新中國成立初期北京市失業(yè)救濟研究

周云瑞 羅平漢

一、引言

新中國成立初期，失業(yè)問題成為中國共產(chǎn)黨亟需解決的重要問題，這既有歷史原因，也有新中國成立后社會經(jīng)濟新陳代謝的現(xiàn)實因素：“帝國主義和國民黨反動派的長期統(tǒng)治，造成了社會經(jīng)濟的不正常狀態(tài)，造成了廣大的失業(yè)群。革命勝利以后，整個舊的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在各種不同的程度上正在重新改組，失業(yè)人員又增多。”

目前學(xué)術(shù)界對新中國成立初期的失業(yè)救濟研究不乏全局性的制度討論，以趙朝峰為代表的諸多學(xué)者從社會救助的角度出發(fā)，對全國這一時期的失業(yè)救濟情況做了整體性的簡單介紹，為失業(yè)救濟研究奠定了基礎(chǔ)。在社會救助研究的基礎(chǔ)上，學(xué)界開始關(guān)注失業(yè)救濟這一問題，個案研究進入學(xué)者視野，研究對象多集中在上海、廣州、武漢等城市，針對新中國首都北京的研究則相對不足。截至目前，主要有王歡《建國初期北京市的失業(yè)及失業(yè)救濟的歷史考察(1949-1952)》一文，較為清晰地從宏觀層面論述了北京市的失業(yè)救濟情況，具有重要的參考意義。再有李瓔珞《新中國成立初期北京市對工人失業(yè)問題的救治與社會整合》一文，提出通過對失業(yè)工人開展救濟工作，中國共產(chǎn)黨超越狹隘的地區(qū)觀和政績觀，初步實現(xiàn)了社會整合。上述研究都不乏真知灼見，但主要以傳統(tǒng)的宏觀敘事展開，忽視了失業(yè)救濟工作過程的復(fù)雜性，缺少對失業(yè)救濟政策和實踐的微觀研究?；诖耍疚睦帽本┦袡n案館的館藏檔案和相關(guān)文獻資料，以北京市的失業(yè)救濟為個案進行研究，以期展現(xiàn)新中國成立初期北京市失業(yè)救濟的豐富面相，并分析其一系列失業(yè)救濟政策、措施的成效和意義。

二、新中國成立初期北京市失業(yè)情況

長期積累的失業(yè)問題成為新中國成立初期中國共產(chǎn)黨亟待解決的民生問題。北平和平解放后，1949年2月，北京市立即組織失業(yè)狀況的調(diào)查，結(jié)果顯示全市失業(yè)工人和失業(yè)知識分子有10197人。其中，產(chǎn)業(yè)工人1339人，公共事業(yè)工人555人，手工業(yè)工人461人，獨立勞動手藝工人929人，苦力搬運工人1133人，農(nóng)林園藝畜牧工人27人，店員1113人，技術(shù)店員472人，職員2227人，文教工作者1102人以及其他失業(yè)知識分子839人。

舊政權(quán)經(jīng)濟的衰微導(dǎo)致失業(yè)問題成為長期未能解決的社會和民生問題?？箲?zhàn)勝利后，眾多國民黨官員假借收敵產(chǎn)之名行貪贓枉法之實，這種“接收”實際上成了“劫收”，私營工廠有四分之一陷于停工和半停工狀態(tài)。正如國民黨軍官蔣元在1945年參與接收北平敵偽公私財產(chǎn)時指出：“所有接收人員，都趁機大肆貪污，大發(fā)接收之財，并互相爭奪，由暗斗以至明爭?！痹偌由蠂顸h大量新印法幣，造成惡性通貨膨脹，導(dǎo)致人民購買力低下以及工商業(yè)者資本變薄、力量變?nèi)?，這就使得生產(chǎn)規(guī)模與經(jīng)營規(guī)模逐漸縮小，許多商店倒閉，連“瑞蚨祥”這樣的店鋪也于1948年10月底以“修理門面”的名義停止營業(yè)，失業(yè)問題隨之產(chǎn)生。因此，新中國成立前北京存在嚴重的失業(yè)狀況。

隨著新中國建設(shè)工作的展開，北京市產(chǎn)生部分人員失業(yè)的新問題。首先，若干公營工廠和私營工廠、作坊因經(jīng)營困難想要裁員造成群體性事件。其次，在市政建設(shè)中，因增加公共交通，坐三輪車的人大為減少，影響到三輪車夫的生意，造成車夫情緒動蕩，甚至發(fā)生偷著向電車上投石頭的事件。再次，一部分舊式學(xué)校的教育內(nèi)容難以適應(yīng)新社會的需要，管理辦法亦不當，導(dǎo)致部分學(xué)校停閉，其中絕大多數(shù)為私立學(xué)校，失學(xué)失業(yè)的人數(shù)因而增多。這些情況在一定程度上加劇了北京市的失業(yè)問題。

此外，“五反”運動也間接導(dǎo)致部分人員失業(yè)。“五反”運動鞏固了國營經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)地位，但同時也打擊了私營工商業(yè)，致使部分私營工商業(yè)主和被雇傭人員失業(yè)，其中大部分人員是三輪車工人、運輸工人、建筑工人及部分攤販、小手工業(yè)者、店員。從北京市四區(qū)調(diào)查的被打擊較大的行業(yè)來看，工商戶的店員生活很困難，有些資方欠工人工資已好幾個月，有的資方要?；?，有的資方自殺后柜臺上只有幾千萬存款，因此工人感到不安，甚至有的工會基層委員說：“什么搞五反，還不是搞咱們工人？”“五反”運動在一定程度上加重了北京市的失業(yè)形勢。

多種因素的交織導(dǎo)致了新中國成立初期出現(xiàn)較為嚴峻的失業(yè)問題，北京市在邊實踐邊積累的過程中，實現(xiàn)了失業(yè)治理的體系化。

三、失業(yè)救濟政策的調(diào)適和完善

根據(jù)失業(yè)情況，北京市不斷調(diào)整救濟政策，為失業(yè)救濟體系的建立奠定了基礎(chǔ)。隨著市政工作的展開，新舊矛盾交織，失業(yè)人員范圍也有擴大趨勢，為此，北京市先后出臺若干救濟政策以穩(wěn)定局面，維護社會良好秩序。

在北平和平解放初期，失業(yè)救濟的規(guī)劃與政策尚未制定，失業(yè)救濟暫時歸于市民救濟的大類中一并考量。其時，中國共產(chǎn)黨在接管的同時注意到了市民工作中存在的問題。北京市民絕大部分都是過著很貧苦的日子，有的因失業(yè)終日不得一飽，或因無生產(chǎn)條件被迫流落為乞食者。中國共產(chǎn)黨將救濟對象分為兩類：一類為老、弱、孤、寡、殘、病者；另一類為以失業(yè)工人為主的有勞力卻缺乏生產(chǎn)工具或資本的貧苦市民，如福長街二條胡同的王少亭是個水泥匠，因無人雇傭，只能做些抬死人、埋小孩的雜活，賺些飯錢糊口，生活沒有保障。王少亭說：“有一些零散的木匠、鐵匠，無工可做，自己想打些鐵器和木器賣，但是缺乏資本?！碑敃r，中國共產(chǎn)黨的失業(yè)救濟內(nèi)容也限于單純的實物救濟和給部分人介紹工作。

在市政工作開始初期，北京市發(fā)生了若干公營工廠和私營工廠、作坊因經(jīng)營困難想要裁員引發(fā)的群體性事件，以及因新舊行業(yè)更替導(dǎo)致三輪車夫普遍失業(yè)的公共事件。這兩例公共事件的發(fā)生推動了北京市調(diào)整失業(yè)救濟政策的步伐。

針對當時若干公營工廠和私營工廠、作坊維持艱難，需要解雇部分員工的問題，1949年11月北京市召開了第二屆各界人民代表會議，通過了《關(guān)于救濟失業(yè)員工問題的決議》(以下簡稱“決議”)，提出了救濟失業(yè)員工的方式。此時，北京市將失業(yè)人員范圍劃定為所有公私工廠和十人以上之作坊被解雇的工人。為保障失業(yè)工人的生活，決議指出建立可靠的失業(yè)保險制度即集中力量籌備失業(yè)工人的救濟金。北京市還明確規(guī)定了救濟基金交納手續(xù)及保管方法、領(lǐng)取救濟金的規(guī)定和手續(xù)等，初步對救濟問題作出安排。

新中國成立初期，公共交通的普及影響到三輪車夫的生計，三輪車夫面臨普遍失業(yè)問題。北京市政府多次就三輪車工人失業(yè)問題向中央作報告，提出一系列處理意見，主要內(nèi)容是：市政府決定延緩增加公共汽車、電車時間以及數(shù)量；將電車、汽車票價提高一倍；對實在無法維持生活的工人及家屬，予以適當救濟；幫助失業(yè)三輪車夫走上以工代賑；協(xié)助三輪車夫移民至東北、察、綏等地。對此，中央基本贊成了北京市政府的請示。但許多三輪車夫?qū)σ泼裾叽嬗匈|(zhì)疑和恐慌。大部分三輪車夫是老北京人，祖宗三代住在北京，他們認為北京是塊福地，不能離開。再加上特務(wù)的造謠，過分渲染移民的消極因素，進一步加劇了三輪車夫?qū)τ谝泼竦目謶?。市政府在召集三輪車工人開會時，工人們一聽到會議內(nèi)容為移民問題，就不愿意參會。為此，北京市政府收集一般情況，向群眾宣傳解釋，同時收集積極分子的反映，并不斷與群眾溝通交流，耐心解釋移民政策以解開群眾的誤解，逐漸轉(zhuǎn)變了群眾對于移民政策的認識，有許多群眾主動登記報名。

在實踐中，1950年7月，北京市發(fā)現(xiàn)工會和勞動局部分干部對《關(guān)于救濟失業(yè)員工問題的決議》執(zhí)行得不很堅決，再加上該決議的受眾面較窄，不能解決整個失業(yè)問題，北京市人民政府和協(xié)商委員會根據(jù)政務(wù)院頒布的《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》和《救濟失業(yè)工人的暫行辦法》，通過了《關(guān)于失業(yè)工人和失業(yè)知識分子救濟工作的報告》。該報告將救濟范圍明確為：新中國成立前后在私營工商企業(yè)和運輸事業(yè)中的失業(yè)工人和職員，以及從事文化藝術(shù)教育工作的失業(yè)人員。救濟范圍的擴大也標志著中國共產(chǎn)黨開始通盤考慮解決失業(yè)問題的方案。北京市針對失業(yè)工人和失業(yè)知識分子救濟問題，提出“采用各種辦法，幫助失業(yè)者就業(yè)”，并根據(jù)實際情況，采取以工代賑、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練等幫助失業(yè)人員度過困難，實現(xiàn)就業(yè)安置。

政權(quán)趨于穩(wěn)定后，黨開始領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行大規(guī)模的國家建設(shè)。在新形勢下，僅僅救濟失業(yè)工人和失業(yè)知識分子已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，再加上“五反”運動造成部分工商業(yè)主失業(yè)，以及因其生意虧損導(dǎo)致的工人失業(yè)問題，1952年8月，中央人民政府政務(wù)院批準通過了《關(guān)于失業(yè)人員統(tǒng)一登記辦法》。同年9月，北京市勞動就業(yè)委員會辦公室制定了《關(guān)于失業(yè)人員統(tǒng)一登記工作細則(草案)內(nèi)部參考》，將失業(yè)人員分為失業(yè)工人和職員；知識分子；停工歇業(yè)的獨立生產(chǎn)者、行商攤販、資方代理人及小工商業(yè)主；舊軍官、舊官吏；生活困難，要求就業(yè)的其他失業(yè)人員五類，并對以上五類的具體情況加以詳細規(guī)定，以明確救濟范圍。這一政策將更多的勞動力集中于經(jīng)濟建設(shè)之上，對穩(wěn)定社會秩序和促進經(jīng)濟發(fā)展兩方面都有積極意義。

四、失業(yè)救濟的內(nèi)容與措施

失業(yè)救濟政策隨著實際情況不斷調(diào)整和完善，救濟措施也逐步構(gòu)成體系。北京市先后成立了失業(yè)工人救濟委員會和勞動就業(yè)委員會負責開展失業(yè)救濟工作，通過財力和宣傳的支持，形成了以以工代賑和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練方式為主的救濟措施體系。

(一)組織機構(gòu)的建立

1950年7月22日，根據(jù)中央人民政府政務(wù)院公布的《救濟失業(yè)工人暫行辦法》第四條的規(guī)定，北京市成立了失業(yè)工人救濟委員會(以下簡稱“救委會”)。救委會分為辦公室、組教科、工賑科、救濟科、生產(chǎn)科五科，由勞動局、市總工會、民政局等多機關(guān)團體分工負責，分別管理相應(yīng)失業(yè)救濟事宜。北京市通過建立專門的組織機構(gòu)，以有序穩(wěn)步地解決北京市的失業(yè)問題，并取得良好的效果。從1950年7月至1952年9月，在救委會及市勞動局登記的失業(yè)人員與求職人員中，僅僅經(jīng)過政府介紹就業(yè)的即達25000多人。救委會組織就業(yè)條件較差的失業(yè)人員學(xué)習(xí)政治、文化、技術(shù)等知識，采用自行訓(xùn)練、委托學(xué)校訓(xùn)練以及與需工單位合作訓(xùn)練等方式對其予以訓(xùn)練。先后參加轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的失業(yè)人員達3000多人且大部分均已就業(yè)。有些失業(yè)人員暫時不能就業(yè)而又生活困難，政府便采用以工代賑的辦法組織他們參加市政建設(shè)。

在經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展一段時間后，北京市委、市政府根據(jù)政務(wù)院《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》，于1952年8月7日成立了勞動就業(yè)委員會。該委員會由以勞動局為主的9個單位的干部組成，主要負責失業(yè)登記和全面解決勞動就業(yè)問題。北京市各招工單位積極響應(yīng)政府的號召，集中于勞動局招工。中國人民保險公司等單位提出輔助生產(chǎn)建設(shè)、解決失業(yè)問題不僅是政府的事，大家都有責任。北京市供銷合作總社等單位，主動降低招考條件，并超額錄取。北京之外的華北五省也積極響應(yīng)，在招聘教員時，對凡確已將個人歷史向人民交代清楚，承認過去的錯誤，保證今后真誠悔改，全心全意為人民服務(wù)的舊軍官或其他歷史比較復(fù)雜的人，都從寬錄用。

失業(yè)登記由救委會和勞動就業(yè)委員會負責，是失業(yè)救濟工作中的關(guān)鍵一環(huán)。具體的失業(yè)工人登記工作由救委會委托市總工會所屬各產(chǎn)業(yè)工會的基層組織辦理，若尚未建立工會基層組織的，則由產(chǎn)業(yè)工會或市總工會直接辦理。為了更加了解失業(yè)人員的情況，各區(qū)還尋求公安局派出所的協(xié)助。各區(qū)在各公安派出所管界建立了登記工作組，由公安派出所干部領(lǐng)導(dǎo)，吸收街道骨干積極分子參加。一般是分片分段逐日登記，邊宣傳、邊登記、邊審查。由于民眾起初對失業(yè)救濟工作缺乏信心，持觀望態(tài)度，最初登記的失業(yè)工人并不多，隨著救濟工作的展開，登記的失業(yè)工人逐漸增多，遂開始實行登記與復(fù)查相結(jié)合的辦法。大范圍登記結(jié)束后，各區(qū)分會開始復(fù)查。復(fù)查時，各區(qū)大都召開了群眾大會、座談會，有重點地進行了家庭訪問，為一些失業(yè)人員補辦了登記。例如，東四區(qū)第二公安派出所管界申請登記未準的80人中，查出有27人符合登記條件，并為其補辦登記。

(二)建立征收救濟基金制度

面對較為眾多的失業(yè)人口，新生的北京市人民政府財政較為困難，為了緩解財政壓力和解決失業(yè)人員的生活困難，北京市第二屆第一次各界人民代表會議通過的《決議》規(guī)定，所有公私工廠和十人以上之作坊試辦失業(yè)救濟與保險制度。決議指出，救濟金由三部分組成：一是向工廠工人、作坊工人按月征收其薪金的1%，向廠方征收工資總額的1%，作為失業(yè)救濟基金；二是各大工廠、作坊在解雇員工一年內(nèi)，須向政府繳納其所解雇工人原薪的30%；三是若工廠因無法繼續(xù)經(jīng)營完全停工歇業(yè)時，應(yīng)分別按照被解雇員工之具體情況，向政府交出其一至三月之原薪作為失業(yè)員工救濟金。

北京市政府還對失業(yè)工人失業(yè)后的狀況作了詳細規(guī)定：若員工失業(yè)后所做的是臨時性短工，既無固定收入，又經(jīng)常間斷不能連續(xù)工作者，仍按失業(yè)論；若每日有固定工資，且能連續(xù)工作一個月以上、三個月以下者，在其工作期間停發(fā)救濟金，無工作后，仍然可以繼續(xù)按月領(lǐng)取救濟金；若有固定收入且連續(xù)工作三個月以上者，就按照已就業(yè)來處理，本人即刻停止領(lǐng)取救濟金，原廠關(guān)于其救濟金的繳納也可停止。失業(yè)工人就業(yè)后，應(yīng)立即申報勞動局，停止領(lǐng)取救濟金，并須于就業(yè)后分期交還原領(lǐng)取救濟金的20%，領(lǐng)取救濟金在半年以下者，就業(yè)后三個月交清，超過半年者，在就業(yè)后五個月內(nèi)交清。這樣可以避免失業(yè)工人產(chǎn)生“懶漢思想”，防止不靠自己的勞動而想長期依靠政府的失業(yè)救濟金過活的現(xiàn)象發(fā)生。

但上述失業(yè)救濟金制度只能解決十人以上工廠、作坊所解雇職工的失業(yè)救濟問題，搬運業(yè)、從事文教工作等失業(yè)人員尚未納入此范圍。為此，在取得工商界配合的前提下，北京市政府擴大征收救濟基金的范圍。至1950年10月底，除十人以上的工廠、作坊保持原有制度外，國營各專業(yè)公司、銀行等單位均已交納救濟基金；鐵路、郵政經(jīng)反復(fù)接洽已部分繳納；機關(guān)生產(chǎn)部門因檢查款項需要時間尚未繳齊；文化、教育、醫(yī)務(wù)及市政建設(shè)等單位僅教育、醫(yī)務(wù)有二單位未繳；私營方面繳納亦順利，全市工商業(yè)有勞資關(guān)系的應(yīng)繳戶為9448戶，48385人(未參加同業(yè)工會的個別零星戶未計入)，九月份已繳納人數(shù)451818人，占應(yīng)繳人數(shù)的93.38%。在失業(yè)救濟金制度推行的過程中，部分私營工商戶存在隱瞞勞資關(guān)系、漏報救濟金的情況。對于這種情況，北京市政府一方面讓其補交救濟金，另一方面簡化征收手續(xù)，直接掌握2670多家工商戶的繳納情況，并和同業(yè)公會密切配合，及時催交，對于無力支付的欠交戶，滯納金可以減免；對于有力繳納而抗拒不交者，予以批評教育或送法院處理，這保證了失業(yè)救濟金征收任務(wù)的順利完成。截至1952年，國營企業(yè)基本實現(xiàn)按期繳納救濟基金，私營工商戶每月完成80%以上繳納基金的任務(wù)。

(三)失業(yè)救濟宣傳工作的展開

在開展失業(yè)救濟工作初期，失業(yè)人員對于失業(yè)救濟和就業(yè)登記政策存在誤解，出現(xiàn)恐懼失業(yè)救濟政策的現(xiàn)象。例如，登記剛開始有部分工人聽信特務(wù)的說辭，認為登記后會被安排到國外做工或到黃河修河，還有部分人情緒急躁，有市民張某登記后埋怨地說：“我以為你們早把工作找好了讓我們登記，誰知登記了還沒工作?！睘榇耍本┦懈鲄^(qū)展開宣傳工作，共舉行群眾大會、片會、座談會4583次，參加會議群眾達463658人，占全市居民2231709人(機關(guān)及工地人口未統(tǒng)計在內(nèi))的21%，平均每戶幾乎達到一人(全市共484063戶)。另外，各區(qū)召開院會兩千余次，家庭訪問35279戶，出刊大字報、黑板報2688期次。市政府還組織了電臺廣播和報紙的宣傳報道，民主婦聯(lián)及各區(qū)工會業(yè)做了大量宣傳工作，取得了良好的宣傳效果。北京市政府關(guān)于失業(yè)救濟的主要宣傳做法如下。

第一，明確失業(yè)救濟宣傳的目的。北京市政府要求各區(qū)應(yīng)做到：使各界人民受到一次愛國主義教育；爭取符合登記條件的失業(yè)人員都來登記；啟發(fā)不符合登記條件的失業(yè)人員也能積極學(xué)習(xí)政治、文化，準備就業(yè)條件；教育糾正失業(yè)人員要求就業(yè)的急躁情緒或信心不足的偏向。

第二，針對失業(yè)人員的思想情況，采取多種方式，尤須注意和其他運動結(jié)合進行宣傳。東單區(qū)在市民聚居區(qū)設(shè)立接待站，宣武區(qū)、南苑區(qū)采用快板、相聲等形式在街道口和群眾大會上宣傳，東四區(qū)發(fā)動夜校學(xué)員宣傳，郊區(qū)農(nóng)村采用屋頂廣播，長辛店和門頭溝地區(qū)利用有線電廣播，宣武區(qū)等還結(jié)合中蘇友好電影晚會、速成識字運動、捕鼠運動和傳達區(qū)人民代表會議進行宣傳，各種方式靈活運用，相互配合。在大會上主要宣講勞動就業(yè)的意義、方針、政策，在片會及座談會上主要宣講失業(yè)人員的登記范圍，院會及家庭訪問集中解決各種具體的思想問題。這樣各有分工、循序漸進，有序推進了失業(yè)救濟的宣傳工作。

第三，發(fā)動積極分子參加宣傳和登記工作。一方面，積極分子熟悉失業(yè)人員的生活、思想情況，便于開展工作，失業(yè)人員的意見和要求也能及時向上反映。另一方面，對于少數(shù)有顧慮的失業(yè)人員，他們看到積極分子參加工作，也容易消除顧慮。因此，積極分子在宣傳登記工作中亦發(fā)揮了重要作用。

(四)失業(yè)救濟的措施

隨著失業(yè)救濟政策的不斷完善，失業(yè)救濟措施也逐步構(gòu)成體系，與國家的實際考量相結(jié)合，形成了以以工代賑和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練方式為主，單純救濟、生產(chǎn)自救、還鄉(xiāng)生產(chǎn)等途徑為輔的較為完整的救濟措施體系。

以工代賑主要是組織失業(yè)人員參加國家興辦的以及有利于市政建設(shè)的工程，如浚河、修建道路、修堤、植樹等，這樣既可以解決失業(yè)人員的生活問題，又能夠節(jié)省國家財政開支。

初期由于籌備倉促，以工代賑并未取得較好的效果。一方面，基層干部對以工代賑的認識與市政府的預(yù)設(shè)有偏差。部分基層干部對參加以工代賑的人員資格審核較為寬泛，以致于部分老弱病殘孕亦或是生活不困難的人參加了以工代賑；有些干部對以工代賑的意義認識不清，把它當作就業(yè)，甚至出現(xiàn)了拒絕企業(yè)前來工地招工的情況，例如，石景山鋼鐵廠在門頭溝以工代賑工地進行招工，卻被礦區(qū)分會主任加以阻攔。另一方面，基層干部對以工代賑的模糊認識也會影響失業(yè)人員的判斷。部分失業(yè)人員不愿參加以工代賑，將它理解為是對工人進行勞動改造，更有甚者認為以工代賑是讓他們?nèi)ナ吧桨崾^或拾鐵片，“去了就回不來了”；還有部分失業(yè)人員與前者的想法恰恰相反，出現(xiàn)了依賴政府的心理，愿意參加以工代賑而不愿意就業(yè)，因為與以工代賑相比，其他工作雖然掙得多但更辛苦，他們更愿意少付出些勞力，在工地上磨洋工，甚至還有人嘲諷積極干活的工人：“你多作，多給你1000元嗎？”

基層干部與失業(yè)人員對以工代賑存在誤解，主要在于救委會這一時期制定的相關(guān)政策不明確、不清晰，例如救委會對參加以工代賑人員的范圍規(guī)定得較為模糊，“只是原則上指出老弱病殘喪失勞動力的工人不能參加，于是無形中參加以工代賑就以能拿得動鐵鍬為標準”。這必然導(dǎo)致以工代賑效率不高。

為解決上述問題，救委會作了有針對性的改變。首先，為解決基層干部和失業(yè)人員對于以工代賑認識不清的問題，救委會細化制度，出臺了《以工代賑暫行辦法》，對以工代賑的時間、薪資等方面作出詳細規(guī)定。隨后，救委會為解決參加以工代賑人員范圍的問題又制定了《失業(yè)人員參加以工代賑標準》，將人員劃定為有勞動力且身體健康的失業(yè)青壯年，排除了婦孺病弱孕等人員。第二，在各個以工代賑工地，救委會組織建立了工會，工會主要依靠失業(yè)工人中的積極分子為骨干，團結(jié)廣大工人。一個工地為一個大隊，大隊以下分為中隊、分隊和小隊，隊長均由失業(yè)工人中民主選出的積極分子來擔任。工地工會的主要任務(wù)是圍繞著搞好工程這一中心任務(wù)進行文化學(xué)習(xí)、文娛活動(出工地壁報、放電影等)以及適當解決醫(yī)療、食住、休假等問題。對于未建立工會的工地，采取的主要措施是定期召開座談會，每次解決一至兩個思想問題或?qū)嶋H問題，以提高工人的覺悟。某工地召開過座談會后，有工人即反映：“早開這會就好了，一切問題說清楚就沒有誤會與抱怨了?！钡谌瑢⒐べY結(jié)算方式由以日計算改為以件計算。最初實行以日計算時，一天給工人4000元，但效率偏低，改為以件計算后，每人每日效率從平均0.1方提高至0.9方，工資也比之前翻了一倍左右，從經(jīng)費開支方面來看，因工作效率的提高，開支費用大為減少。以工代賑為緩解新中國成立初期北京市失業(yè)問題作出了重要貢獻，自1950年3月至1954年4月，共有24716名失業(yè)人員參加了以工代賑。通過以工代賑，穩(wěn)定了失業(yè)工人的情緒，極大地調(diào)動了工人的積極性，穩(wěn)定了社會秩序，在一定程度上改善了市容市貌。

在開展以工代賑的同時，北京市政府亦高度重視轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，將其作為失業(yè)救濟的措施之一。根據(jù)北京市1952年10月統(tǒng)計的求職登記人員情況分類統(tǒng)計表(表1)，可以看出失業(yè)人員有以下三個特點：一是青年及普通勞動力占求職人數(shù)的三分之二以上，沒有技術(shù)的占大部分；二是文盲和具有小學(xué)文化的失業(yè)人員約占求職登記人數(shù)的70%；三是失業(yè)人員中，舊軍官、舊官吏和小工商業(yè)主雖有一定文化水平，但大部分歷史復(fù)雜或思想覺悟很低。從以上狀況來看，這就需要政府組織失業(yè)人員開展轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，提高其就業(yè)能力和條件。

轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練具體分為文化、政治和技術(shù)三種形式。在文化訓(xùn)練方面，有些區(qū)域?qū)嵭型粨艚虒W(xué)，短期內(nèi)可以提高文化水平，易于就業(yè)，如宣武區(qū)介紹文化程度相似的15個人投考電車公司，錄取的5人均參加了政府組織的學(xué)習(xí)班，未參加學(xué)習(xí)的人員均未通過考試。又如在“五反”運動中，有些優(yōu)秀且在北京無家、無親友的失業(yè)工人，政府不僅幫助其解決住房和伙食問題，同時還組織成立訓(xùn)練班，幫助其學(xué)習(xí)文化及政治知識。在政治訓(xùn)練方面，因招工單位最關(guān)心的是招雇人員在政治上是否可靠，所以北京市自1952年7月起成立政治訓(xùn)練班，對失業(yè)人員進行忠誠老實教育，初步了解失業(yè)人員的歷史，提高其政治覺悟。

表1 北京市現(xiàn)有求職登記人員情況分類統(tǒng)計表(截至1952年10月15日) 單位：人

資料來源：《市勞動就業(yè)委員會關(guān)于勞動就業(yè)登記工作總結(jié)報告、1952年工賑與救濟工作總結(jié)、有關(guān)失業(yè)人員登記細則等》(1952年9月28日—1952年11月18日)。

在技術(shù)訓(xùn)練方面，尤為重視失業(yè)工人的技術(shù)培訓(xùn)問題，主要原因在于，北京市在市政建設(shè)中缺少機械、電力、工程、醫(yī)療、會計等方面的技術(shù)人員。勞動局因此成立了相應(yīng)的訓(xùn)練班，如成本會計訓(xùn)練班、技術(shù)人員訓(xùn)練班等，著力培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人才。

轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練班的成立提高了失業(yè)人員的文化、技術(shù)和政治水平，幫助部分失業(yè)人員脫離了失業(yè)困境。但也有部分學(xué)員在參加轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練班后，仍未找到工作，對轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練存有質(zhì)疑。為應(yīng)對此種情況，在轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練未解決失業(yè)人員救濟問題前，政府仍然把這類人群按照地區(qū)組織起來，定期召開座談會，解釋與解決他們提出的問題，譬如三區(qū)每周上一次大課展開討論，這對于穩(wěn)定參加訓(xùn)練但仍未能就業(yè)的人員來說具有一定的安撫效果。通過轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練，大量失業(yè)人員得到文化和政治教育，自身能力和水平有了提高，不僅有益于緩解就業(yè)壓力，還為國家和社會培養(yǎng)了人才。

生產(chǎn)自救指政府根據(jù)失業(yè)人員自身情況，組織其進行生產(chǎn)勞動，以獲取生存資料。有一部分貧苦市民缺乏必要的生產(chǎn)工具或資本，生活困難。比如，一位姓陳的山西人，會推磨和拉車，但是租不到車子，也沒有人找他推磨，做小生意沒有本錢，失業(yè)一個多月仍無法就業(yè)；有部分失業(yè)人員由于沒有資金本錢，生活最苦，只能替別人看攤位、幫工，收入很低，難以維持生計。為解決這部分人員的失業(yè)問題，北京市政府決定組織他們進行生產(chǎn)自救，在自愿的原則下，組織有技術(shù)的失業(yè)工人組成生產(chǎn)合作社或生產(chǎn)小組，并給以經(jīng)營方向、資金、技術(shù)、原料供給和產(chǎn)品推銷方面的指導(dǎo)和幫助。部分失業(yè)人員通過生產(chǎn)自救，自行組織紡毛、洗棉、縫洗衣服等生產(chǎn)事業(yè)，擺脫了失業(yè)困境，解決了生計問題。至1954年，北京市先后參加生產(chǎn)自救的失業(yè)人員達到四百余人。

北京市政府鼓勵有條件回鄉(xiāng)的失業(yè)工人還鄉(xiāng)，按照自愿原則，由救委會按規(guī)定的標準發(fā)給旅費及一定救濟金。這項措施在實施過程中比較困難，因為有部分已經(jīng)習(xí)慣在城市居住的人不愿還鄉(xiāng)。一方面，對他們進行宣傳教育，尤其是注意做其家屬的思想工作，并且在政策上予以支持，不僅發(fā)給還鄉(xiāng)生產(chǎn)的人員及其家屬必要的旅費和一定數(shù)目的救濟金，還給其提供證明文件，使他們還鄉(xiāng)之后能夠得到當?shù)卣膸椭?。另一方面，?lián)系還鄉(xiāng)工人所在地政府，確保他們還鄉(xiāng)后可以取得當?shù)卣木蜆I(yè)支持。從1950年至1956年，市政府共協(xié)助在京失業(yè)人員384人還鄉(xiāng)生產(chǎn)，幫助其解決生存難題。

對于無法參加以工代賑或生產(chǎn)自救的年老者和疾病患者，且工齡在一年半以上的，北京市將其納入給予享受單純救濟的范圍；若登記為以工代賑的工人因病暫時不能工作或轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練后尚未找到工作，且無法維持正常生活者，予以考慮發(fā)放臨時救濟金；若為其他情況，需經(jīng)救委會進行審核批準。救濟金一般由救委會直接發(fā)放，但各區(qū)亦保存部分機動救濟金以備需要。為了防止失業(yè)人員養(yǎng)成依賴救濟金的不良習(xí)慣，資金救濟一般作為最后考慮的救濟方式。當然，如遇到突發(fā)事件，北京市政府亦會采取緊急救濟，用實物救濟的方式先暫且渡過難關(guān)，比如在“五反”運動中出現(xiàn)了部分工人失業(yè)的情況，由于事發(fā)突然，救濟標準還未能確定，政府決定發(fā)放臨時救濟金，標準為每人6萬元，特別困難的酌情增加。

五、結(jié)語

新中國成立初期，面對嚴重的失業(yè)問題，北京市根據(jù)實際情況采取多層次、多樣化的失業(yè)救濟措施，不僅解決了失業(yè)人員的生計問題，而且具有重要的政治意義。首先，解決了失業(yè)人員的生活困難，增加了就業(yè)機會。北京市政府針對不同失業(yè)人群采取不同救濟措施，對無法勞動者多以提供救濟金為主，對于有勞動力者給予其工作機會以謀生。據(jù)統(tǒng)計，到1957年，通過各種途徑安排社會失業(yè)、無業(yè)人員共27萬人，基本解決了失業(yè)問題。北京被服廠工人王李化說：“我從日本時期就在被服廠做工，那時候沒活了，就給趕走了，根本不管工人，現(xiàn)在我們失了業(yè)，政府給登記，還救濟我，確實和過去大不一樣了?！苯?jīng)過政府的救濟，失業(yè)人員解決了失業(yè)窘境，保障了基本的生活需要。

其次，安定了失業(yè)人員的情緒，穩(wěn)定了社會秩序。失業(yè)人員是社會不穩(wěn)定因素之一，失業(yè)人員情緒波動可能對社會治安產(chǎn)生不良影響。在北京市政府失業(yè)救濟工作開始之際，門頭溝遭遇雨季淹窖導(dǎo)致大批工人失業(yè)，出現(xiàn)了普遍的情緒恐慌。面對這一情況，市政府緊急開展以工代賑工程并發(fā)放應(yīng)急糧款。這一突發(fā)緊急事件的解決，及時穩(wěn)定了失業(yè)工人的情緒，保證了社會秩序的平穩(wěn)。

再次，增強了失業(yè)人員對黨和政府的信任感，提升了黨和政府的公信力。通過失業(yè)救濟，失業(yè)人員得到了政府的關(guān)懷和幫助，增強了對新生人民政權(quán)的信任和認同。一位失業(yè)工人感慨說：“我們打開歷史本子來看，康乾以后，絕沒有任何一個朝代和反動政府，對失業(yè)工人做過救濟工作，我們只有努力學(xué)習(xí)馬列主義毛澤東思想，確立革命人生觀，更好的來為人民服務(wù)?！边@代表了廣大被救濟的失業(yè)人員的心聲，他們以極高的政治熱情投入了新中國的建設(shè)工作，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。