作為“守門者”的智庫與公共決策
——基于一般政治系統(tǒng)理論

柳發(fā)根， 高瑩

（江西理工大學, a. 法學院；b. 應急管理與安全工程學院, 江西 贛州 341000）

智庫， 也稱思想庫， 泛指一切以政策研究為己任，以影響公共政策和輿論為目的的政策研究機構[1]。在現(xiàn)代公共決策中， 智庫是一個不可或缺的組成部分。公共決策系統(tǒng)是由信息、咨詢（參謀）、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所構成的大系統(tǒng)。 其中咨詢子系統(tǒng)和決斷子系統(tǒng)是兩個主要的子系統(tǒng)， 兩者的關系是“多謀”與“善斷”的關系，相輔相成而非相互取代[2]。

根據(jù)不同的標準，學者們區(qū)分了不同的政策議程設置模式，如內(nèi)部創(chuàng)設模式、府際學習模式、專家參與模式、社會互動模式[3]；官僚、上書和協(xié)商三條路徑[4]；關門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式[5]。 在這些模式中，很多是由智囊或智庫主導的，如王紹光提出的后四種模式都是智庫主導或參與的[5]。 公共決策離不開智庫的謀劃作用，但智庫的作用是否止于“多謀”？

近年來，無論是小如異地高考、農(nóng)民工積分入戶，還是大至首都功能疏散，無不是智庫或智庫人員大力推動而促使形成最終的政策輸出。隨著我國智庫的發(fā)展， 智庫在公共決策中的作用越來越突顯。中國特色新型智庫正成為黨和政府科學民主依法決策的重要支撐。在這個過程中，事實告訴我們，智庫的作用并不僅是“多謀”， 而更多的是“主動謀”，甚至“善斷”的意蘊愈加明顯。對智庫作用的認識還有待于深化和發(fā)掘，尤其是在理論上。

一、一般政治系統(tǒng)理論及“守門者”的作用

戴維·伊斯頓 （David Easton）1964 年提出了“一般政治系統(tǒng)理論”。一般政治系統(tǒng)理論論述了在政治環(huán)境中產(chǎn)生的需求和支持，經(jīng)過各種壓力和反應，被輸入政治系統(tǒng)后，最終以決策和行動的方式被輸出并得到反饋的一個系統(tǒng)循環(huán)過程[6]。

在一般政治系統(tǒng)理論中，“守門者”被認定為系統(tǒng)的結構調(diào)節(jié)者，或者說關鍵的結構性要素，其重要性是不言而喻的。 伊斯頓用這樣的文字表述“守門者”的權力：“從結構的觀點來看，一種欲望轉(zhuǎn)換成一種需求的可能性，在很大程度上取決于這些控制輸入過程的、具有選擇性的守門者的數(shù)量，也取決于這些守門者進行操作所遵循的各種原則?！盵7]當然，并非所有的需求都必經(jīng)“守門者”。 在需求的流通模式中， 伊斯頓設定了S 通道和T 通道，這兩種通道可以避免“守門者”的調(diào)節(jié)，不過這都是特例。

在現(xiàn)代系統(tǒng)中，能充當“守門者”的既可以是現(xiàn)代系統(tǒng)中利益集團、行業(yè)協(xié)會、立法機關、政黨或大眾媒介這樣的組織，也可以是立法者、輿論領袖、政治家、議員、行政官員、管理者或部落首領這樣的個人。而在傳統(tǒng)系統(tǒng)中，擔任“守門者”的往往是顯貴、世族、長者等[7]。伊斯頓對“守門者”的界定是列舉式的，它的外延是開放的。智庫誕生于20 世紀初的美國，興起于二戰(zhàn)結束后，特別是在20 世紀70 年代迅速增長和擴散。伊斯頓的一般政治系統(tǒng)理論形成于1965 年， 他沒有將智庫看成是重要的結構性因素，這不是他的大意，而是當時的時勢造成的。 不過，伊斯頓有預見性地指出：“守門者的數(shù)量和總體分布將是專門化程度的函數(shù)，這種專門化存在于政治系統(tǒng)與社會的其他部分之間，也存在于政治系統(tǒng)自身內(nèi)部”[7]。這一論斷與智庫的專業(yè)化特征不謀而合，智庫成為“守門者”成員是一般政治系統(tǒng)理論與時俱進的理論發(fā)展趨勢使然。

“守門者”活動有系統(tǒng)邊界和系統(tǒng)內(nèi)部之分。前者通過對欲望轉(zhuǎn)換施加影響而調(diào)節(jié)需求的輸入；后者則是對已進入系統(tǒng)內(nèi)部的需求進行集中和綜合，以達到縮減需求流量的作用[7]。前者是轉(zhuǎn)換者，控制需求的輸入；后者則是調(diào)節(jié)者，縮減需求流量。 “守門者”這兩種作用詳見圖1。 “守門者”的活動直接決定欲望能否真的輸入系統(tǒng)； 需求不做預先縮減，會“給最后的決策中心造成異常繁重的負擔”[7]。 由此可以看出，“守門者”活動的重要性。

圖1 “守門者”在政治系統(tǒng)中的作用

戴維·伊斯頓對“守門者”的論述，為中國智庫在公共決策中應該承擔的角色與任務提供了理論基礎。本文擬從“邊界界限”“政治系統(tǒng)”兩個方面入手分析。 在“政治系統(tǒng)”內(nèi)，需求沿著五個通道（S，T，U，V，W）進入政治系統(tǒng)中①需求的五個通道名稱分別以S，T，U，V，W 標識，并無特殊含義。 其中，S 通道指的情況是：一個需求進入系統(tǒng)，幾乎立即中途夭折。 T 通道指的情況是：一個需求進入系統(tǒng)，沒有遇到任何困難就運動到了輸出階段；這代表了與S 通道性質(zhì)相反的情況。 V 通道指的情況是：需求進入系統(tǒng)后，避開了縮減和組合階段，立即被轉(zhuǎn)換成一個議題，并最終有可能產(chǎn)生輸出。U 通道和W 通道為本文的詳述內(nèi)容，在此不累贅。。 S 和T 通道避免“守門者”的調(diào)節(jié)，不在本文分析范圍內(nèi)。 在U，V，W 三個通道的傳送中，“守門者”活動的主要形式是集成和組合。 V 通道從需求直接轉(zhuǎn)向方案進而輸出，這充其量是一種“政府委托”的方式，智庫人員參與較為簡單。 本文對V 通道不加以分析， 僅從U 和W通道結合案例剖析智庫或智庫人員的作用。

二、智庫在系統(tǒng)邊界的轉(zhuǎn)換作用

公共決策是指貫穿于整個公共政策的制定和執(zhí)行過程中作出的一系列決定的活動[8]。 在公共決策中，智庫的政策咨詢作用非常重要，“多謀”是決策者“善斷”的必要保證。 “從系統(tǒng)的持續(xù)的角度來看，必須找到一些手段把需求的輸入控制在必要的水平以下?！盵7]包括期望、公眾意向、動機等在內(nèi)的欲望在轉(zhuǎn)換成諸多需求（D1，D2，…，Dn）后，在政治系統(tǒng)邊界會受到“守門者”的阻礙。作為專業(yè)化的重要力量，智庫在欲望轉(zhuǎn)化需求過程中，應該起到控制與篩選的作用，引導轉(zhuǎn)換發(fā)生。

（一）利用焦點事件實現(xiàn)轉(zhuǎn)換

焦點事件，就是容易引起公眾或者決策者關注的社會議題[9]。 2011 年11 月16 日，甘肅省正寧縣發(fā)生一起特大校車事故。 2011 年12 月11 日，《校車安全條例（草案征求意見稿）》發(fā)布。2012 年4 月5 日，《校車安全管理條例》 由國務院公布并實行。焦點事件發(fā)生之后， 一個月之內(nèi)就出臺了條例草案，創(chuàng)造了國內(nèi)公共決策的新紀錄。在這個過程中，我們能看到社會精英在公共決策中的作用。如早在2009 年葛劍雄就在全國政協(xié)會議上提交了校車問題的議案， 在2010 年全國人大會議上周洪宇提交了“關于實施全國校車安全工程的議案”。正是這些智囊人物的“前期”工作，促使當局政府下定決心迅速解決校車安全問題。 從這個過程來看，這是引起政治精英關注的典型焦點事件。當然，葛劍雄、周洪宇同時具有多重身份，他們既是人大代表或政協(xié)委員，也是著名學者和智庫人員。

近年來，霧霾在多個城市連續(xù)發(fā)生，大氣治理問題日益嚴峻，以國家電網(wǎng)領導層為代表的政治精英群體抓住霧霾治理這一焦點問題，提出通過特高壓遠距離輸電方式來解決華北地區(qū)的城市霧霾，從而推動了特高壓輸電項目[10]。 這是利用涉及人群廣泛的焦點事件推動社會需求轉(zhuǎn)換的一個較為典型的案例。

（二）利用網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)轉(zhuǎn)換

2014 年8 月，第13 屆中國互聯(lián)網(wǎng)大會的《致中國六億網(wǎng)民的一封信》指出，互聯(lián)網(wǎng)不斷深入到我國政治、經(jīng)濟、文化、醫(yī)療及教育等領域，并產(chǎn)生深遠影響。 2022 年2 月25 日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心發(fā)布的第49 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2021 年12 月，我國網(wǎng)民規(guī)模達10.32 億，已經(jīng)形成了全球最為龐大、生機勃勃的數(shù)字社會。 隨著互聯(lián)網(wǎng)的日益普及，網(wǎng)絡已經(jīng)成為一個民意表達的重要平臺。 近年來，比較典型的例子有“孫志剛事件”“廈門PX 項目事件”“三鹿奶粉事件”“華南虎事件”“李剛事件”“南京梧桐讓路事件”“青島天價蝦事件”“哈爾濱天價魚事件”等，網(wǎng)絡民意都發(fā)揮了重要作用， 成為決定事件走向的關鍵，最終促進了政策的輸出。

當然，網(wǎng)絡民意表達有時缺乏理性，如對延遲退休政策的評論，網(wǎng)民的意見五花八門，很多意見表達著對社會的不滿和憤怒。這從一個側(cè)面說明網(wǎng)絡參政議政需要智庫專家的參與和引領。

（三）利用信訪渠道實現(xiàn)轉(zhuǎn)換

近年來，信訪案件倍增，各地紛紛轉(zhuǎn)變思路，變“上訪”為“下訪”，掀起大接訪的熱潮。 但是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展， 各種利益訴求增多， 有待轉(zhuǎn)化為需求的欲望也隨之增加。 對信訪案件逐一解決，往往會事倍功半。 這就需要轉(zhuǎn)換思路，對信訪采取逐類解決的辦法， 從法律和政策的層面出臺新的制度。 將信訪工作中反映出來的問題轉(zhuǎn)化為需求， 再進入政治系統(tǒng)內(nèi)的通道， 最終輸出決策和行動， 這樣就會對潛在的社會問題產(chǎn)生 “觸類旁通”的解決效應。

近年來，城市房屋拆遷、農(nóng)村土地承包權糾紛都成為社會爭端的觸發(fā)點，利益受損者往往選擇上訪作為維護自己利益的主要途徑。 更有甚者，一些上訪者采取堵門、堵路、自殘等行為，以求利益訴求最大化。 如何從根本上解決這些問題？ 這些都需要出臺更規(guī)范的制度， 逐類解決相關的矛盾和沖突，從而緩解信訪的壓力。

在這里，包括期望、公眾意向、動機等在內(nèi)的欲望表現(xiàn)出來，并通過焦點事件集聚、網(wǎng)絡平臺傳播、信訪渠道傳遞，成為強勢的需求。而通過智庫的轉(zhuǎn)換， 可以控制需求的輸入在必要的水平以下，使得其中一些需求進入政治系統(tǒng)。 需要指出的是，有時一個事件可以是上述三種方式的匯集； 同時，欲望轉(zhuǎn)化為需求也不限于這三種方式， 如新聞媒介、兩會代表委員議案、 群體性事件等也需要智庫人員的關注。

三、智庫在系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)節(jié)作用

在“醫(yī)療改革”和“延遲退休”中，我國智庫參與較多，“守門者” 活動在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)節(jié)中表現(xiàn)得很活躍。

（一） W 通道的傳送：新醫(yī)改方案

2005 年7 月，國務院發(fā)展研究中心發(fā)布《對中國醫(yī)療改革的評價與建議》報告，分析了醫(yī)療衛(wèi)生體制改革過程中暴露的問題。 隨后，北京天則研究所和中國經(jīng)濟體制改革研究會匯集觀點不同的學者參與討論。 2006 年9 月，國務院成立了醫(yī)療改革協(xié)調(diào)小組。這標志著欲望正式轉(zhuǎn)化為需求，進入政治系統(tǒng)。官方智庫、民間智庫及高校研究機構相互協(xié)作，完成了Dn進入政治系統(tǒng)的任務。 2006 年10 月23 日，中共中央政治局進行集體學習，探討醫(yī)療衛(wèi)生體制和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。 在這之后，各決策部門之間展開改革路徑的第一次大討論。 Dn進入系統(tǒng)后，集中性爭端R 的活動就此展開。 2007 年2 月，醫(yī)療改革協(xié)調(diào)小組先后委托北京大學、國務院發(fā)展研究中心、世界衛(wèi)生組織、北京師范大學等9 個機構開展“中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革思路和框架設計”的平行研究。 這些機構給出了自己的方案，圍繞醫(yī)改是“補供方”還是“補需方”展開激烈的論證，并由此形成兩個陣營：政府派和市場派。 醫(yī)療改革協(xié)調(diào)小組綜合各方意見，出臺了《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體方案（征求意見稿）》，確立了“兼顧醫(yī)療服務供方和需方”的思路。這就形成了一個正式的議題，進一步縮減了需求。 由R 至I 的活動開啟了， 先是縮減的R 發(fā)散成I1至I9九個方案，后又匯總成Ia。 2007 年9 月，新醫(yī)改征求意見稿形成修訂版本，并公開發(fā)布，再次公開征求社會各界的意見。 之前活躍的咨詢機構基于各種目的和不同的途徑對修訂版的新醫(yī)改方案表達自己的觀點。方案Ia經(jīng)重新整理后形成修改稿方案Ib。2008 年10 月， 國務院常務會議決定向全社會征求意見， 相關政策研究群體與利益團體進行了廣泛的合作與互動。 2008 年12 月，中央醫(yī)藥改革領導小組成立， 中央最高決策機構出場。 中共中央政策研究室和國務院研究室綜合協(xié)調(diào)各方意見，協(xié)助中央醫(yī)藥改革領導小組完成政策的制定，完成了由方案Ib至方案Ic的轉(zhuǎn)變。 2009 年3 月，《中共中央、 國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》出臺。 至此，政策輸出完成。 中國新醫(yī)療改革的需求流通通道W 通道詳見圖2。 新醫(yī)改方案頒布后， 國務院成立了以副總理為組長， 多個部門參加的深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組， 統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào)改革工作。

圖2 新醫(yī)療改革的需求流通通道（W 通道）

醫(yī)改政策制定是一個經(jīng)過廣泛聽取意見，反復平衡、論證、修改，最后通過集中決策出臺的過程[11]。 在政治系統(tǒng)內(nèi)部，新一輪醫(yī)療改革的需求是沿著W 通道行進的， 即先將D 轉(zhuǎn)變成集中性的爭端R，再轉(zhuǎn)變成議題I，最終輸出O，這條通道遵循D—R—I—O 的線路，是五個通道中經(jīng)過環(huán)節(jié)最多的通道。 需要指出的是，中國公共決策特點也體現(xiàn)在其中，其自上而下和自下而上相結合的特征一目了然。 尤其是在議題形成的環(huán)節(jié)上，先由智庫形成I1至I9這樣九個方案，再匯總成方案Ia，經(jīng)由體制內(nèi)征求意見后，形成修改稿方案Ib，再公開向全社會征求意見，形成最終決策方案Ic。 這是中國智庫參與公共決策的范例，具有鮮明的中國特色。 在多個柱點上，智庫及智庫人員發(fā)揮了應有的作用。 這符合伊斯頓的論斷：“一旦需求開始輸入系統(tǒng)，像守門者這類不同的結構就可以在縮減需求活動的各個階段發(fā)揮作用。 ”[7]

（二）U 通道的傳送：延遲退休方案

2008 年，人社部社會保障研究所負責人透露，相關部門正在醞釀條件成熟時延長法定退休年齡的政策，這引發(fā)社會各界廣泛關注。 前期的社會欲望正式轉(zhuǎn)化為需求，進入政治系統(tǒng)。 在Dn進入系統(tǒng)后，集中性爭端R 的活動就展開了。爭論的雙方大致可分為：穆光宗、鄭秉文、鄭功成等贊成延退的學者和唐鈞、姜向群等反對延退或存慮的學者，圍繞延退是否公平， 主要從以下三個方面展開論爭：人口老齡化、撫養(yǎng)比；就業(yè)、勞動力市場供給；養(yǎng)老基金可持續(xù)發(fā)展[11]。

2012 年9 月，《人民日報》 刊發(fā)題為 《延遲退休：多數(shù)國家采用漸進式》的調(diào)查報告[12]。 在這之后，政府和學界關注點由“要不要延遲退休”轉(zhuǎn)向“如何延遲退休”。對延遲退休的爭論從必要性轉(zhuǎn)向了可操作性。較典型的是楊燕綏團隊提出的清華大學方案、中國社會科學院的方案和中國人民大學鄭功成的建議。 清華大學方案最為激進，引發(fā)的爭議最多，其核心是延遲領取養(yǎng)老金，到2030 年，實現(xiàn)男性、女性退休職工和居民先退出勞動市場，然后統(tǒng)一在65 周歲領取養(yǎng)老金[13]。社科院和鄭功成都貫徹了漸進式延遲退休的理念，只是延遲的節(jié)奏不一樣，社科院設定到2045 年實現(xiàn)男、女性職工和軍民65 周歲的退休年齡[14]；鄭功成認為，在30 年之后即2042 年同步實現(xiàn)男性和女性65 周歲退休[15]。

然而，爭論歸爭論，由R 至I 的活動卻未及時開啟。 上述的所謂方案只不過是學者不同的觀點，遠不是政府認可待實施的政策文本。 在這期間，一些主流媒體如人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、《中國青年報》也置身其中，進行網(wǎng)絡調(diào)查，征詢意見，試圖彌合分歧。在紛爭待起之時，官方機構或權威人士適時發(fā)聲止息爭紛。如2013 年10 月16 日，人社部等多個部委召開內(nèi)部會議， 討論養(yǎng)老體系改革的頂層設計方案，擱置清華大學的養(yǎng)老方案。同年11 月26 日，中央宣講團成員姜偉表示， 延遲退休政策需10 年甚至20 年才能到位。

黨的十八屆三中全會提出，“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。 事實上， 人社部公開資料顯示，延遲退休方案于2016 年已經(jīng)形成[16]。 這表明，延遲退休進入新的階段，該階段政府的訴求主要圍繞政策何時出臺和具體方案如何執(zhí)行展開。

到目前為止，延遲退休為什么仍未出臺？2013 年12 月10 日，人社部副部長胡曉義表示，為保證平穩(wěn)過渡，不對當前的就業(yè)狀況造成太大影響，中國將采取漸進式延遲退休年齡的方式。 2020 年10 月，黨的十九屆五中全會提出，要“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。這表明，面對嚴峻的就業(yè)形勢和人口老齡化問題，延遲退休政策引致的政治風險可能極大，決策部門要進一步審時度勢，凝聚社會共識。 顯然，延遲退休的復雜性并不是新醫(yī)改可比擬的。 延遲退休的需求流通通道（U 通道）詳見圖3。需要說明的是，這種通道看似簡單，智庫人員的作用并不明顯，實則不然。 反復的爭論中凝聚了專家學者的智慧，最終的政策輸出也必然會體現(xiàn)他們的“最大公約數(shù)”。

圖3 延遲退休的需求流通通道（U 通道）

四、 從系統(tǒng)邊界到系統(tǒng)內(nèi)部： 不止于“多謀”

在系統(tǒng)邊界，智庫起著轉(zhuǎn)換者的作用，通過焦點事件、網(wǎng)絡民意、信訪渠道，將欲望轉(zhuǎn)換成需求，在公共政策和社會需求之間架起一座橋梁。在系統(tǒng)內(nèi)部，智庫起著調(diào)節(jié)者的作用，將需求進行集成或組合，進而縮減需求，形成議題，輸出決策和行動。而且，這兩個過程可能是貫通的，下面以中國醫(yī)療改革來做簡要分析。

2003 年的“SARS”暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷， 也引發(fā)了人們對醫(yī)療體制改革的反思。2005 年開始的醫(yī)療改革正是源于此。 “SARS”焦點事件發(fā)生后，公共衛(wèi)生迅速成為熱點議題。2005 年春，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部發(fā)表了數(shù)份報告，判斷醫(yī)改是“不成功”的，從而掀開了醫(yī)療改革的大幕。 “SARS”焦點事件使得醫(yī)改從欲望轉(zhuǎn)化為需求，并突破系統(tǒng)邊界進入政治系統(tǒng)。

理想的公共決策過程包含問題界定、 目標確立、方案設計、效果預測和方案抉擇五個相互關聯(lián)又相互區(qū)別的環(huán)節(jié)[17]。 在進入政治系統(tǒng)之后，醫(yī)療改革體現(xiàn)了公共決策的基本程序。 從醫(yī)改案例來看，D 進入系統(tǒng)并形成集中性爭端R， 這就包含了問題界定、目標確立兩個環(huán)節(jié)的內(nèi)容。 由R 至I 是方案設計，效果預測亦包含在其中，方案抉擇體現(xiàn)為輸出O 的過程。 反饋則預示著下一輪公共決策的循環(huán)開始。 在方案設計中，首先是輪廓勾畫，圖2中R—In表示的就是輪廓勾畫； 其次是細節(jié)設計，In—Ia—Ib—Ic就是政策方案的具體化過程和效果預測環(huán)節(jié)。

在這樣的兩個過程中， 智庫僅僅是扮演被動的“多謀”角色嗎？當然不是。一方面，從新醫(yī)改方案的分析來看，每一個環(huán)節(jié)的“調(diào)節(jié)”都離不開智庫的主動參與和積極作為。 另一方面，智庫亦不可以脫離公共決策的過程獨立發(fā)揮作用。 甚而言之，智庫作用的發(fā)揮是建立在政治風險可控和公共決策實施可行的基礎之上的， 這一點從延遲退休政策的分析中可以看出?？偠灾菐焓恰按髦_鐐跳舞”，但這種“跳舞”不是程式化的，而是自由的、主動的，甚至是創(chuàng)新的。

在傳統(tǒng)意義上，智囊發(fā)揮的是“多謀”的作用。在我國古代，無幕不成衙，幕僚成為官員最重要的倚仗。清代的幕僚極為活躍，成為幕主的親信、左右手。他們本身不是官，所辦的卻是官府公事，附屬或依附的身份地位，何以能“秉公辦事”？ 這種身份與辦理的差事形成極大的反差，“多謀”反而成為“多害”。正是看到這些不正常之處，張之洞決定不聘刑名師爺，在署中只設立刑名總文案，從而使得幕僚制度逐漸走向終結。 在現(xiàn)代公共決策中，智庫擺脫了依附地位，獲得了相對獨立的身份，這為他們追求“主動謀”“善謀”奠定了可靠的物質(zhì)基礎。 發(fā)生在近今中國的公共決策案例表明，智庫憑借專業(yè)知識在決策咨詢上向前邁出了一大步， 引導并整合公共需求，實現(xiàn)了公共利益的最大化。 這就是說，智庫不僅做到了“善謀”，而且“善斷”的意蘊越來越強。

五、結 語

誠如一般政治系統(tǒng)理論之名所蘊含的意義，有學者評價，“伊斯頓個人的理想是想歸納所有政治現(xiàn)象的共通之處，建構統(tǒng)一性理論，以同時解決政治學理論問題與事實問題”[18]。這種工具理性和目標理性結合意義上的“價值中立”，不正暗合我國知識分子“為天地立心，為生民立命，為往圣繼絕學，為萬世開太平”的志向和傳統(tǒng)嗎？ 智庫或智庫人員堅守“價值中立”并非必須摒棄社會價值，相反，他們還必須客觀公正地反映社會主流價值，并進行“以社會價值權威分配為主旨的公共政策分析”[19]。 作為“政治過程和公共決策過程分析的重要理論和框架”[19]，一般政治系統(tǒng)理論能給智庫或智庫人員參與公共決策提供有益的理論啟示和借鑒。

文章以“守門者”為切入點，結合近年發(fā)生的中國案例， 從系統(tǒng)邊界和系統(tǒng)內(nèi)部兩個方面對我國智庫的角色進行了歸集；并在此基礎上提出，中國特色新型智庫要擺脫傳統(tǒng)意義上的“價值中立”，積極進取，追求以質(zhì)量上“善謀”之定位，甚至適度跨界的“善斷”，從而更好地服務黨和國家工作大局，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供智力支撐。 與此同時， 全面深化改革為我國智庫的建設與發(fā)展提供了良好的機遇[20]。 隨著公共參與的深入，我國智庫的“守門者”作用將日益重要。 為了更好地履行決策咨詢的使命， 我國智庫要以增進公共利益為基本價值取向，整合社會公眾的利益與意見，轉(zhuǎn)換社會欲望，調(diào)節(jié)和整合需求，為最終的政策輸出擔負使命。