政府治理現(xiàn)代化邁向深水區(qū)

鄭旭

許詩軍

日前，國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》（以下簡稱指導意見）要求，將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)，充分發(fā)揮數(shù)字政府建設對數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字生態(tài)的引領作用，促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。

“無論對于政府系統(tǒng)還是數(shù)字市場，這份文件必將對今后10年的發(fā)展產(chǎn)生積極影響。”在接受《民生周刊》記者專訪時，阿里巴巴集團副總裁、數(shù)字政府事業(yè)部總經(jīng)理許詩軍表示，指導意見強調(diào)加強數(shù)字政府建設是適應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢、引領驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字社會建設、營造良好數(shù)字生態(tài)、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求，并對我國數(shù)字政府建設的2025、2035發(fā)展目標提出明確要求?？梢灶A見，在新政策的牽引下，數(shù)字政府將進入全新的發(fā)展形態(tài)，政府治理現(xiàn)代化會逐步進入深水區(qū)。

近年來，我國數(shù)字政府建設卓有成效?！笆濉逼陂g，通過強化“放管服”改革頂層設計、堅持統(tǒng)籌推進，形成一批極具中國特色的一體化政務服務試點示范，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等服務新模式不斷涌現(xiàn)，顯著提升了企業(yè)和群眾的辦事便利程度，同時大幅度提升了監(jiān)管效能。根據(jù)聯(lián)合國《數(shù)字政府助力可持續(xù)發(fā)展十年行動》調(diào)查報告，2020年我國電子政務發(fā)展指數(shù)為0.7948，達到全球電子政務發(fā)展“非常高”的水平。

指導意見作為國家層面首個針對數(shù)字政府的完整定義和指導文件，可以看到一些新提法。首先，在服務領域更強調(diào)泛在可及和公平普惠，未來幾年內(nèi)，可能泛在可及和公平普惠會成為衡量政務服務的事實標準。泛在可及的服務體系、公平普惠的民生服務，是最能發(fā)揮數(shù)字化技術、創(chuàng)新數(shù)字化服務的領域。

其次，在監(jiān)管領域文件提到，“充分運用數(shù)字技術支撐構建新型監(jiān)管機制，加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系”。這需要全社會共同參與，一起確保新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式在新的監(jiān)管框架下健康發(fā)展。

再次，從數(shù)據(jù)和平臺建設趨勢來看，文件里多次強調(diào)統(tǒng)籌、統(tǒng)一，如“全國一體化的政務大數(shù)據(jù)體系”和“構建全國一體化政務云平臺體系”，這具有“書同文、車同軌”式的標志意義。

最后，是關于數(shù)字政府和數(shù)字生態(tài)的關系。數(shù)字生態(tài)是全社會的數(shù)字化環(huán)境，是面向未來的一種新型社會鏈接關系。數(shù)字政府的建設，當前首要任務是通過各類法律法規(guī)制度機制的完善，來梳理定義清晰的生產(chǎn)關系、游戲規(guī)則和安全邊界。然后在這個規(guī)則體系下，積極鼓勵生態(tài)中的各類主體去加強相互之間的可服務性，創(chuàng)造更多數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展模式。

我們常講，“行而不輟，未來可期”，我認為，在新政策的牽引下，數(shù)字政府將進入一種全新的發(fā)展形態(tài)，政府治理現(xiàn)代化也會逐步進入深水區(qū)。

阿里巴巴有幸為許多政府客戶提供服務，也見證了不少數(shù)字政府建設的標桿。

在部委層面，我們已服務26個部委單位，提供云計算、大數(shù)據(jù)及AI的技術服務能力。比如，在國家醫(yī)保局，通過建設醫(yī)保云IaaS平臺和醫(yī)保數(shù)據(jù)中臺、業(yè)務中臺，實現(xiàn)國家和省級兩級數(shù)據(jù)集中和統(tǒng)一規(guī)范，形成全國自上而下醫(yī)保信息數(shù)據(jù)交換的通用語言，打造了醫(yī)保標準化的新引擎，實現(xiàn)全國醫(yī)保信息互通互聯(lián)、數(shù)據(jù)互認，為后續(xù)的諸多醫(yī)保重大改革奠定基礎。

通過全國統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺建設，匯聚了過去近30年我國醫(yī)療保障服務的全量數(shù)據(jù)，覆蓋40萬家定點醫(yī)療機構、40萬家定點零售藥店、13.6億參保人，形成目前全球最大的醫(yī)療保障服務體系。

而且，每天還有大量實時數(shù)據(jù)從32個省級平臺向國家上傳，幫助醫(yī)保數(shù)據(jù)歸集治理應用不斷邁上新臺階。醫(yī)保數(shù)據(jù)的統(tǒng)一帶來數(shù)據(jù)流通上的便利。如異地就醫(yī)結(jié)算，全國約有1.25億跨省流動人口，異地就醫(yī)需求強烈。通過打通數(shù)據(jù)和業(yè)務的連接，國家醫(yī)保信息平臺異地就醫(yī)管理子系統(tǒng)，實現(xiàn)跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算和線上備案。

僅2021年，全國住院費用跨省直接結(jié)算440.59萬人次，同比增長46.8%;累計成功辦理線上備案約80萬人次;實現(xiàn)參保信息變更、關系轉(zhuǎn)移接續(xù)等醫(yī)保業(yè)務跨省通辦。同時，在這個過程中，醫(yī)保沉淀的海量數(shù)據(jù)使得醫(yī)保大數(shù)據(jù)分析基礎已經(jīng)具備，正逐步探索為醫(yī)?；I資、待遇保障、支付制度、藥品耗材招標采購、基金監(jiān)管等領域的精細化政策制定提供數(shù)據(jù)推演和決策支撐。

在省級層面，我們?yōu)檎憬臄?shù)字化轉(zhuǎn)型到數(shù)字化改革提供了技術支持。浙江省“一朵云”是全國規(guī)模最大、業(yè)務覆蓋范圍最廣的省級政務云平臺，聚合了省級部門近千個信息系統(tǒng)，平穩(wěn)承載著全省“最多跑一次”“健康碼”“浙里辦”“浙政釘”等一大批影響治理、民生和經(jīng)濟的公共基礎系統(tǒng)。

2021年2月，浙江啟動實施“1+5+2”數(shù)字化改革，其中一項重要任務就是迭代升級原有的公共數(shù)據(jù)平臺。我們重點協(xié)助省大數(shù)據(jù)局，通過打造覆蓋省、市、縣三級一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，建設一體化數(shù)字資源系統(tǒng)（IRS），實現(xiàn)算力一體調(diào)度、安全一體監(jiān)測、數(shù)據(jù)一體配置、組件一體共享、應用一體管理、端口一體集成。目前，平臺已累計上架智能組件334個，開放數(shù)據(jù)62億條，數(shù)據(jù)共享滿足率達到99.5%。

在各地城市管理方面，這幾年我們參與了50多個城市的城市大腦建設，開發(fā)了超過600個智慧城市場景，支撐了1000多家政府部門基于城市大腦開展數(shù)字化履職，進行了很多技術與業(yè)務結(jié)合的探索和創(chuàng)新。

比如，我們創(chuàng)新提出超融合城市和城市運營中心（IOC）理念，并在北京、上海、海口、宜昌等全國30個以上城市實踐落地。比如，我們在城市末梢治理領域，協(xié)助上海市城運中心從0到1孵化上海居村數(shù)字化平臺，幫助居委會、村委會層面通過數(shù)字賦能做好為民服務的“最后一公里”“最后一百米”。在北京“回天大腦”超大規(guī)模社區(qū)治理中，推動數(shù)據(jù)與能力下沉和理念創(chuàng)新，運用數(shù)字化打造全國超大規(guī)模社區(qū)治理典范。

阿里巴巴在2019年左右總結(jié)了一套數(shù)字政府一體化體系設計架構，我們稱為“123N”，即一朵基礎設施云，數(shù)據(jù)和業(yè)務兩個中臺，政府、公眾和企業(yè)3個端，N個典型場景?；谶@套架構，我們服務了大量政府客戶，幫助他們進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

隨著越來越多政府客戶走入數(shù)字政府建設深水區(qū)，數(shù)字政府下一階段發(fā)展將進入一種新形態(tài)，我們稱為“云上數(shù)字政府”。“云上”意味著整合與協(xié)同，國家新政策里強調(diào)統(tǒng)籌、統(tǒng)一，其實“云上”就是實現(xiàn)統(tǒng)籌的手段，以統(tǒng)籌的云為載體，實現(xiàn)部/省以下各部門各層級管理一體化和業(yè)務一盤棋。

“數(shù)字”意味著創(chuàng)新與高效，通過多樣性的數(shù)字技術應用和數(shù)字服務創(chuàng)新，滿足百姓的體驗和獲得感，重點解決公共服務“最后一公里”“最后一百米”問題，實現(xiàn)公平普惠、泛在可及的服務?！霸粕稀焙汀皵?shù)字”兩種手段的有效結(jié)合引發(fā)一系列化學反應，保障數(shù)字政府的各項履職目標有效落地。

從技術角度，我們?yōu)樵粕蠑?shù)字政府設計了一套實踐方法，核心包含六化建設體系。

一朵云“統(tǒng)籌化”建設：滿足政務云統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一資源、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一安全和統(tǒng)一運營的目標。重點解決多云跨域異構，保證政府跨地域業(yè)務協(xié)同和連續(xù)性。利用云原生技術，提升政府數(shù)字化應用的廣度和韌性，推動云運維智能化和運營精細化升級。

數(shù)據(jù)資源“全息化”重構：隨著城市級、行業(yè)級更大規(guī)模、更快流動的數(shù)據(jù)接入，數(shù)據(jù)在多跨場景中發(fā)揮著越來越重要的作用。加快實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的資產(chǎn)化沉淀和重構，將成為云上數(shù)字政府可持續(xù)發(fā)展的關鍵基礎。

城市運行機理“結(jié)構化”調(diào)度：當云上數(shù)字政府建設進入城市層級時，科學認識和運用城市運行機理就成為成功的重要因素。

治理與服務“任務化”協(xié)同：無論在政策落地還是業(yè)務履職過程中，一定需要通過一系列具體的、有實操性的“任務”來落實。而這些任務，我們認為可分為“治理型任務”和“服務型任務”，前者為政府負責，后者可通過政府授權由社會化共同承擔。

業(yè)務“敏捷化”運營：數(shù)字政府運營工作，現(xiàn)階段最普遍和關鍵的訴求在于如何推動業(yè)務目標的“敏捷化”實現(xiàn)。從技術角度看，可在指標體系響應、數(shù)字資源供給、業(yè)務資源研發(fā)等層面實現(xiàn)。

安全“全面化”保障：安全是數(shù)字政府建設的前提和基本要求，需要樹立正確的安全觀，從平臺安全、數(shù)據(jù)安全、應用安全、安全管理等多維度，構建全方位安全保障體系，為數(shù)字政府安全發(fā)展筑造堅實屏障。

指導意見把數(shù)字鄉(xiāng)村放在“數(shù)字社會”部分，明確提出以數(shù)字化支撐現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，加快補齊鄉(xiāng)村信息基礎設施短板，構建農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)體系，不斷提高面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綜合信息服務水平。

在這個領域，阿里巴巴有很多實踐。比如，利用電商平臺直播帶貨，提升農(nóng)產(chǎn)品銷量;菜鳥物流的網(wǎng)絡深入到農(nóng)村，為農(nóng)產(chǎn)品上行打通“最后一公里”;還有將上百個老員工定位為鄉(xiāng)村特派員，讓他們扎根鄉(xiāng)村、切實做好幫扶。

僅從阿里云的角度，我們就一直致力于用云計算、大數(shù)據(jù)等新技術服務于數(shù)字鄉(xiāng)村建設。比如，在浙江省麗水市遂昌縣，阿里云基于云和大數(shù)據(jù)等技術，幫助遂昌政府建立了以鄉(xiāng)村專題庫、鄉(xiāng)村一張圖、鄉(xiāng)村信用碼和鄉(xiāng)村百姓通為核心的“一庫、一圖、一碼、一端”的數(shù)字鄉(xiāng)村引擎，支持鄉(xiāng)村服務、鄉(xiāng)村治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多業(yè)務。

阿里巴巴是一個平臺型公司，所以我們一直抱持著開放的心態(tài)，和各行各業(yè)的生態(tài)伙伴攜手并進。因為我們都是為政府客戶服務的，客戶會更關注上云后的價值、應用與場景。這不是純技術問題，是基于技術、產(chǎn)品升級之后鏈路運營乃至組織保障的問題，這個問題的解決和能力需要阿里云與生態(tài)伙伴共同搭建。

阿里達摩院有一個AI能力叫NLP（自然語文處理），我們十分注重打磨算法能力，在識別率方面能做到國際領先，但要把這個基礎能力打磨成適合行業(yè)應用的產(chǎn)品，需要和生態(tài)伙伴合作。比如，我們發(fā)現(xiàn)司法行業(yè)有需求，要把大量庭審文件進行結(jié)構化，非常適合用到NLP能力，我們就請伙伴把這個產(chǎn)品包裝成“智能庭審”的合作產(chǎn)品。