淺談對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作的認(rèn)識(shí)(上）

文/付月

編者的話

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)是我國自然資源管理事業(yè)的一項(xiàng)全新工作。從國家方案的部署到試點(diǎn)地區(qū)的具體落實(shí)，工作復(fù)雜而體量龐大，更沒有經(jīng)驗(yàn)可復(fù)制。怎樣正確認(rèn)識(shí)和理解委托（代理）行使，如何依法做好試點(diǎn)工作、完善收益管理和分配機(jī)制等，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的熱點(diǎn)，而來自業(yè)內(nèi)實(shí)踐者的真知灼見，成為我們最期待的聲音。

在具體實(shí)踐探索中，本文作者對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行全面梳理、充分理解、深入研究，剖析試點(diǎn)任務(wù)所指向的全鏈條業(yè)務(wù)流程，形成帶有深刻實(shí)踐性的思考和認(rèn)識(shí)，或可給廣大從業(yè)者以啟示。希望以此文引發(fā)爭鳴，匯聚智慧，凝聚共識(shí)，推動(dòng)委代試點(diǎn)工作高質(zhì)量發(fā)展。

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作，是國家為切實(shí)落實(shí)和維護(hù)國家所有者權(quán)益、促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置和保值增值、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)而在自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域部署的一項(xiàng)重大改革。旨在通過委托代理的方式，明確所有權(quán)人、管理人、管理對(duì)象、管理內(nèi)容以及監(jiān)督考核，創(chuàng)新管理方式，明確所有權(quán)行使模式，梳理完善全鏈條業(yè)務(wù)流程，為資源變資產(chǎn)（包括公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)）構(gòu)建一整套制度通道，且有理論支撐，將來還要有完善的法律制度保障。這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體涉及自然資源行政管理、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)規(guī)劃、資產(chǎn)處置配置、資產(chǎn)收益、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督考核、損害賠償?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域，需要相關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、各領(lǐng)域?qū)＜夜餐?，?jiān)持不懈，不斷凝聚共識(shí)，才能取得成功。試點(diǎn)工作開展以來，筆者對(duì)國家方案等一系列文件和資料進(jìn)行了沉浸式學(xué)習(xí)和研究，初步形成了對(duì)試點(diǎn)工作任務(wù)體系的梳理、各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)如何落地即各試點(diǎn)地區(qū)如何開展工作的構(gòu)想和一些建議等階段性認(rèn)識(shí)，以期對(duì)試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)有所裨益。

一、 試點(diǎn)工作任務(wù)

（一） 國家方案

國家方案是指中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的專門部署此項(xiàng)試點(diǎn)工作的文件，是我們開展試點(diǎn)工作的行動(dòng)指南和根本遵循。在國家方案中，明確了試點(diǎn)工作的五項(xiàng)任務(wù)。

任務(wù)一是明確所有權(quán)行使模式。國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。其中，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。

任務(wù)二是編制自然資源清單，明確相關(guān)自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的履行主體、代理履行主體及其行權(quán)履職的具體內(nèi)容。按照全民所有自然資源資產(chǎn)在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度，結(jié)合其公益性或經(jīng)營性特點(diǎn)，合理劃分中央政府直接行使所有權(quán)和地方代理履行所有者職責(zé)的權(quán)責(zé)邊界。

任務(wù)三是依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職，通過加快推進(jìn)統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和確權(quán)登記，明確相關(guān)自然資源資產(chǎn)的空間范圍；分類組織開展國有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算；探索編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)、使用規(guī)劃，分類實(shí)施儲(chǔ)備、管護(hù)和臨時(shí)利用；逐步統(tǒng)一各類自然資源資產(chǎn)的處置、配置規(guī)則，依法依規(guī)實(shí)施資產(chǎn)處置、配置，顯化資產(chǎn)價(jià)值；探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)和監(jiān)管平臺(tái)；結(jié)合自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，建立健全各類全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度和分類統(tǒng)計(jì)制度；按照事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)原則，考慮相關(guān)收益屬性，調(diào)整中央與地方收益分配比例和支出結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的投入機(jī)制，加大生態(tài)保護(hù)修復(fù)支持力度；探索創(chuàng)新管理方式，可由政府有關(guān)部門、派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等根據(jù)所有者職責(zé)履行主體的委托及自身工作職責(zé)，承擔(dān)特定種類或特定范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)的部分所有者職責(zé)管理事項(xiàng)；探索采取以特定自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資或入股、政府購買服務(wù)、委托專業(yè)公司和機(jī)構(gòu)等方式，由專業(yè)自然資源資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有林業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)等承擔(dān)特定經(jīng)營保護(hù)等工作；建立健全地方政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國有自然資源資產(chǎn)管理情況制度，將分級(jí)代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)情況納入報(bào)告范圍。

任務(wù)四是研究探索不同資源種類的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。明確土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水資源和國家公園的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。各類資源的管理程度不同，具體要求也不同。土地資源管理最為成熟，要求也最高。土地資源的委托管理目標(biāo)是，側(cè)重實(shí)現(xiàn)國有土地資產(chǎn)價(jià)值，加強(qiáng)委托人對(duì)代理人的監(jiān)督考核。土地資源的工作重點(diǎn)是，理清中央、省兩級(jí)政府行權(quán)履職范圍，明確重點(diǎn)國有林區(qū)和中央直屬墾區(qū)國有土地所有者職責(zé)履行主體。研究明確國有農(nóng)用地、國有未利用地所有者職責(zé)履行主體，建立健全所有者職責(zé)履行主體依法發(fā)包或配置使用權(quán)、使用權(quán)人依法承包經(jīng)營或使用的國有農(nóng)用地管理制度。將所有未明確使用權(quán)人的國有建設(shè)用地納入儲(chǔ)備，實(shí)施統(tǒng)一管護(hù) 、開發(fā)、利用和監(jiān)管。

任務(wù)五是完善委托代理配套制度。探索建立履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制，研究制定考核內(nèi)容、指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，適時(shí)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。加強(qiáng)委托人對(duì)代理人的監(jiān)督管理，建立代理人向委托人報(bào)告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機(jī)制。探索發(fā)揮自然資源督察機(jī)構(gòu)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用，對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)履行和所有者權(quán)益維護(hù)開展監(jiān)督，推動(dòng)相關(guān)工作。積極預(yù)防、及時(shí)制止破壞全民所有自然資源資產(chǎn)行為，依法嚴(yán)肅查處損害所有者權(quán)益的案件，探索建立健全所有者職責(zé)代理履行主體對(duì)全民所有自然資源損害依法請(qǐng)求賠償?shù)墓ぷ鳈C(jī)制。加強(qiáng)所有權(quán)委托代理機(jī)制相關(guān)理論問題研究工作。

（二） 試點(diǎn)工作任務(wù)的難點(diǎn)

業(yè)務(wù)能力、經(jīng)驗(yàn)水平、組織實(shí)施等各方面的要求都非常高。如果說，其他常規(guī)工作的任務(wù)令大家一目了然，那么，此次試點(diǎn)工作任務(wù)非常復(fù)雜，又很寬泛，不能直接落地。就是說，從國家方案的部署到試點(diǎn)地區(qū)的具體落實(shí)，還有很長的一段路要走。需要地方對(duì)試點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行梳理、充分理解、深入研究之后，完善任務(wù)所指向的業(yè)務(wù)流程，形成全鏈條的業(yè)務(wù)流程管理體系，再以制度的形式固化，進(jìn)而形成一個(gè)管理體系。對(duì)于各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)和具體的試點(diǎn)單位而言，試點(diǎn)任務(wù)如何落地，如何組織好各試點(diǎn)任務(wù)的具體實(shí)施、取得實(shí)效，是試點(diǎn)工作的最大困難。

二、對(duì)試點(diǎn)工作任務(wù)的梳理和分析

試點(diǎn)工作任務(wù)表述清楚，內(nèi)容明確，全面系統(tǒng)地構(gòu)建了資源變資產(chǎn)的一整套制度體系。但是，此次試點(diǎn)工作與以往的工作最大的不同在于，它是開疆拓土性質(zhì)的改革，是在自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域構(gòu)建一整套規(guī)章制度。試點(diǎn)任務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的體系，對(duì)

（一） 對(duì)試點(diǎn)工作任務(wù)的梳理

各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)不是孤立的，而是有內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系的。明確了行權(quán)模式，再編制清單，以清單為依據(jù)行權(quán)履職，還要明確不同資源的履職目標(biāo)和工作重點(diǎn)，再完善配套制度。這樣，關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理機(jī)制就構(gòu)建起來了，資源變資產(chǎn)的管理體系就建立起來了。但是，這是宏觀上的，總體上的。試想一下，在試點(diǎn)單位具體開展工作時(shí)，各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)是需要一點(diǎn)一點(diǎn)完成的。制度要一項(xiàng)一項(xiàng)構(gòu)建，業(yè)務(wù)流程要一步一步梳理。國家方案是在總體上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，各試點(diǎn)地區(qū)是在實(shí)際操作層面逐項(xiàng)落實(shí)。

我們?cè)偎伎家幌?，資源變資產(chǎn)的制度體系是什么？體系是制度的總和。制度是什么？制度是業(yè)務(wù)流程的固化，是業(yè)務(wù)流程的表現(xiàn)形式。那么，制度體系的核心內(nèi)容是什么？是業(yè)務(wù)流程，在這里，是指把資源變資產(chǎn)的業(yè)務(wù)流程。

所以，筆者根據(jù)試點(diǎn)任務(wù)對(duì)資源變資產(chǎn)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了梳理，并與試點(diǎn)任務(wù)建立了對(duì)應(yīng)關(guān)系。

首先，明確所有權(quán)人和管理人，并在所有權(quán)人（委托人）和管理人（代理人）之間建立委托代理機(jī)制，通過委托授權(quán)的方式，管理人代理行使所有權(quán),明確所有權(quán)行使模式。在這里需要指出的是，代理人和管理人有所不同。在委托代理機(jī)制中，代理人是省市人民政府。所有權(quán)人和管理人之間的委托授權(quán)和代理行權(quán)，對(duì)應(yīng)著試點(diǎn)任務(wù)一，明確所有權(quán)行使模式。而在實(shí)際工作中，省市人民政府不可能直接履行這部分職能，需要進(jìn)一步明確給一個(gè)更為具體的管理機(jī)構(gòu)。這就引申出試點(diǎn)任務(wù)三依法行權(quán)履職中的“創(chuàng)新所有權(quán)管理方式”任務(wù)，即探索由政府有關(guān)部門、事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)等具體行權(quán)履職。其次，明確管理人、管理對(duì)象、管理內(nèi)容。這是梳理業(yè)務(wù)流程的核心內(nèi)容。管理人即管理機(jī)構(gòu)，如前所述，通過“創(chuàng)新所有權(quán)管理方式”任務(wù)，把現(xiàn)實(shí)情況調(diào)清調(diào)透，比如國資委、水資源管理集團(tuán)等，結(jié)合職能內(nèi)容和工作實(shí)際，研究設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)即管理人。這個(gè)管理機(jī)構(gòu)，可以是新設(shè)，也可以是對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的整合。管理對(duì)象即管理的空間范圍和數(shù)量。通過開展自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)工作，查清自然資源資產(chǎn)實(shí)物量，估算自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，摸清家底，明確管理范圍和數(shù)量。管理對(duì)象對(duì)應(yīng)試點(diǎn)任務(wù)三中的“資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算”任務(wù)。管理內(nèi)容是業(yè)務(wù)流程的核心。明確所有者職責(zé)的具體內(nèi)容，包括自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃、資產(chǎn)處置配置規(guī)則、資產(chǎn)收益管理制度和分配機(jī)制三個(gè)核心制度,即先做好資產(chǎn)規(guī)劃，再明確處置配置流程，確定收益管理的相關(guān)職責(zé)內(nèi)容。管理內(nèi)容是所有者職責(zé)的具體體現(xiàn)，主要對(duì)應(yīng)試點(diǎn)任務(wù)三依法行權(quán)履職的幾項(xiàng)具體任務(wù)和任務(wù)四各類自然資源的履職目標(biāo)和工作重點(diǎn)。管理人、管理對(duì)象和管理內(nèi)容集中體現(xiàn)在自然資源清單里，對(duì)應(yīng)試點(diǎn)任務(wù)二。再次，完善配套制度。配套制度包括監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)、損害賠償和報(bào)告制度四個(gè)方面。監(jiān)督包括對(duì)管理人的監(jiān)督和對(duì)用益物權(quán)人的監(jiān)督兩個(gè)方面?？己嗽u(píng)價(jià)是一個(gè)體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待進(jìn)一步研究。損害賠償屬于法律范疇，又具有一定的特殊性，即其中一方是管理人，其身份具有特殊性。配套制度是對(duì)資產(chǎn)管理制度體系的優(yōu)化，是資產(chǎn)管理制度體系有效運(yùn)行的有力保障。配套制度對(duì)應(yīng)試點(diǎn)任務(wù)五。

目前的管理體制是按照資源門類進(jìn)行劃分的，那么，試點(diǎn)工作的開展也必然會(huì)按照各資源門類推進(jìn)。各資源門類管理經(jīng)驗(yàn)的成熟度不同，作為牽頭部門的自然資源管理部門的把握程度也不同，其委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)也存在差異。那么，如何推進(jìn)上述任務(wù)的具體實(shí)施以及如何確定各資源門類的研究重點(diǎn)呢？這就對(duì)應(yīng)試點(diǎn)任務(wù)五。土地資源的管理是最成熟的，經(jīng)驗(yàn)也最多，各類資源管理將來都要以土地管理為標(biāo)桿，而且都要走向合同管理。因此，土地的研究應(yīng)當(dāng)是最為深入的。比如，省級(jí)土地課題的研究，既要明確自身各個(gè)課題的研究目標(biāo)和方法，又要注重省市同類課題的銜接，還要關(guān)注部相關(guān)課題的研究進(jìn)展情況。這樣才能保證課題研究工作的整體性和一致性，更有利于試點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二） 試點(diǎn)工作任務(wù)體系分析

試點(diǎn)工作的五大任務(wù)看似各自獨(dú)立，其實(shí)是一個(gè)科學(xué)體系。各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)共同構(gòu)成了全民所有自然資源資產(chǎn)管理的完整體系，既有理論支撐，又有業(yè)務(wù)支撐。從宏觀上看，這個(gè)體系包含了“管理人、管理對(duì)象、管理內(nèi)容、配套制度”，并明確管理模式和管理方式；從微觀上看，這個(gè)體系包含了“誰來管，管什么，怎樣規(guī)劃，怎樣處置配置，怎樣管理收益，怎樣監(jiān)督考核”等等全鏈條的自然資源資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)。概括起來，就是明確全民所有自然資源變資產(chǎn)的業(yè)務(wù)流程。待業(yè)務(wù)流程明確后，形成制度，一系列制度構(gòu)成權(quán)益體系，進(jìn)而形成一套法律規(guī)范。

由此，可以將試點(diǎn)任務(wù)分為兩部分。一部分是資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算。這是摸清家底，明確資產(chǎn)管理的空間范圍和實(shí)物量、價(jià)值量的內(nèi)在要求，即明確管理對(duì)象。另一部分是課題研究。以課題研究的形式完成試點(diǎn)要求建立的管理體系。國家方案確立了13個(gè)研究課題。自然資源部權(quán)益司專門就課題研究專門發(fā)函進(jìn)一步明確為15個(gè)研究課題，其中，土地的研究課題有2個(gè)，分別是國有建設(shè)用地收儲(chǔ)創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制研究、國有農(nóng)用地和未利用地權(quán)力體系和配置規(guī)則研究。（未完待續(xù)）