當(dāng)前美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的內(nèi)外困境

鮑志鵬

2022年2月11日，拜登政府發(fā)布其首份區(qū)域戰(zhàn)略報(bào)告——《美國(guó)印太戰(zhàn)略》報(bào)告（下稱(chēng)“報(bào)告”），引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。自2017年特朗普訪(fǎng)問(wèn)亞洲期間提出所謂“自由開(kāi)放的印太”以來(lái)，“印太戰(zhàn)略”就成為了美國(guó)全球戰(zhàn)略中的核心。拜登雖“摩拳擦掌”，意在實(shí)現(xiàn)其“印太抱負(fù)”，但眼下的國(guó)際形勢(shì)使得美國(guó)“印太布局”短期內(nèi)或難以全面展開(kāi)，對(duì)內(nèi)，美國(guó)又面臨著政治極化、通貨膨脹、抗疫不利等多重問(wèn)題的牽制。美國(guó)依舊難以克服全球戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略資源不匹配的難題，“印太戰(zhàn)略”的前景注定暗淡。

總體上，拜登政府上臺(tái)以來(lái)所推行的“印太戰(zhàn)略”與之前相比，延續(xù)性大于差異性。就其要素而言，拜登政府上臺(tái)后的首份報(bào)告在原有“自由開(kāi)放的印太”基礎(chǔ)上，又將互聯(lián)、繁榮、安全和韌性囊括了進(jìn)來(lái)。報(bào)告本質(zhì)上是對(duì)過(guò)去拜登政府執(zhí)政一年多所執(zhí)行的印太地區(qū)戰(zhàn)略實(shí)踐的總結(jié)，與奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡”和特朗普時(shí)期的政策總體上一脈相承。

從報(bào)告的表述來(lái)看，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”有意渲染部分地區(qū)大國(guó)對(duì)美國(guó)全球霸權(quán)的威脅，刻意強(qiáng)調(diào)美國(guó)將運(yùn)用同盟體系、軍事威懾、經(jīng)濟(jì)誘拉等復(fù)合手段，全方位提升應(yīng)對(duì)地區(qū)威脅的能力。同時(shí)，除了軍事手段以外，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”還突出所謂“規(guī)則”的作用，聲稱(chēng)要與“志同道合”國(guó)家在脫碳和清潔能源、反腐敗、供應(yīng)鏈等領(lǐng)域密切合作。而這種軟硬兩手策略的背后實(shí)則是美國(guó)仍然希望通過(guò)遏制部分地區(qū)大國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭，創(chuàng)造有利于維持其戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的條件。

報(bào)告重申，75年來(lái)美國(guó)一直保持著強(qiáng)大的軍事力量，這是支持地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和繁榮所必需的。在過(guò)去提出的“核威懾”“歐洲威懾倡議”“太平洋威懾”的基礎(chǔ)上，2021年，美國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀訪(fǎng)問(wèn)新加坡期間，提出“綜合威懾”概念。其后，美國(guó)高官在多個(gè)場(chǎng)合推銷(xiāo)這一概念。而這一概念，報(bào)告中亦有所體現(xiàn)。報(bào)告還稱(chēng)美國(guó)將捍衛(wèi)美國(guó)及其盟友的利益，通過(guò)發(fā)展新的能力、行動(dòng)概念、軍事活動(dòng)、國(guó)防工業(yè)倡議和更具彈性的武力態(tài)勢(shì)來(lái)促進(jìn)地區(qū)安全，以此強(qiáng)化美國(guó)的軍事優(yōu)勢(shì)。

拜登政府的印太戰(zhàn)略與奧巴馬時(shí)期、特朗普時(shí)期的印太戰(zhàn)略一脈相承

2021年，美國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀訪(fǎng)問(wèn)新加坡期間，提出“綜合威懾”概念

奧巴馬時(shí)期，美國(guó)就提出“重返亞洲”的口號(hào)，推行了“亞太再平衡”戰(zhàn)略，其中就強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)美國(guó)同盟體系的作用。即便是奉行“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普政府，也不敢全然忽視經(jīng)營(yíng)印太地區(qū)的盟友伙伴網(wǎng)絡(luò)。拜登政府通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)和提升日本、印度等地區(qū)盟友伙伴的角色地位，拉攏東盟等區(qū)域力量，意圖加強(qiáng)與地區(qū)盟友伙伴的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，拜登政府上臺(tái)后不遺余力地構(gòu)筑或擴(kuò)充以美英澳三邊安全伙伴關(guān)系、“美日印澳”四邊機(jī)制、“五眼聯(lián)盟”、七國(guó)集團(tuán)等層層嵌套的以“小多邊”為主的制度網(wǎng)絡(luò)。

與特朗普時(shí)期相比，拜登政府的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)出了一定的變化。第一，拜登政府更加重視盟友和伙伴的作用，“身段”更加柔軟。特朗普時(shí)期美國(guó)印太戰(zhàn)略雖強(qiáng)調(diào)同盟與伙伴體系的作用，但是特朗普奉行“美國(guó)優(yōu)先”理念，主張盟友與地區(qū)伙伴要承擔(dān)更多的責(zé)任義務(wù)，在具體落實(shí)上很多時(shí)候“雷聲大雨點(diǎn)小”。拜登政府力圖改變這一現(xiàn)狀，修復(fù)美國(guó)與盟友的關(guān)系，增加地區(qū)“小多邊”體系間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，為地區(qū)戰(zhàn)略增加靈活性，并且積極引導(dǎo)域外力量介入印太地區(qū)。除了堅(jiān)持美國(guó)的主導(dǎo)作用外，報(bào)告中還強(qiáng)調(diào)要激活美日韓等地區(qū)安全同盟體系，鼓勵(lì)盟友和伙伴彼此之間加強(qiáng)聯(lián)系，加強(qiáng)日本、澳大利亞、印度等地區(qū)盟友伙伴的行動(dòng)能力，給予其更大的戰(zhàn)略自主性，繼續(xù)充當(dāng)美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的臺(tái)柱。

第二，更加突出“價(jià)值觀(guān)外交”、氣候變化等符合民主黨理念的議題在戰(zhàn)略中的地位。拜登政府的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)了更加鮮明的民主黨色彩。一方面，更加注重對(duì)外政策與國(guó)內(nèi)政策的聯(lián)通。為了關(guān)照國(guó)內(nèi)政治的需要，拜登政府上臺(tái)后提出“中產(chǎn)階級(jí)外交”等口號(hào)，報(bào)告稱(chēng)“印太地區(qū)為美國(guó)提供了300多萬(wàn)個(gè)工作崗位，是美國(guó)近9000億美元外國(guó)直接投資的來(lái)源”。另一方面，拜登政府的“印太布局”突出理念價(jià)值的作用。美國(guó)將通過(guò)首份“反腐敗國(guó)家戰(zhàn)略”，提升印太地區(qū)國(guó)家的“財(cái)政透明度”。除了突出安全同盟等“硬手段”以外，拜登政府意識(shí)到提升“印太戰(zhàn)略”的實(shí)際作用離不開(kāi)“收買(mǎi)人心”，因此提出注重民間交流的作用等。拜登政府還有意將氣候變化問(wèn)題作為推進(jìn)印太地區(qū)地緣戰(zhàn)略的工具，誓言支持太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)交通和信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)太平洋島國(guó)海洋安全，以此對(duì)“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行軟包裝。

自2017年首次正式提出至今，美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”已經(jīng)歷近五個(gè)年頭。如果考慮“印太戰(zhàn)略”與奧巴馬時(shí)期“亞太再平衡”的延續(xù)性，其時(shí)間線(xiàn)則更長(zhǎng)。但是，考察多年的實(shí)踐成果，美國(guó)推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”的成效并不顯著。反倒是加劇了美國(guó)全球戰(zhàn)略資源緊張的窘境，政策實(shí)踐中面臨的固有問(wèn)題仍未克服。

特朗普時(shí)期，從各方情況來(lái)看，“印太戰(zhàn)略”只是空洞的概念，整體上沒(méi)有形成完整的體系。而拜登政府的“印太戰(zhàn)略”依舊沒(méi)有在這方面有所改觀(guān)。報(bào)告中，美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的內(nèi)容主要仍是原則性、方向性的，既沒(méi)有提出具體的行動(dòng)方案，也沒(méi)有確定行動(dòng)的時(shí)間表。美國(guó)聲稱(chēng)新的“印太戰(zhàn)略”將關(guān)注從東北亞和東南亞，到南亞和大洋洲，包括太平洋島嶼的每一個(gè)角落，但是顯然這一目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)，難以治愈“印太戰(zhàn)略”“網(wǎng)大眼疏”的痼疾。

拜登政府公布印太經(jīng)濟(jì)框架成員名單，日韓澳印在列，東盟僅3國(guó)沒(méi)加入

自?shī)W巴馬時(shí)期以降，美國(guó)的戰(zhàn)略重心“東移”，但一直存在著缺乏有力經(jīng)濟(jì)支撐的問(wèn)題。缺少連貫的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，加之“印太數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則”“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”等各種倡議口惠而實(shí)不至，美國(guó)不少的地區(qū)盟友和伙伴對(duì)此詬病頗多。事實(shí)上，自拜登上臺(tái)執(zhí)政以來(lái)，日本等地區(qū)盟友以及新加坡等東盟國(guó)家都期待美國(guó)能夠盡早回歸《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》進(jìn)程，但是礙于美國(guó)內(nèi)政治環(huán)境對(duì)于貿(mào)易自由化的排斥，美國(guó)政府對(duì)此一直持回避態(tài)度。為了改善“印太戰(zhàn)略”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域上跛腳的困境，拜登政府推出了印太經(jīng)濟(jì)框架。新近出爐的印太經(jīng)濟(jì)框架包含貿(mào)易，供應(yīng)鏈，清潔能源、去碳化、基礎(chǔ)設(shè)施，以及稅收和反腐敗四大支柱。同時(shí)，為了增強(qiáng)對(duì)印太地區(qū)國(guó)家的吸引力，拜登在經(jīng)濟(jì)框架的設(shè)計(jì)上有意粉飾框架的開(kāi)放性和彈性，在經(jīng)濟(jì)框架的最終文本上刻意降低了“調(diào)門(mén)”。拜登政府官員還宣稱(chēng)經(jīng)濟(jì)框架是對(duì)傳統(tǒng)的以貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)印太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作方式的“超越”。但這實(shí)則是美國(guó)在自身能力下降，無(wú)法向地區(qū)盟友伙伴提供“真金白銀”承諾的情況下做出的無(wú)奈妥協(xié)。盡管除美國(guó)之外有12個(gè)地區(qū)國(guó)家宣布參與印太經(jīng)濟(jì)框架，但其中不少?lài)?guó)家實(shí)際上更多是抱著“試試看”的心態(tài)。

傳統(tǒng)上，美國(guó)政治有所謂“政治止于水邊”的說(shuō)法。但是美國(guó)的實(shí)力地位以及體制決定了美國(guó)國(guó)內(nèi)政黨輪替、選舉周期等國(guó)內(nèi)政治因素對(duì)外交政策的影響是客觀(guān)存在的。盡管在對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的大目標(biāo)上民主黨與共和黨比較一致，但是在具體的實(shí)踐操作中，國(guó)內(nèi)政治的影響仍然顯著。無(wú)論是在特朗普時(shí)期，還是拜登上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治對(duì)“印太戰(zhàn)略”的影響，一是看國(guó)內(nèi)政治的大環(huán)境允許美國(guó)對(duì)外投入多少資源，二是看白宮與國(guó)會(huì)，以及不同官僚部門(mén)間能否做到協(xié)調(diào)。美國(guó)推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，客觀(guān)上需要美國(guó)做出更多的實(shí)際投入。但是諸如貿(mào)易等與國(guó)內(nèi)政治關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的議題上，美國(guó)國(guó)內(nèi)的黨爭(zhēng)明顯牽絆了“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)。此次推出報(bào)告，美國(guó)國(guó)會(huì)方面對(duì)于拜登上臺(tái)后遲遲沒(méi)有確定“印太戰(zhàn)略”的具體細(xì)節(jié)頗有微辭。國(guó)會(huì)認(rèn)為有關(guān)“印太戰(zhàn)略”的立法需要政府的報(bào)告提供方向，但政府缺乏效率的表現(xiàn)影響了相關(guān)立法的質(zhì)量以及與整體戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)。近年，在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治極化問(wèn)題日益突出的背景下，國(guó)內(nèi)政治因素對(duì)美國(guó)對(duì)外政策的影響更加明顯且不可控。美國(guó)2022年將迎來(lái)中期選舉，疊加國(guó)內(nèi)通貨膨脹、抗疫不力等現(xiàn)實(shí)困難，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治勢(shì)必將會(huì)影響當(dāng)前美國(guó)在印太區(qū)域的實(shí)際投入。

匆忙從阿富汗撤軍，不負(fù)責(zé)任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國(guó)的戰(zhàn)略聲譽(yù)

針對(duì)當(dāng)前美國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，美國(guó)的“印太戰(zhàn)略”需要克服的障礙還有如何盡可能地獲得來(lái)自印太地區(qū)盟友與伙伴的支持。在這方面，拜登目前似乎難以有效回應(yīng)地區(qū)盟友與伙伴的關(guān)切。

拜登上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)為了實(shí)現(xiàn)其“印太戰(zhàn)略”的目標(biāo)，對(duì)于全球戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整，將主要資源繼續(xù)轉(zhuǎn)向印太地區(qū)。然而，美國(guó)在實(shí)踐中未能有效平衡現(xiàn)實(shí)利益與維系聲譽(yù)形象之間的關(guān)系。匆忙從阿富汗撤軍，不負(fù)責(zé)任的單方面“甩包袱”行為，破壞了美國(guó)的戰(zhàn)略聲譽(yù)，引發(fā)了包括北約國(guó)家在內(nèi)的盟友伙伴對(duì)于其承諾可信性的質(zhì)疑。

具體而言，當(dāng)前三大因素制約著美國(guó)“印太戰(zhàn)略”的落實(shí)。第一，拜登執(zhí)政團(tuán)隊(duì)缺乏執(zhí)行效率。上臺(tái)以來(lái)，拜登雖然積極發(fā)力印太地區(qū)，但拜登上任已逾一年，美國(guó)在地區(qū)內(nèi)多個(gè)國(guó)家的大使位置仍然空缺。第二，議程設(shè)置上，各區(qū)域間難以平衡兼顧。例如，報(bào)告雖稱(chēng)尊重東盟在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位，但是其打造的“小圈子”事實(shí)上弱化了東盟的中心地位。與東北亞、南亞等地區(qū)相比，拜登上臺(tái)后并未將東南亞地區(qū)置于優(yōu)先地位上。2021下半年，雖集中發(fā)動(dòng)對(duì)東南亞地區(qū)的“外交攻勢(shì)”，但成效不彰。除了兜售各種倡議、概念以外，美國(guó)并未在推動(dòng)與東盟的務(wù)實(shí)合作上取得進(jìn)展。第三，域外熱點(diǎn)仍然會(huì)分散美國(guó)的戰(zhàn)略精力。拜登政府原本計(jì)劃在推出新版“印太戰(zhàn)略”的同時(shí)推出《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，但隨著國(guó)際局勢(shì)驟變，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的發(fā)布被迫推遲，《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》何時(shí)能見(jiàn)天日恐怕更加難料。

總而言之，美國(guó)當(dāng)前推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”面臨著內(nèi)外多重困境的制約，其戰(zhàn)略對(duì)于地區(qū)秩序而言的破壞性顯然大于建設(shè)性。

責(zé)任編輯：陳曉芳