 公頃，占全域面積的3.44%；未利用地較多，為1137.71 公頃，占全域面積的88.25%。耕地與園地面積總計49.44 公頃，占村域面積的21.19%。其中，耕地38.07 公頃，基本上都為水澆地，園地面積11.37 公頃，可恢復(fù)為耕地園地占比較少。建設(shè)用地44.36 公頃，占村域面積的3.44%，主要為屬于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地，宅基地與園地相間分布。林草路溝渠約占村域面積的94%，林草地整體化，路溝渠生態(tài)功能凸顯（圖2）。

圖1 小茨村區(qū)位圖（圖片來源：作者自繪）

圖2 小茨村土地利用特征圖（圖片來源：作者自繪）

從土地利用現(xiàn)狀來看，小茨村可利用農(nóng)用地資源短缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)好；居民點自發(fā)建設(shè)，片狀集中，片內(nèi)散布，節(jié)約集約度較低；生態(tài)用整體化，景觀廊道凸顯，生態(tài)景觀網(wǎng)絡(luò)初步形成。

1.2 人口結(jié)構(gòu)特征

圖3 小茨村人口結(jié)構(gòu)特征圖（圖片來源：作者自繪）

圖4 產(chǎn)業(yè)建設(shè)內(nèi)容及產(chǎn)業(yè)體系圖（圖片來源：作者自繪）

圖5 小茨村規(guī)劃編制技術(shù)路線框架圖（圖片來源：作者自繪）

以2021 年小茨村人口統(tǒng)計資料為數(shù)據(jù)來源可知，小茨村男性比例相對較高，占總?cè)丝诘?2%。各年齡段男女比例基本保持穩(wěn)定。村莊少兒撫養(yǎng)較低，合計撫養(yǎng)比為18%，低于全國平均水平5 個百分點。村莊老年人贍養(yǎng)率比較高，合計贍養(yǎng)比為22%，略高于全國平均水平。村莊存在人口老齡化現(xiàn)象，70 歲以上人口占9%。留守人口以46 ～69 歲居多，其次為18 ～45 歲，70 歲以上次之，4 ～17 歲和3 歲及以下最少。勞動力人口中，中年勞動力人口多在本地勞動（圖3）。

1.3 產(chǎn)業(yè)特征

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展投入是巨大的，在旅游服務(wù)需求總量有限的前提下，這些巨大的投入有極大可能將面臨無法收回成本的局面。小茨村村莊產(chǎn)業(yè)可分為三部分，一是旅游產(chǎn)業(yè)，村莊打造了以“黃河農(nóng)莊”鄉(xiāng)村旅游為主題的旅游產(chǎn)業(yè)，是村莊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，帶動村民致富的產(chǎn)業(yè)出路；二是種植產(chǎn)業(yè)；三是勞務(wù)經(jīng)濟，村莊青壯年外出務(wù)工、中老年人員在本村周邊務(wù)工較多。

2 面向運營的實用型村莊規(guī)劃編制方法

實用型村莊規(guī)劃包括三部分群體。一是政府，村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)[2]；二是村民，村民是村莊規(guī)劃的直接受益者，通過規(guī)劃，村民能夠了解自己的房屋、承包地、公共服務(wù)設(shè)施在哪里，左鄰右舍和宅前屋后是啥樣，村莊未來如何發(fā)展，要從村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達方式，提煉出有利于村民認同、便于執(zhí)行的簡易成果，并納入村規(guī)民約[3]；三是社會，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，田園綜合體、特色田園鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等實踐在全國各地相繼開展，社會各方力量踴躍參與到鄉(xiāng)村振興的時代洪流之中[4]。因此，村莊規(guī)劃要一定程度響應(yīng)市場需求，在用地布局等方面為鄉(xiāng)村振興提供支持和保障。

2.1 市場導向

市場導向意味著遵從旅游者的偏好與需求。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前旅游人群的需求主要集中在以下兩點：歸園田居的生活和親子互動的農(nóng)業(yè)研學。歸園田居的生活滿足城市人對質(zhì)樸鄉(xiāng)村的向往和鄉(xiāng)野寧靜生活的需求；親子互動的農(nóng)業(yè)研學則滿足兒童對自然認知的需要，城市少年兒童在家長的帶領(lǐng)下去體驗農(nóng)家生活，戶外學習農(nóng)業(yè)知識、傳承農(nóng)耕文化。

因此，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展要充分考慮市場的需求，以市場導向創(chuàng)建特色的鄉(xiāng)村旅游地品牌。經(jīng)過對小茨村的調(diào)研及旅游資源的梳理，將“黃河農(nóng)莊·小茨人家”確定為小茨村的旅游品牌形象，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)＋生態(tài)、農(nóng)業(yè)＋互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)＋旅游、農(nóng)業(yè)＋品牌、農(nóng)業(yè)＋文化”的產(chǎn)業(yè)體系（圖4）。

2.2 運營思維

鄉(xiāng)村旅游的運營機制應(yīng)至少包括三個主體：政府、村民、社會，通過這三個主體構(gòu)建“政府+公司+農(nóng)民+旅行社”的運營機制。其中政府負責把控整體規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；公司負責旅游項目的經(jīng)營管理；農(nóng)民負責農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿改造與升級；旅行社主要負責市場開拓，通過組織客源與旅游線路，開展具體的旅游項目。通過自上而下與自下而上規(guī)劃思維的結(jié)合，上層政府、中層公司、基層村民可以較好地發(fā)揮他們的積極性和特長。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保育是鄉(xiāng)村的基本功能，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間是鄉(xiāng)村空間的主體[5]。小茨村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系構(gòu)建結(jié)合村莊現(xiàn)有優(yōu)勢，以生態(tài)保護為前提，發(fā)揮村莊資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等，加速村莊農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的改革：一是將鄉(xiāng)村旅游資源向景區(qū)化發(fā)展，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、旅游要素齊備、旅游特色鮮明的鄉(xiāng)村旅游體系，提升鄉(xiāng)村整體風貌，促進村莊發(fā)展；二是促進村莊特色文化、教育、農(nóng)業(yè)與旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)鏈，使村民獲利更多；三是強化旅游產(chǎn)業(yè)，帶動引領(lǐng)村莊，通過鄉(xiāng)村農(nóng)莊體驗、觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展等旅游活動，打造以旅游產(chǎn)業(yè)為核心，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)旅融合發(fā)展。

2.3 編制技術(shù)框架

在充分梳理永靖縣規(guī)劃編制導則內(nèi)容的基礎(chǔ)上，本文從基礎(chǔ)研究指標、空間管控及用地布局、保護規(guī)劃和實施保障等層面理順村莊規(guī)劃編制體系架構(gòu)，使永靖縣村莊空間規(guī)劃編制能突出縣域內(nèi)資源分布、交通聯(lián)系、文化特色、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等綜合條件，結(jié)合縣域自然地理條件和城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)，未來縣域空間布局架構(gòu)為“一主一副多點，一廊兩軸三片”空間的獨特性。在此基礎(chǔ)上通過國土空間開發(fā)保護總體格局和管控的空間布局將規(guī)劃任務(wù)明確到村莊分類發(fā)展引導、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、全城國土綜合整治、全城設(shè)施布局、住房規(guī)劃、文化保護與風貌引導、村莊安全與防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃以及分村建設(shè)引導，最終通過保障措施落實村莊規(guī)劃（圖5）。

3 小茨村鄉(xiāng)村旅游實用型村莊規(guī)劃

3.1 規(guī)劃理念

圖6 空間分區(qū)圖（圖片來源：作者自繪）

圖7 用地空間布局圖（圖片來源：作者自繪）

圖8 產(chǎn)業(yè)空間布局圖（圖片來源：作者自繪）

圖9 空間規(guī)劃圖（圖片來源：作者自繪）

實用型村莊發(fā)展規(guī)劃是在村莊體系成形的基礎(chǔ)上，對不同類型的村莊編制發(fā)展進行導引，把握村莊發(fā)展的方向和路徑，提出村莊建設(shè)完善的各項要求，從而實現(xiàn)村莊發(fā)展的協(xié)調(diào)指導，并成為村莊規(guī)劃編制的依據(jù)[5]。以面向運營的視角對小茨村鄉(xiāng)村旅游實用型村莊進行規(guī)劃，其規(guī)劃理念主要是根據(jù)小茨村的區(qū)位條件、發(fā)展現(xiàn)狀、村莊的定位、市場的需求、村民的意愿等，通過引進旅游景區(qū)專業(yè)化運營團隊，以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，拓展“旅游+”發(fā)展模式，促進旅游與生態(tài)、農(nóng)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)融合，將小茨村打造成為特色鮮明的農(nóng)業(yè)觀光及鄉(xiāng)村體驗為一體的旅游村，最終形成以“黃河農(nóng)莊”為核心的旅游活動，并打造“黃河農(nóng)莊·小茨人家”的品牌，促進村莊旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 空間規(guī)劃布局

3.2.1 用地空間布局

小茨村建設(shè)用地總計為47.32 公頃。其中，從空間分布來看，居民點呈現(xiàn)延交通線帶狀分布，和耕地圍合片狀集中兩種模式，呈現(xiàn)出大集聚、小分散模式（圖6）。（1）農(nóng)林用地，規(guī)劃農(nóng)林用地面積106.94 公頃，占村域總面積8.29%。（2）建設(shè)用地44.36 公頃，占村域面積的3.44%；城鄉(xiāng)建設(shè)用地24.67 公頃，占55.62%；其他建設(shè)用地19.69 公頃，占44.38%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地主體為農(nóng)村宅基地、采礦用地與工業(yè)用地，占總城鄉(xiāng)建設(shè)用地的90.19%。其中根據(jù)村莊公共服務(wù)設(shè)施配置及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對部分建設(shè)用地的用地性質(zhì)和功能結(jié)構(gòu)進行用地調(diào)整與優(yōu)化，其中主要農(nóng)村宅基地面積增加0.37 公頃，交通運輸用地增加0.22公頃，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)用地和公用設(shè)施用地各增加0.07 公頃和0.08 公頃。（3）生態(tài)用地占村域總面積的88.04%，共1134.98 公頃（圖7）。

3.2.2 產(chǎn)業(yè)空間布局

生態(tài)空間要依據(jù)生態(tài)重要性進行差異化管控，在保障生態(tài)服務(wù)功能的整體性和系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，落實生態(tài)教育、生態(tài)觀光和服務(wù)等項目的準入機制和用地需求[6]。小茨村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系構(gòu)建結(jié)合村莊現(xiàn)有優(yōu)勢，以生態(tài)保護為前提，發(fā)揮村莊資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等，深入推進村莊農(nóng)業(yè)和旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，拓展“農(nóng)業(yè)+5”等發(fā)展模式，利用農(nóng)業(yè)發(fā)展的多功能性，促進農(nóng)業(yè)與生態(tài)、農(nóng)業(yè)與旅游、農(nóng)業(yè)與文化、農(nóng)業(yè)與商業(yè)等產(chǎn)業(yè)相融合，打造多功能相融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。

整體規(guī)劃形式是“一心兩軸五區(qū)多點”的空間結(jié)構(gòu)：依托村莊集中區(qū)形成村莊綜合發(fā)展中心；利用村莊的主要道路作為村莊的發(fā)展軸；形成包括生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、游覽觀光區(qū)五個發(fā)展片區(qū)和村莊多個發(fā)展節(jié)點（圖8）。

3.2.3 總體空間規(guī)劃

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手是落實村莊規(guī)劃。小茨村總平面布置在現(xiàn)有居民點布局的基礎(chǔ)上，依據(jù)村莊現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀，滿足村莊居民生活需求，提升改造村莊黨群服務(wù)中心北側(cè)的村民文化活動廣場，形成村莊公共休閑及文化體育中心；對村莊黨群服務(wù)中心進行特色化風貌改造提升，使其與村莊環(huán)境相協(xié)調(diào)；按照4A 級旅游景區(qū)標準建設(shè)村莊衛(wèi)生室，為村民及游客提供醫(yī)療救護服務(wù)；通過建設(shè)村莊污水管網(wǎng)及雨水邊溝蓋板，鋪設(shè)燃氣管網(wǎng)，完善村莊市政公用設(shè)施（圖9）。

3.3 近期項目建設(shè)引導

通過對小茨村村民生活需求和村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的調(diào)研，結(jié)合村莊生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、村莊環(huán)境整治、貫穿始終的目標，確定小茨村近期建設(shè)項目以村莊生態(tài)修復(fù)、農(nóng)用地環(huán)境與人居環(huán)境提升、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施完善、村莊環(huán)衛(wèi)與安全設(shè)施健全等為主。

結(jié)語

鄉(xiāng)村旅游型村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，亟須強化基礎(chǔ)性問題研究[6]。文章圍繞面向運營的實用型村莊規(guī)劃編制方法，通過小茨村村莊空間規(guī)劃“一心兩節(jié)點五區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，因地制宜，推進農(nóng)業(yè)與生態(tài)、農(nóng)業(yè)與旅游、農(nóng)業(yè)與文化、農(nóng)業(yè)與商業(yè)等產(chǎn)業(yè)深度融合，打造多功能的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺以及“河畔鄉(xiāng)居，小茨人家”鄉(xiāng)村旅游品牌。文章通過政府對村莊空間的規(guī)劃和公司、農(nóng)民等多元主體共謀共建，形成“政府引領(lǐng)、村莊組織、社會互動、村民主體”的運營模式，期望對實用型村莊規(guī)劃有一定的參考與借鑒意義。