基于公共風(fēng)險(xiǎn)邏輯的農(nóng)業(yè)科技投入體制改革研究*

李 丹

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

科技強(qiáng)則農(nóng)業(yè)強(qiáng)，科技興則農(nóng)業(yè)興。“中央一號(hào)文件”多次強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的核心驅(qū)動(dòng)地位。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新在保障糧食生產(chǎn)安全、提高農(nóng)民生活水平、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、提升國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力等方面都有著至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，國(guó)家農(nóng)業(yè)科技投入力度不斷增加，但從投入效果來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、科技成果產(chǎn)出質(zhì)量，糧食作物平均單產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)科技人員數(shù)量等都與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大的差距。

已有研究對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入效果不佳的原因分析可歸納為投入總量、投入結(jié)構(gòu)和組織方式三個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)科技投入總量不足，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入總量雖呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有很大差距[1]，農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度偏低[2]。二是農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政資金是農(nóng)業(yè)科技投入的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，企業(yè)資金占比不到5%[3]；應(yīng)用性和試驗(yàn)性研究投入比例超過(guò)80%，基礎(chǔ)性研究的支持力度不夠[4]；競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目居多，對(duì)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性支持不夠[5]。三是農(nóng)業(yè)科技組織方式不完善，農(nóng)業(yè)高校和農(nóng)業(yè)科研院所兩大體系并行，學(xué)科設(shè)置、研究領(lǐng)域、研究?jī)?nèi)容存在大量重復(fù)[6]；中央和省級(jí)農(nóng)業(yè)科研院所之間缺乏合理定位、明確分工和互動(dòng)協(xié)作[7]，研究方向同質(zhì)化，且部分地方院所科研能力不足，實(shí)際職能更接近農(nóng)業(yè)推廣站[8]。

以上研究對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入效果不佳的原因進(jìn)行了全面梳理，但從理論角度仍然欠缺對(duì)體制問(wèn)題的深入探究。因此，文章從公共風(fēng)險(xiǎn)理論的視角，構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技投入體制分析框架，探究現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技投入體制為什么不能很好地防范和化解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而解釋農(nóng)業(yè)科技投入效果不佳的原因，并提出體制改革建議，為提高科技投入效率，促進(jìn)科技創(chuàng)新提供參考依據(jù)。

1 構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)視角的農(nóng)業(yè)科技投入體制分析框架

公共風(fēng)險(xiǎn)是指需要通過(guò)集體行動(dòng)才能防范化解的風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)生和影響具有社會(huì)性、整體性，對(duì)社會(huì)共同體構(gòu)成威脅[9]。公共風(fēng)險(xiǎn)觀的核心論斷是以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向推動(dòng)社會(huì)變革和制度變遷，引導(dǎo)體制改革，并通過(guò)化解公共風(fēng)險(xiǎn)的程度來(lái)衡量改革的有效性。

科技投入資金是支持科技創(chuàng)新發(fā)展的“血液”，而科技投入的體制機(jī)制就相當(dāng)于“血管”，決定了資金的分配和走向。農(nóng)業(yè)科技資金應(yīng)該投什么領(lǐng)域、投多少數(shù)量、用什么方式投，都是由科技投入體制決定的。依據(jù)公共風(fēng)險(xiǎn)邏輯，農(nóng)業(yè)科技投入需要以農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，識(shí)別農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的關(guān)鍵性問(wèn)題，致力于規(guī)避和減少農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失。因此，文章中衡量科技投入體制有效性的標(biāo)準(zhǔn)就是現(xiàn)有投入體制是否有利于防范和化解農(nóng)業(yè)發(fā)展的公共風(fēng)險(xiǎn)。從自然、經(jīng)濟(jì)、政策等角度看，農(nóng)業(yè)發(fā)展的公共風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域差異性大

我國(guó)面積遼闊，不同區(qū)域的地理位置、地形地貌、水分、熱量等自然條件、生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件等各不相同，決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域差異性大，不同地區(qū)適宜發(fā)展不同的農(nóng)作物、林木、畜禽、水生動(dòng)植物等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。例如我國(guó)北方屬于寒溫帶，而南端地處熱帶，東部氣候濕潤(rùn)，而西部氣候干旱，不同的水熱條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都會(huì)產(chǎn)生較大影響。因此，如果不同區(qū)域農(nóng)業(yè)科技沒(méi)有結(jié)合自身自然氣候條件設(shè)置合理的發(fā)展方向，將會(huì)造成人力、財(cái)力等資源的巨大浪費(fèi)。

1.2 農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)偏向?qū)嵱眯?/h3>

自古以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)科技主要表現(xiàn)在農(nóng)具制作和耕作栽培技術(shù)方面，其目的在于解決種植養(yǎng)殖過(guò)程中的具體問(wèn)題，更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)用性的思想始終貫穿于我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展過(guò)程中。但在當(dāng)前世界農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的新格局下，過(guò)多強(qiáng)調(diào)科技解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的工具性需求嚴(yán)重阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，技術(shù)創(chuàng)新的原創(chuàng)性和預(yù)設(shè)性不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的短期效應(yīng)，難以保證農(nóng)業(yè)科技持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 農(nóng)業(yè)科技成果具有一定的公共產(chǎn)品特征

農(nóng)業(yè)科技的正向溢出效應(yīng)和增值效應(yīng)十分強(qiáng)大，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步帶來(lái)成本下降、產(chǎn)量增加、品質(zhì)改善等優(yōu)勢(shì)，科技成果使用者因此獲得超額利潤(rùn)。而對(duì)供給者來(lái)說(shuō)，科技成果供給和轉(zhuǎn)化的過(guò)程中可能存在市場(chǎng)失靈，企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)科技市場(chǎng)的投資風(fēng)險(xiǎn)較大，投資積極性受到影響和限制。

1.4 農(nóng)業(yè)科技研究方向劃分相對(duì)分散

以農(nóng)產(chǎn)品為基本單元，每種產(chǎn)品都包含品種培育、栽培、飼養(yǎng)管理、病害防治、機(jī)械作業(yè)等諸多生產(chǎn)環(huán)節(jié)。因此，農(nóng)業(yè)研究方向也相對(duì)小而散，中央和地方科研院所、高校之間難以明確區(qū)分責(zé)任分工，在缺乏合理定位和協(xié)作的情況下，會(huì)造成研究重復(fù)和科技資金的低效利用，政府層面則會(huì)造成事權(quán)不清和支出責(zé)任的相互推諉。

1.5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的實(shí)際問(wèn)題復(fù)雜多樣

農(nóng)業(yè)系統(tǒng)是一個(gè)包含水、土壤、氣候、人和種養(yǎng)殖產(chǎn)品在內(nèi)的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的實(shí)際應(yīng)用也需要具體問(wèn)題具體分析，科學(xué)家要到田間地頭才能調(diào)查、分析和解決生產(chǎn)實(shí)際中的問(wèn)題。如果農(nóng)業(yè)科技研發(fā)沒(méi)有與生產(chǎn)實(shí)際相結(jié)合，僅停留在實(shí)驗(yàn)室和研究論文里，會(huì)造成產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)。

該研究在梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，構(gòu)建分析框架，分析現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技投入體制為什么不能規(guī)避和化解上述農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而解釋農(nóng)業(yè)科技投入效果不佳的原因（圖1）。在此基礎(chǔ)上，以化解公共風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，提出農(nóng)業(yè)科技投入體制改革的相關(guān)建議，為推動(dòng)有效改革提供參考。

圖1 公共風(fēng)險(xiǎn)視角的農(nóng)業(yè)科技投入體制分析框架

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的現(xiàn)狀

從農(nóng)業(yè)財(cái)政投入額來(lái)看，我國(guó)國(guó)家財(cái)政農(nóng)林水事務(wù)支出一直呈不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。截止2019年，已經(jīng)達(dá)到了22 420.11億元，占國(guó)家財(cái)政總支出的9.39%。采用農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出來(lái)反映農(nóng)業(yè)科技投入總額，我國(guó)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出從2004年的41.3億元增長(zhǎng)至2018年的312.3億元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)了16%（圖2）。

圖2 2007—2018年農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)總支出與政府財(cái)政支出

2.1 政府資金投入農(nóng)業(yè)科技的總量不斷增加

政府資金在農(nóng)業(yè)科技投入中一直占據(jù)主體地位，政府投入占農(nóng)業(yè)科技投入的比例日益提高。財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)的總支出從2004年的32.6億元增長(zhǎng)至2018年的278.22億元（圖2），占農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)的比例從78.9%提高到89.1%，累計(jì)增加10個(gè)百分點(diǎn)，絕大部分農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)來(lái)自于政府財(cái)政撥款。

2.2 農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)研究經(jīng)費(fèi)投入不斷提高

采用農(nóng)林牧漁行業(yè)研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出，以及科技活動(dòng)課題經(jīng)費(fèi)來(lái)代表農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)投入。農(nóng)林牧漁業(yè)研究機(jī)構(gòu)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入從2004年的23.7億元增長(zhǎng)至2018年的193億元（圖3），年平均增長(zhǎng)率為16.5%，而同期其他行業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)率為13.9%。農(nóng)林牧漁業(yè)科研經(jīng)費(fèi)投入的平均增長(zhǎng)率比其他行業(yè)高3個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)林牧漁業(yè)研究課題投入經(jīng)費(fèi)從2004年的20.3億元增長(zhǎng)到2018年的95.1億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到12.4%。但從人均課題經(jīng)費(fèi)來(lái)看，農(nóng)林牧漁業(yè)研究人均課題經(jīng)費(fèi)平均為14萬(wàn)元，而同期其他行業(yè)的人均課題經(jīng)費(fèi)為35萬(wàn)元，是農(nóng)業(yè)人均課題經(jīng)費(fèi)的一倍以上（圖4）。因此，農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)研究經(jīng)費(fèi)投入總量不斷提高，而從人均課題經(jīng)費(fèi)來(lái)看，農(nóng)林牧漁業(yè)與其他行業(yè)相比還有較大差距。

圖3 2004—2018年農(nóng)林牧漁業(yè)研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出與增長(zhǎng)率

圖4 2004—2018年農(nóng)林牧漁業(yè)研究與開(kāi)發(fā)課題投入總經(jīng)費(fèi)與人均經(jīng)費(fèi)

2.3 高等院校農(nóng)業(yè)類學(xué)科發(fā)展受到重視

采用高等院校研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)情況代表高等院校農(nóng)業(yè)相關(guān)學(xué)科的研究經(jīng)費(fèi)投入。高等院校農(nóng)業(yè)類學(xué)科（包括農(nóng)學(xué)、林學(xué)、畜牧、獸醫(yī)科學(xué)和水產(chǎn)學(xué)）R&D經(jīng)費(fèi)投入由2004年的13.8億元增長(zhǎng)至2018年的106.8億元（圖5），年平均增長(zhǎng)率為16.5%，同期高等院校其他學(xué)科的R&D經(jīng)費(fèi)投入年均增長(zhǎng)率為15.3%。從高等院校人均課題經(jīng)費(fèi)上來(lái)看，2004—2018年間高等院校農(nóng)林牧漁學(xué)科的人均課題經(jīng)費(fèi)平均為20.6萬(wàn)元，而同期高等院校其他學(xué)科的人均課題經(jīng)費(fèi)為15.6萬(wàn)元（圖5）?？梢钥闯觯叩仍盒＾r(nóng)林牧漁學(xué)科的課題經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，且人均課題經(jīng)費(fèi)投入高于高等院校其他學(xué)科。

圖5 2004—2018年高等院校農(nóng)林牧漁學(xué)科R&D課題經(jīng)費(fèi)與人均課題經(jīng)費(fèi)

2.4 農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)家科技項(xiàng)目支持力度不斷加大

中央科技計(jì)劃改革前，中央財(cái)政對(duì)科技農(nóng)業(yè)投入水平增長(zhǎng)保持較快增長(zhǎng)水平。2008—2016年國(guó)家科技支撐計(jì)劃中央撥款中用于農(nóng)業(yè)的比例平均達(dá)到20%，在該計(jì)劃支持的11大領(lǐng)域中處于最高水平。國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃（973計(jì)劃）的中央撥款中用于農(nóng)業(yè)的比例平均達(dá)到10%，也處于中等以上水平（圖6）。

圖6 2008—2016年國(guó)家科技計(jì)劃中用于農(nóng)業(yè)的比例

2015年中央科技計(jì)劃改革后，科技管理職能高度集中于科技部?！笆濉逼陂g，國(guó)家科技計(jì)劃重大專項(xiàng)共12項(xiàng)，其中有一項(xiàng)轉(zhuǎn)基因涉農(nóng)專項(xiàng)。國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃共68個(gè)專項(xiàng)，中央財(cái)政總經(jīng)費(fèi)1 169.47億元，其中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域11個(gè)專項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)占比為13.3%；國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金目前已設(shè)立21個(gè)子基金，轉(zhuǎn)化基金出資75.5億元，引導(dǎo)地方和社會(huì)資本237.5億元，其中包含新能源、生物醫(yī)藥等涉農(nóng)領(lǐng)域，但目前尚沒(méi)有設(shè)立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域子基金。

自2007年我國(guó)啟動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系以來(lái)，每年度中央財(cái)政支持體系專項(xiàng)資金約13億元，2007—2015年中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)資金約97億元。2017年起，中央財(cái)政將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系經(jīng)費(fèi)增加至每年16億元。

2.5 農(nóng)業(yè)科研儀器設(shè)備投入處于較高水平

我國(guó)近年來(lái)大幅度投入農(nóng)業(yè)科研儀器設(shè)備，國(guó)家級(jí)和省級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的儀器設(shè)備配置水平已經(jīng)排在世界前列。利用研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)科技活動(dòng)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出中的購(gòu)置儀器費(fèi)用來(lái)反映科研儀器設(shè)備投入水平。農(nóng)林牧漁業(yè)購(gòu)置科研儀器設(shè)備的投入從2004年的6.09億元增長(zhǎng)至2018年的27.85億元（圖7），年平均增長(zhǎng)率為13.1%，而同期其他行業(yè)購(gòu)置科研儀器設(shè)備投入的年均增長(zhǎng)率為9.2%?？梢?jiàn)，近年來(lái)農(nóng)業(yè)相關(guān)科研儀器設(shè)備投入總量不斷提高，且增速較快。

圖7 2004—2018農(nóng)業(yè)科研設(shè)備購(gòu)置政府財(cái)政支出

2.6 涉農(nóng)企業(yè)科技投入逐漸增加

隨著農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果的市場(chǎng)化程度增加，當(dāng)前企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技投入的積極性不斷顯露，涉農(nóng)企業(yè)的研發(fā)投入逐年增長(zhǎng)。規(guī)模以上涉農(nóng)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出從2010年的48億增長(zhǎng)至2018年的261億，年均增長(zhǎng)率達(dá)到26%，2010年以來(lái)涉農(nóng)企業(yè)研發(fā)投入資金占利潤(rùn)比一直在5%左右。研發(fā)部門的科研能力不斷提高，以種業(yè)為例，目前我國(guó)一些大型資本企業(yè)包括央企的中種集團(tuán)、先正達(dá)中國(guó)，民企的阿里、碧桂園、溫氏等都涉足種業(yè)，而且已經(jīng)取得了顯著成效。如阿里的ET農(nóng)業(yè)大腦已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了為果農(nóng)節(jié)省200元/667m2以上成本。再如養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)軍企業(yè)BATJ（百度、阿里巴巴、騰訊、京東）已經(jīng)逐步布局農(nóng)業(yè)，建立了自己的生態(tài)智慧養(yǎng)殖場(chǎng)，通過(guò)發(fā)揮他們面部識(shí)別、步數(shù)統(tǒng)計(jì)和大數(shù)據(jù)云存儲(chǔ)等技術(shù)，極大地推動(dòng)了集中化養(yǎng)殖，提升牲畜質(zhì)量。

3 我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入問(wèn)題

3.1 我國(guó)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入強(qiáng)度偏低

2004—2018年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度增長(zhǎng)緩慢，基本維持在0.14%～0.72%，遠(yuǎn)低于歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度在21世紀(jì)初就達(dá)到了2%～3%（圖8），這反映出我國(guó)農(nóng)業(yè)科研總體投入水平和強(qiáng)度與世界先進(jìn)水平仍有差距。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織研究表明，農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度超過(guò)2%時(shí)，國(guó)家才能對(duì)農(nóng)業(yè)自主創(chuàng)新提供有力支持。由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度還處于較低的水平，推動(dòng)科技創(chuàng)新的作用有限。

圖8 2004—2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入強(qiáng)度與發(fā)達(dá)國(guó)家比較

與我國(guó)總體科研財(cái)政投入強(qiáng)度相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入強(qiáng)度也偏低。2017年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入強(qiáng)度在0.62%左右，低于我國(guó)總體科研財(cái)政投入強(qiáng)度（2%）[10]。相反地，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)財(cái)政科研強(qiáng)度則普遍大于總體科研財(cái)政投入強(qiáng)度。例如2012年日本農(nóng)業(yè)科技的公共投資強(qiáng)度為3.4%，高出總體科研財(cái)政投入強(qiáng)度0.5個(gè)百分點(diǎn)；2015年英國(guó)的農(nóng)業(yè)科技公共投資強(qiáng)度為2.29%，也高出總體科研財(cái)政投入強(qiáng)度近0.25個(gè)百分點(diǎn)。

3.2 農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

3.2.1 農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入主要來(lái)源于政府資金

財(cái)政投資是我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，近5年占比維持在86.38%～89.10%。相對(duì)地，企業(yè)資金占比不到5%。而澳大利亞、荷蘭、新西蘭、英國(guó)和美國(guó)農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入企業(yè)資金占比在2000年左右就分別達(dá)到了30%、56%、27%、62%和54%（圖9）。

圖9 2000年世界各國(guó)農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)投入資金來(lái)源結(jié)構(gòu)

3.2.2 農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)主要被用于試驗(yàn)發(fā)展

從農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出去向來(lái)看，我國(guó)投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究的份額相對(duì)較小，但增長(zhǎng)趨勢(shì)平穩(wěn)，截止2017年已經(jīng)超過(guò)10%；投向應(yīng)用研究的比例則呈現(xiàn)先下降后上升的U型趨勢(shì)，2017年最高占比達(dá)到26.05%；投向試驗(yàn)開(kāi)發(fā)的比例則呈現(xiàn)出先上升后下降的倒U型趨勢(shì)，在2014年達(dá)到最高值，占比為72.56%，之后呈下降趨勢(shì)（圖10）?？傮w來(lái)看，仍是以試驗(yàn)發(fā)展為主。這種投入結(jié)構(gòu)不利于農(nóng)業(yè)科學(xué)理論的發(fā)展，容易產(chǎn)生農(nóng)業(yè)發(fā)展短期效應(yīng)。

圖10 2008—2017年全社會(huì)農(nóng)林牧漁業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出

3.2.3 農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用不夠合理

目前科研人員在編制農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，需要嚴(yán)格遵循不同支出科目之間的規(guī)定占比，且針對(duì)不同類型項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出和調(diào)整的靈活度較低，給項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用造成了困難。例如由于項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)普遍有上限規(guī)定，科研人員的績(jī)效工資分配存在諸多限制，符合財(cái)務(wù)規(guī)定的績(jī)效工資增加途徑不通順，對(duì)高層次農(nóng)業(yè)人才的激勵(lì)作用受到很大制約。而直接經(jīng)費(fèi)占比過(guò)高，與項(xiàng)目實(shí)際需求不匹配，在一定程度上也影響了經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度。

3.3 農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入效果有待提升

3.3.1 農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)出質(zhì)量較低

根據(jù)《2017中國(guó)農(nóng)業(yè)科技論文與專利全球競(jìng)爭(zhēng)力分析》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技論文數(shù)量已經(jīng)達(dá)到世界第一位，但是在論文質(zhì)量方面仍需進(jìn)一步提升。此外，中國(guó)是2014—2016年全球農(nóng)業(yè)發(fā)明專利申請(qǐng)量最多的國(guó)家，但授權(quán)率僅為13.2%。且技術(shù)創(chuàng)新主體主要由高校和科研機(jī)構(gòu)組成，農(nóng)業(yè)企業(yè)表現(xiàn)極弱。

3.3.2 農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率與發(fā)達(dá)國(guó)仍有差距

2012—2017年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率由的53.5%提高的57.5%，基本保持在每年近一個(gè)1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度。但是與歐美國(guó)家相比，還有很大差距。如荷蘭的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新貢獻(xiàn)率已經(jīng)達(dá)到97%，德國(guó)、美國(guó)均超過(guò)了90%。

3.3.3 糧食作物平均單產(chǎn)仍然較低

我國(guó)主要農(nóng)作物單產(chǎn)快速增長(zhǎng)，但是與歐美等國(guó)家相比仍有較大差距。以玉米為例，2010年以色列、荷蘭、西班牙和美國(guó)的玉米產(chǎn)量分別達(dá)到了2.923 5萬(wàn)kg/hm2、1.176 7萬(wàn)kg/hm2、1.055 5萬(wàn)kg/hm2和9 576kg/hm2，而我國(guó)2018年玉米單產(chǎn)仍不足6 000kg/hm2，這與我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平偏低有很大關(guān)系。

3.3.4 綜合機(jī)械化水平不高

2018年我國(guó)全國(guó)農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到69.10%，提高1.87個(gè)百分點(diǎn)。主要農(nóng)作物的機(jī)械化水平也取得了良好成效。但是與歐美國(guó)家相比差距仍較大，如美國(guó)和德國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化率在21世紀(jì)初就超過(guò)了90%。美國(guó)加州僅占全美面積的4.4%，但憑借規(guī)?；姆N植方式、機(jī)械化水平和研發(fā)推廣服務(wù)體系，承擔(dān)了美國(guó)67%的水果和58%的蔬菜總產(chǎn)值。

4 農(nóng)業(yè)科技投入體制問(wèn)題分析

在梳理我國(guó)農(nóng)業(yè)科技投入現(xiàn)狀和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，運(yùn)用公共風(fēng)險(xiǎn)視角的農(nóng)業(yè)科技投入體制分析框架，重點(diǎn)分析現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技投入體制為什么不能很好地規(guī)避和化解地域性、實(shí)用性、公共性、分散性和復(fù)雜性等幾個(gè)方面的農(nóng)業(yè)公共風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技投入效果不佳。

4.1 布局未考慮地域性差異

我國(guó)擁有世界上最大規(guī)模的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，國(guó)家、省、地農(nóng)業(yè)科研單位按行政區(qū)劃分隸屬于同級(jí)農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)業(yè)科學(xué)與技術(shù)研究的國(guó)家隊(duì)包括中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院、中國(guó)林業(yè)科學(xué)院、中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院、中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院、中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化科學(xué)研究院等中央級(jí)研究院。地方層級(jí)的農(nóng)業(yè)研究和推廣機(jī)構(gòu)有1 300多所，其中省級(jí)400多所，地市級(jí)800多所；農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)15.5萬(wàn)個(gè)，大多分布在地市級(jí)和縣級(jí)。雖然中央和地方多層級(jí)管理的農(nóng)業(yè)科學(xué)研究體系在設(shè)置時(shí)考慮了區(qū)域生態(tài)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，但隨著農(nóng)業(yè)科研體系的不斷壯大，不同層級(jí)的農(nóng)業(yè)科研院所之間缺乏合理定位、明確分工和互動(dòng)協(xié)作，條塊分割現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。從中央到地方各農(nóng)業(yè)行政部門都有自己所屬的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，研究方向追求“小而全”，不同科研機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)研究同質(zhì)化，而科研能力又參差不齊，一些研究水平較低的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取不到項(xiàng)目，只能依靠地方財(cái)政維持，難以發(fā)揮科技創(chuàng)新推動(dòng)作用。在現(xiàn)有的科研院所布局下，院所之間也難以組織跨部門、跨地區(qū)的合作，缺乏科研創(chuàng)新所需要的學(xué)科交叉與人才流動(dòng)。

可見(jiàn)，我國(guó)中央、省、地農(nóng)業(yè)科研單位和農(nóng)業(yè)高校的布局方式欠缺合理定位和協(xié)同合作。中央和地方政府在配置財(cái)政資源時(shí)偏重均衡，在不同機(jī)構(gòu)之間逐級(jí)分配資金時(shí)多方考慮，注重公平，而沒(méi)有考慮到不同區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)特色和不同農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)技術(shù)發(fā)展的緊迫程度，統(tǒng)籌規(guī)劃科研資源，進(jìn)行整體性的戰(zhàn)略布局，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理排序。農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和高等農(nóng)業(yè)院?？蒲蟹较蚨甲猿审w系，科技資源要素?zé)o法合理流動(dòng)，既缺乏不同層級(jí)之間的分工協(xié)作機(jī)制，又難以使科研力量根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域生態(tài)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)形成合理的縱深布局。特別是針對(duì)小麥、玉米、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品，不同層級(jí)和研究水平的科研機(jī)構(gòu)之間重復(fù)研究，缺乏有效的協(xié)同機(jī)制，科研機(jī)構(gòu)之間難以集中力量提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力，著力補(bǔ)全農(nóng)業(yè)科技短板。

4.2 對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究支持較少

農(nóng)業(yè)科技投入偏重于應(yīng)用型研究，注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)收益，忽視了基礎(chǔ)性研究對(duì)國(guó)家安全的長(zhǎng)期穩(wěn)定支持作用。必然導(dǎo)致在制定長(zhǎng)期科技規(guī)劃時(shí)側(cè)重應(yīng)用技術(shù)研究，缺少對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展全局性和戰(zhàn)略性的考慮，原創(chuàng)性、預(yù)設(shè)性研究不足，農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的持續(xù)性難以保證。

農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)科技發(fā)展規(guī)劃（2006—2020年）》將農(nóng)業(yè)發(fā)展方向分為農(nóng)業(yè)科研攻關(guān)、核心技術(shù)集成和科技推廣示范3部分，其中應(yīng)用型研究占絕大多數(shù)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新等方面提供支持。但總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的科技規(guī)劃對(duì)投資效益不確定，投資回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)性研究方向涉及較少，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的實(shí)用性思維仍占據(jù)主流，偏重應(yīng)用技術(shù)研究。雖然也涉及種質(zhì)資源保護(hù)、疫病防控、質(zhì)量安全等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，但沒(méi)有從整體導(dǎo)向上突出長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性意識(shí)，認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)性研究事關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，整體自主創(chuàng)新能力和國(guó)家安全。農(nóng)業(yè)科技投入“重應(yīng)用研究，輕基礎(chǔ)研究”，支持國(guó)家農(nóng)業(yè)重大戰(zhàn)略性研究的內(nèi)生動(dòng)力不足。

4.3 企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技投入的激勵(lì)不足

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技投入的意識(shí)已經(jīng)在不斷加強(qiáng)，比如百度、阿里巴巴、騰訊等高新企業(yè)已經(jīng)逐步布局農(nóng)業(yè)，建造了自己的生態(tài)智慧養(yǎng)殖場(chǎng)。在種業(yè)方面，目前整個(gè)種業(yè)產(chǎn)值占到了農(nóng)業(yè)的50%～60%，一些大型資本企業(yè)如央企中的中信、中化，民企中的碧桂園、溫氏等都涉及了種業(yè)，并且發(fā)展勢(shì)頭較好。然而，目前參與農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的主要是少數(shù)大型企業(yè)，中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)參與技術(shù)創(chuàng)新的積極性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體仍然是科研機(jī)構(gòu)和高校。

由于農(nóng)業(yè)科技具有公共產(chǎn)品的特征，政府和企業(yè)的收益分配機(jī)制不合理，企業(yè)參與較少，農(nóng)業(yè)科技市場(chǎng)開(kāi)放度有限，導(dǎo)致農(nóng)民運(yùn)用科技成果增產(chǎn)，但科技企業(yè)卻不能從市場(chǎng)中獲得較高收益，因此農(nóng)業(yè)科技投資對(duì)企業(yè)的吸引力不高，政府主導(dǎo)農(nóng)業(yè)科技投入的格局沒(méi)有根本性改變。這造成了財(cái)政支持科技研發(fā)的壓力過(guò)大，科研機(jī)構(gòu)產(chǎn)出的成果與實(shí)際需求不匹配和成果轉(zhuǎn)化難等一系列問(wèn)題[11]。另一方面，農(nóng)業(yè)科技知識(shí)產(chǎn)權(quán)很難得到有效的保護(hù)，企業(yè)無(wú)法從農(nóng)業(yè)科研活動(dòng)中得到應(yīng)有的回報(bào)，也在很大程度上制約了企業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的投資，尤其是在基礎(chǔ)性公益性研究領(lǐng)域表現(xiàn)更為突出。政府為了規(guī)避農(nóng)業(yè)公共性風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)出臺(tái)了農(nóng)業(yè)企業(yè)科研創(chuàng)新投入的扶持和補(bǔ)助政策，但目前的扶持政策沒(méi)有形成體系和合力，不能有效降低企業(yè)資金投入科技研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，因此即使是具有一定規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)，參與農(nóng)業(yè)科技投資的積極性也有限。

4.4 央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清

目前，我國(guó)中央和地方農(nóng)業(yè)科技投入的支出責(zé)任劃分不清且分散重復(fù)。從表面上看，中央財(cái)政支持中央層級(jí)的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，地方財(cái)政支持本地區(qū)的省級(jí)、地市級(jí)及以下層級(jí)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，而國(guó)家科技計(jì)劃、農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、修繕購(gòu)置專項(xiàng)等中央項(xiàng)目都對(duì)地方農(nóng)業(yè)科技進(jìn)行支持，實(shí)際上地方財(cái)政農(nóng)業(yè)科技支出的一大部分都來(lái)自于中央的轉(zhuǎn)移支付。一方面，地方政府本身的支出意愿不高，對(duì)中央政府具有強(qiáng)烈的“等、靠、要”依賴性，希望能從中央財(cái)政獲得更多的資金來(lái)支持本地農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，而中央要求地方承擔(dān)支出責(zé)任或配套資金的領(lǐng)域，可能會(huì)加重地方政府的支出負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技投入規(guī)模受限。另一方面，不同層級(jí)之間的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，農(nóng)業(yè)科技專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類別多，涉及職能部門多，存在交叉重復(fù)和低效投入，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)，農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入效率不高。

2019年印發(fā)的《科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》提出，合理劃分中央與地方權(quán)責(zé)，中央財(cái)政側(cè)重支持全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，進(jìn)一步發(fā)揮中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的作用。地方財(cái)政側(cè)重支持技術(shù)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，但要落實(shí)好改革方案仍然面臨艱巨任務(wù)。由于農(nóng)業(yè)科技研究領(lǐng)域相對(duì)分散，全局性研究和區(qū)域性技術(shù)研究之間的劃分界限仍不明確，中央和地方政府共同事權(quán)范圍比較廣泛，尤其是地方還包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，各層級(jí)政府之間共同承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域中，事權(quán)界定不夠清晰，出現(xiàn)了重疊與空白。有的基層政府由于財(cái)力有限，需要依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致事權(quán)和支出責(zé)任發(fā)生了背離。

4.5 績(jī)效評(píng)價(jià)偏重行政化

農(nóng)業(yè)科技研發(fā)應(yīng)與生產(chǎn)實(shí)際緊密結(jié)合，但目前的農(nóng)業(yè)科技評(píng)價(jià)體系卻更多地遵循行政化、指標(biāo)化考核。近年來(lái)科研院所和高校的績(jī)效考核指標(biāo)一直在圍繞“四唯”展開(kāi)，在農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域，“唯論文、唯帽子和唯獎(jiǎng)勵(lì)”的現(xiàn)象也十分普遍，雖然近年來(lái)國(guó)家開(kāi)展了“破四唯”專項(xiàng)行動(dòng)，但大部分科研機(jī)構(gòu)和高校在制定績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)仍按照論文、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的量化標(biāo)準(zhǔn)，較少考慮農(nóng)業(yè)科技成果在實(shí)際中的應(yīng)用效益。農(nóng)業(yè)科學(xué)研究分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、面向企業(yè)的引導(dǎo)類研究、基地研究、人才研究等不同類型，應(yīng)用性研究的效果評(píng)估更應(yīng)該與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密結(jié)合，但當(dāng)前的農(nóng)業(yè)科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向過(guò)于單一化和指標(biāo)化，科學(xué)家忙于爭(zhēng)取專利、論文及各類獎(jiǎng)勵(lì)和稱號(hào)，欠缺對(duì)產(chǎn)學(xué)研各個(gè)環(huán)節(jié)的全方位評(píng)價(jià)體系，農(nóng)業(yè)科技研發(fā)的目標(biāo)不是面向市場(chǎng)，面向農(nóng)民，而是面向政府，科學(xué)研究目標(biāo)與實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中復(fù)雜多樣的問(wèn)題出現(xiàn)脫節(jié)，科技成果也難以面向生產(chǎn)實(shí)際，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 農(nóng)業(yè)科技投入體制改革建議

5.1 明晰農(nóng)業(yè)科技研究的央地事權(quán)和支出責(zé)任

清晰劃分中央與地方農(nóng)業(yè)科技財(cái)政投入的支出責(zé)任，明確中央和地方層級(jí)政府部門各自的投資領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)合理授權(quán)，減少中央轉(zhuǎn)移支付的類別。其中，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀戰(zhàn)略層面上的農(nóng)業(yè)科技投資，涉及全國(guó)統(tǒng)一規(guī)則的制定，管理在國(guó)家層面具有示范引領(lǐng)及政策導(dǎo)向性的全局性農(nóng)業(yè)科技投資，以及對(duì)地方農(nóng)業(yè)投資的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。省級(jí)政府主要研究解決省內(nèi)區(qū)域性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性的農(nóng)業(yè)科技投資工作，并制定資金和項(xiàng)目管理辦法，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)解決縣（市）層面無(wú)法解決的事項(xiàng)?？h（市）政府負(fù)責(zé)按照省里的政策制度要求做好貫徹落實(shí)工作，以及適宜地方組織實(shí)施的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目?？鐓^(qū)域重大投資項(xiàng)目和對(duì)其他地區(qū)影響較大的投資項(xiàng)目應(yīng)作為中央和地方共同的事權(quán)和支出責(zé)任。

完善中央與地方層級(jí)之間的轉(zhuǎn)移支付制度，避免交叉重復(fù)投入，保證財(cái)政資金的高效利用。地方層級(jí)的農(nóng)業(yè)科研院所在運(yùn)行機(jī)制及管理體制上可以更加靈活，例如在地方農(nóng)業(yè)科研院所的平臺(tái)上，由中央政府建立中央直屬的農(nóng)業(yè)科技試驗(yàn)站，中央財(cái)政撥款支持試驗(yàn)站的應(yīng)用基礎(chǔ)科學(xué)研究運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，而人員工資和事業(yè)費(fèi)則由地方財(cái)政承擔(dān)。

5.2 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)性研究

在國(guó)家《中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃（2020—2035）》中，關(guān)于農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的方向應(yīng)明確農(nóng)業(yè)科技投資的長(zhǎng)期目標(biāo)，從整體導(dǎo)向上突出長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性意識(shí)，認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)性研究事關(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，整體自主創(chuàng)新能力和國(guó)家安全問(wèn)題。明確農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究、應(yīng)用型研究、高新技術(shù)研究等各領(lǐng)域的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。

財(cái)政資金重點(diǎn)支持基礎(chǔ)性、公益性和前沿性農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃要引導(dǎo)政府財(cái)政把投入重點(diǎn)放在民生、安全、環(huán)境、生態(tài)等沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益，投資回報(bào)率不高，但關(guān)系到未來(lái)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)不易得到保護(hù)、技術(shù)難以物化、社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的公益性研究，還有投資周期長(zhǎng)，研發(fā)難度大的前沿性農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展“重應(yīng)用研究，輕基礎(chǔ)研究”的局面。

5.3 構(gòu)建企業(yè)參與農(nóng)業(yè)科技投入的激勵(lì)機(jī)制

政府財(cái)政是農(nóng)業(yè)科技投資的主導(dǎo)者，而企業(yè)應(yīng)該是農(nóng)業(yè)科技投資的主體。為鼓勵(lì)社會(huì)資金的投入，在體制建設(shè)上應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：一是正確處理政府和農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技投入中的關(guān)系，對(duì)處于創(chuàng)新鏈前端的科學(xué)研究以及在環(huán)境保護(hù)、氣候氣象等公益屬性強(qiáng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大、投資周期長(zhǎng)、需要長(zhǎng)期跟蹤的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)處于創(chuàng)新鏈后端的市場(chǎng)化程度較高領(lǐng)域，應(yīng)讓位于市場(chǎng)，發(fā)揮企業(yè)投資的主觀能動(dòng)性；二是進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)科技成果市場(chǎng)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，保證企業(yè)科技研發(fā)的收益，提高企業(yè)農(nóng)業(yè)科技投入的積極性；三是構(gòu)建農(nóng)業(yè)企業(yè)科技投入的扶持和補(bǔ)助政策體系，優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技金融環(huán)境，激發(fā)科技金融投資農(nóng)業(yè)的積極性，建立有效的農(nóng)業(yè)科技信貸扶持政策，降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 完善農(nóng)業(yè)科技投入的評(píng)估體系

逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、科研項(xiàng)目的全方位績(jī)效評(píng)估體系。針對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究等不同類型的農(nóng)業(yè)科技研究，實(shí)行與其研究目標(biāo)相適應(yīng)的分類評(píng)價(jià)制度。例如對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究，在評(píng)估過(guò)程中引入同行評(píng)議機(jī)制，評(píng)價(jià)科研人員在其所在的研究領(lǐng)域的國(guó)際地位與學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。對(duì)基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目施行目標(biāo)導(dǎo)向的中長(zhǎng)周期考核，并進(jìn)行不定期抽檢。對(duì)于應(yīng)用研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)性研究，著重考察科研人員通過(guò)技術(shù)研發(fā)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際問(wèn)題的實(shí)力、技術(shù)難度和經(jīng)濟(jì)效益。特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)成果的績(jī)效考核和驗(yàn)收，必須以對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)為中心，以是否實(shí)現(xiàn)重大核心技術(shù)突破和是否產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)。完善產(chǎn)學(xué)研各個(gè)環(huán)節(jié)的全方位評(píng)價(jià)體系，促使農(nóng)業(yè)應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的目標(biāo)面向市場(chǎng)，致力于解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中復(fù)雜多樣的實(shí)際問(wèn)題。

5.5 促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研院所的協(xié)同機(jī)制

我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)科研院所已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)囊?guī)模和相對(duì)獨(dú)立的體系。如果完全推翻，勢(shì)必會(huì)遇到基建、人事科技資源配置等問(wèn)題，難度較大，既不現(xiàn)實(shí)也無(wú)必要。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有科研院所的現(xiàn)有基礎(chǔ)和科研力量，發(fā)揮地方農(nóng)業(yè)科研院所的優(yōu)勢(shì)資源，充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局特點(diǎn)與地方科技需求，建立中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研院所為龍頭、地方試驗(yàn)與示范機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的各類創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和協(xié)同互動(dòng)的國(guó)家農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。中央級(jí)農(nóng)業(yè)科研院所主要從事基礎(chǔ)性研究，區(qū)域研發(fā)中心和試驗(yàn)站主要從事應(yīng)用性研究。同時(shí)在保證科研機(jī)構(gòu)科研條件正常運(yùn)行的前提下，可以采用科研人才、設(shè)備資源共享，協(xié)同合作的方式來(lái)提高科技資源的配置效率。