基于政策工具視角的我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策文本分析

袁曉華， 張 淼

(沈陽(yáng)師范大學(xué)， 沈陽(yáng) 110034)

現(xiàn)代職業(yè)教育產(chǎn)教融合的深入推進(jìn)需要國(guó)家不斷發(fā)布相關(guān)政策進(jìn)行指引，從而帶動(dòng)地方政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、社會(huì)組織等利益相關(guān)者深度參與。自2017年以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、教育部等頒布了大量關(guān)于產(chǎn)教融合的政策，這些政策直接體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)產(chǎn)教融合的重視。本文嘗試從政策工具的視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)出臺(tái)的產(chǎn)教融合政策文本進(jìn)行分析，明確產(chǎn)教融合政策的特征、宗旨與要義，針對(duì)存在的問(wèn)題提出建議，為政策調(diào)適以及利益相關(guān)者更好地制定策略提供參考。

一、文獻(xiàn)梳理

學(xué)者們對(duì)產(chǎn)教融合政策的研究主要集中于產(chǎn)教融合政策的發(fā)展階段、實(shí)施困境和優(yōu)化路徑三個(gè)方面。

在產(chǎn)教融合政策的發(fā)展階段方面：祁占勇和王羽菲[1]認(rèn)為產(chǎn)教融合政策的發(fā)展可分為三個(gè)階段，分別是初步探索階段(1978—1995年)、多樣化創(chuàng)新階段(1996—2010年)和不斷深化階段(2011年至今)。古光甫[2]認(rèn)為產(chǎn)教融合政策的發(fā)展可分為四個(gè)時(shí)期，分別是萌芽初創(chuàng)期(1949—1977年)、重建發(fā)展期(1978—1990年)、改革探索期(1991—2013年)和創(chuàng)新發(fā)展期(2014年至今)。劉任熊等[3]認(rèn)為產(chǎn)教融合政策的發(fā)展可分為六個(gè)階段，分別是意識(shí)發(fā)軔階段(1949—1977年)、初步探索階段(1978—2005年)、萌芽形成階段(2006—2010年)、豐富形式階段(2011—2015年)、創(chuàng)新發(fā)展階段(2016—2018年)和增值賦能階段(2019年至今)。

在產(chǎn)教融合政策的實(shí)施困境方面：許艷麗和高會(huì)[4]指出我國(guó)產(chǎn)教融合政策在制定上存在政策主體協(xié)同的深度與均衡度不夠、行業(yè)企業(yè)的行政主管部門作用發(fā)揮不明顯等問(wèn)題。沈潔等[5]從高等教育視角指出我國(guó)產(chǎn)教融合政策在政府、產(chǎn)業(yè)、高校面臨實(shí)施困境，包括政策權(quán)力分配與政策消費(fèi)難以形成合力、高校的能力供給與政府的實(shí)質(zhì)性政策供給缺位以及高等教育系統(tǒng)存在“中心-邊緣”的結(jié)構(gòu)桎梏。沈娟和王坤[6]指出我國(guó)產(chǎn)教融合政策執(zhí)行過(guò)程中存在政策執(zhí)行主體價(jià)值訴求沖突、政策執(zhí)行目標(biāo)不一致、部際關(guān)系碎片化等問(wèn)題。潘海生等[7]指出我國(guó)產(chǎn)教融合政策實(shí)施過(guò)程中面臨針對(duì)性不強(qiáng)、時(shí)效性欠佳、政策體系不完善等現(xiàn)實(shí)困境。

在產(chǎn)教融合政策的優(yōu)化路徑方面：任聰敏[8]從國(guó)家宏觀治理、地方積極推進(jìn)、學(xué)校加快改革、建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)學(xué)院四個(gè)方面提出產(chǎn)教融合的未來(lái)發(fā)展路徑。周晶和王斯迪[9]從管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織學(xué)等多學(xué)科維度來(lái)構(gòu)建產(chǎn)教融合效能生成模型。羅汝珍[10]提出要轉(zhuǎn)變認(rèn)知方式，形成存在產(chǎn)教融合“中間地帶”這一共識(shí)；轉(zhuǎn)變政策范式，從“供給側(cè)”開(kāi)展制度創(chuàng)新；構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系，催生產(chǎn)教自主融合的意識(shí)。

總的來(lái)說(shuō)，上述研究已較為清晰全面地展示了我國(guó)產(chǎn)教融合政策發(fā)展的基本脈絡(luò)?；谡吖ぞ叩囊暯欠治鑫覈?guó)現(xiàn)行的產(chǎn)教融合政策，有助于從國(guó)家層面把握產(chǎn)教融合的基本內(nèi)涵、明晰產(chǎn)教融合當(dāng)前存在的問(wèn)題，從而為我國(guó)“十四五”時(shí)期產(chǎn)教融合政策的制定提供科學(xué)依據(jù)。

二、基于政策工具視角構(gòu)建二維分析框架

本文運(yùn)用政策工具來(lái)分析產(chǎn)教融合政策，但考慮到單純依靠政策工具不能直接反映出產(chǎn)教融合政策存在的問(wèn)題，因此結(jié)合產(chǎn)教融合發(fā)展要素，構(gòu)建“政策工具—產(chǎn)教融合發(fā)展要素”二維分析框架。二維分析框架如圖1所示。

圖1 “政策工具—產(chǎn)教融合發(fā)展要素”二維分析框架

(一)政策工具

選用Schneider和Ingram[11]、Mcdonnell和Elmore[12]的分析方法，基于政策目標(biāo)的不同，將政策工具劃分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征勸誡工具、能力工具和系統(tǒng)變革工具。結(jié)合產(chǎn)教融合政策，對(duì)相關(guān)工具進(jìn)行如下解讀：

權(quán)威工具是政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)對(duì)象的行為作出的強(qiáng)制性規(guī)定，其具體表現(xiàn)形式為規(guī)定、許可與禁止[13]。此工具多用于職業(yè)學(xué)校與企業(yè)開(kāi)展合作的明確規(guī)定，常使用“應(yīng)當(dāng)”等詞語(yǔ)。例如，教育部等六部門印發(fā)的《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》指出：“職業(yè)學(xué)校和企業(yè)開(kāi)展合作，應(yīng)當(dāng)通過(guò)平等協(xié)商簽訂合作協(xié)議。合作協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定合作的目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容形式、權(quán)利義務(wù)等必要事項(xiàng)，并根據(jù)合作的內(nèi)容，合理確定協(xié)議履行期限，其中企業(yè)接收實(shí)習(xí)生的，合作期限應(yīng)當(dāng)不低于3年?！?/p>

激勵(lì)工具是憑借正向或負(fù)向的反饋來(lái)誘導(dǎo)政策目標(biāo)對(duì)象采取政策制定者所期望行動(dòng)的政策工具，表現(xiàn)形式有稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、授權(quán)等[14]。激勵(lì)工具能調(diào)動(dòng)起政策目標(biāo)對(duì)象的主觀能動(dòng)性，常用于政府對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)、行業(yè)進(jìn)行嘉獎(jiǎng)的情形。例如，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指出：“在開(kāi)展國(guó)家產(chǎn)教融合建設(shè)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，建立產(chǎn)教融合型企業(yè)認(rèn)證制度，對(duì)進(jìn)入目錄的產(chǎn)教融合型企業(yè)給予‘金融+財(cái)政+土地+信用’的組合式激勵(lì)，并按規(guī)定落實(shí)相關(guān)稅收政策?！?/p>

象征勸誡工具是通過(guò)價(jià)值倡導(dǎo)的策略來(lái)引導(dǎo)政策目標(biāo)對(duì)象采取相關(guān)行動(dòng)的政策工具，具有門檻低、周期長(zhǎng)、不需要投入過(guò)量的精力等特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為4種子類型，即基本原理、勸誡、貼標(biāo)簽、象征[13]。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》指出：“引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)模式，開(kāi)發(fā)適合產(chǎn)教融合項(xiàng)目特點(diǎn)的多元化融資品種，做好政府和社會(huì)資本合作模式的配套金融服務(wù)?！?/p>

能力工具是為政策目標(biāo)對(duì)象提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備、有效信息等各方面支持的政策工具[11]。此工具主要應(yīng)用于產(chǎn)教融合政策實(shí)施較好的行業(yè)企業(yè)或職業(yè)院校，一般用來(lái)為行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校提供相關(guān)支持。例如，國(guó)家發(fā)展改革委等19個(gè)部門和單位聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》指出：“支持有條件的職業(yè)院校、企業(yè)深化校企合作并建設(shè)產(chǎn)教融合實(shí)訓(xùn)基地，依托大中型企業(yè)、知名村鎮(zhèn)、大中專院校等力量建設(shè)一批農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化實(shí)訓(xùn)基地，為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供職業(yè)技能培訓(xùn)基礎(chǔ)平臺(tái)支撐?！?/p>

系統(tǒng)變革工具使政府的權(quán)威在個(gè)人或機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移，通過(guò)影響組織結(jié)構(gòu)來(lái)使公共產(chǎn)品和服務(wù)得以傳遞。此工具多用于增設(shè)社會(huì)組織來(lái)參與產(chǎn)教融合或?qū)⑴c辦學(xué)的職業(yè)人員相關(guān)內(nèi)容作出說(shuō)明的情形。例如，《教育部 工業(yè)和信息化部 中國(guó)工程院關(guān)于加快建設(shè)發(fā)展新工科 實(shí)施卓越工程師教育培養(yǎng)計(jì)劃2.0的意見(jiàn)》指出：“推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作的機(jī)制創(chuàng)新，深化產(chǎn)學(xué)研合作辦學(xué)、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展。積極推動(dòng)國(guó)家層面‘大學(xué)生實(shí)習(xí)條例’立法進(jìn)程，完善黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等接收高校學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的制度保障。”

(二)產(chǎn)教融合發(fā)展要素

劃分政策工具類型有利于從宏觀的角度解讀產(chǎn)教融合政策，但若要更好地闡述產(chǎn)教融合政策的特征，還需要厘清促進(jìn)產(chǎn)教融合發(fā)展的基本要素。本文將產(chǎn)教融合發(fā)展要素歸納為態(tài)度立場(chǎng)、統(tǒng)籌策略、人才培養(yǎng)模式、多元參與、保障機(jī)制、組織實(shí)施6類，并為每個(gè)要素劃分出若干具體主題。產(chǎn)教融合發(fā)展要素及具體主題如表1所示。

表1 產(chǎn)教融合發(fā)展要素及具體主題

三、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

以“產(chǎn)教融合”為關(guān)鍵詞，在國(guó)家有關(guān)部委門戶網(wǎng)站平臺(tái)進(jìn)行檢索，并根據(jù)4項(xiàng)原則進(jìn)行篩選，最終獲得政策文本共計(jì)65項(xiàng)。篩選原則如下：(1)政策文本是我國(guó)中央政府及有關(guān)部門發(fā)布的；(2)政策文本形式包括法規(guī)、意見(jiàn)、辦法、通知等；(3)政策文本中有關(guān)闡述能直接體現(xiàn)產(chǎn)教融合的內(nèi)容；(4)以2017年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》為起點(diǎn)，選取2017年以來(lái)發(fā)布且現(xiàn)行有效的產(chǎn)教融合政策。篩選出的主要政策如表2所示。

表2 我國(guó)與產(chǎn)教融合相關(guān)的主要政策

(二)研究方法的運(yùn)用

首先，對(duì)獲得的65項(xiàng)產(chǎn)教融合政策文本進(jìn)行量化分析。其次，運(yùn)用Nvivo 12軟件對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，將編碼結(jié)果分別統(tǒng)計(jì)到政策工具的維度和產(chǎn)教融合發(fā)展要素的維度。最后，依據(jù)“政策工具—產(chǎn)教融合發(fā)展要素”二維分析框架對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行交叉分析。需要說(shuō)明的是，在這65項(xiàng)政策文本中，每一項(xiàng)政策條款都對(duì)應(yīng)著某種政策工具和某個(gè)產(chǎn)教融合發(fā)展要素。在編碼過(guò)程中，如果某一項(xiàng)政策條款涉及多種政策工具，只選擇表現(xiàn)度最高的一種政策工具。

四、結(jié)果與分析

(一)總體情況分析

1.政策頒布的數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)

政策作為一種資源，是學(xué)者們研究產(chǎn)教融合的第一手資料。《2017意見(jiàn)》頒布以來(lái)，我國(guó)產(chǎn)教融合政策頒布的數(shù)量呈現(xiàn)明顯的逐年遞增趨勢(shì)，截至2021年，共計(jì)頒布政策65項(xiàng)。2018—2021年我國(guó)產(chǎn)教融合政策的頒布數(shù)量如圖2所示。

圖2 2018—2021年我國(guó)產(chǎn)教融合政策的頒布數(shù)量

2.政策頒布呈現(xiàn)多部門聯(lián)合頒布的趨勢(shì)

《2017意見(jiàn)》頒布以來(lái)，產(chǎn)教融合政策頒布呈現(xiàn)多部門聯(lián)合頒布趨勢(shì)。例如，聯(lián)合頒布《教育部辦公廳等七部門關(guān)于教育支持社會(huì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見(jiàn)》的部門有7個(gè)，聯(lián)合頒布《2020提質(zhì)培優(yōu)》的部門數(shù)量高達(dá)9個(gè)。除國(guó)務(wù)院、教育部外，產(chǎn)教融合政策的主要頒布部門還包括國(guó)家發(fā)展改革委、人力資源和社會(huì)保障部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、文化和旅游部等。2017—2021年我國(guó)頒布的65項(xiàng)產(chǎn)教融合政策中，多部門聯(lián)合頒布的政策多達(dá)56項(xiàng)，約占產(chǎn)教融合政策總數(shù)的86.2%，這表明多部門聯(lián)合頒布產(chǎn)教融合政策是一大趨勢(shì)。

(二)政策工具分析

利用Nvivo 12軟件對(duì)65項(xiàng)產(chǎn)教融合政策文本進(jìn)行編碼，將結(jié)果統(tǒng)計(jì)到政策工具的維度。經(jīng)過(guò)初步統(tǒng)計(jì)得知，產(chǎn)教融合政策對(duì)權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征勸誡工具、能力工具、系統(tǒng)變革工具均有所涉及。政策工具占比情況如圖3所示。

圖3 政策工具占比情況

根據(jù)圖3可知，政策工具使用存在分配不均衡的問(wèn)題。產(chǎn)教融合政策文本所使用的政策工具中，象征勸誡工具使用最多，占政策工具使用總數(shù)的48.6%；其次是能力工具，占政策工具使用總數(shù)的26.4%；使用最少的政策工具為權(quán)威工具，僅占使用總數(shù)的4.2%。這表明國(guó)家大力應(yīng)用象征勸誡工具來(lái)把控產(chǎn)教融合的發(fā)展，而較少應(yīng)用權(quán)威工具，對(duì)于產(chǎn)教融合一般采用柔性政策，較多使用“引導(dǎo)”“大力”“加強(qiáng)”“試圖”等柔性詞語(yǔ)，較少使用“必須”“一定”等能反映出國(guó)家堅(jiān)決態(tài)度的詞語(yǔ)。

(三)產(chǎn)教融合發(fā)展要素分析

利用Nvivo 12軟件對(duì)65項(xiàng)產(chǎn)教融合政策文本進(jìn)行編碼，將結(jié)果統(tǒng)計(jì)到產(chǎn)教融合發(fā)展要素的維度。經(jīng)過(guò)初步統(tǒng)計(jì)得知，產(chǎn)教融合政策對(duì)態(tài)度立場(chǎng)、統(tǒng)籌策略、人才培養(yǎng)模式、多元參與、保障機(jī)制、組織實(shí)施等要素均有所涉及。產(chǎn)教融合發(fā)展要素占比情況如圖4所示。

圖4 產(chǎn)教融合發(fā)展要素占比情況

整體來(lái)看，各要素占比存在著一些不合理之處。一方面，國(guó)家雖然一直在推動(dòng)產(chǎn)教融合發(fā)展，但態(tài)度不夠強(qiáng)硬，態(tài)度立場(chǎng)占比僅為6.2%，現(xiàn)階段主要采取柔性態(tài)度。另一方面，我國(guó)產(chǎn)教融合發(fā)展要素應(yīng)用最多的是人才培養(yǎng)模式(35.0%)，其次是統(tǒng)籌策略(19.6%)和保障機(jī)制(19.6%)，應(yīng)用較少的為態(tài)度立場(chǎng)(6.2%)和組織實(shí)施(6.2%)，說(shuō)明國(guó)家重視人才培養(yǎng)改革，但立場(chǎng)和態(tài)度還不夠明晰，部分組織實(shí)施也未能到位，這也是政府在推動(dòng)產(chǎn)教融合過(guò)程中存在的問(wèn)題之一。

具體來(lái)看，人才培養(yǎng)模式占比為35.0%，國(guó)家多通過(guò)優(yōu)化人才培養(yǎng)方案、堅(jiān)持系統(tǒng)培養(yǎng)來(lái)推動(dòng)人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。目前，我國(guó)正著力培養(yǎng)一大批應(yīng)用型技術(shù)技能人才，打造“技能中國(guó)”和“技術(shù)社會(huì)”。統(tǒng)籌策略占比為19.6%，在政策中具體表現(xiàn)為創(chuàng)新招生制度、建立完善學(xué)歷教育與培訓(xùn)并重的現(xiàn)代職業(yè)教育體系等。保障機(jī)制占比為19.6%，在政策中具體表現(xiàn)為制定并落實(shí)撥款制度、強(qiáng)化金融支持、完善政策體系等。保障機(jī)制占比較低說(shuō)明產(chǎn)教融合政策的制定過(guò)程中，多方利益主體的權(quán)益得到了一定保障，但缺少法律的支持，沒(méi)有從立法的角度來(lái)保障各方利益主體的權(quán)益。因此，應(yīng)盡快制定我國(guó)《職業(yè)教育法》的下位法《產(chǎn)教融合促進(jìn)法》，通過(guò)立法的形式來(lái)促進(jìn)產(chǎn)教融合政策的順利實(shí)施。多元參與占比僅為13.4%，說(shuō)明多元參與還未受到國(guó)家的重視，可進(jìn)一步加強(qiáng)，調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性。態(tài)度立場(chǎng)占比為6.2%，在政策中具體闡述為“堅(jiān)持面向市場(chǎng)、服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)的辦學(xué)方向”“將產(chǎn)教融合政策作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措”等。由此可以看出，國(guó)家提出的產(chǎn)教融合政策已不再僅僅局限于教育領(lǐng)域，而是把教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展作為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，擬利用產(chǎn)教融合為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)保駕護(hù)航。組織實(shí)施占比為6.2%，在政策中具體表現(xiàn)為強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)、營(yíng)造良好環(huán)境、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等，可見(jiàn)國(guó)家在組織實(shí)施上存在一定不足。

(四)“政策工具—產(chǎn)教融合發(fā)展要素”二維分析

以政策工具為基礎(chǔ)，與產(chǎn)教融合發(fā)展要素進(jìn)行交叉分析，結(jié)果如表3所示。

根據(jù)表3可知，政策工具與產(chǎn)教融合發(fā)展要素的搭配比較混亂，政策工具未能全面覆蓋產(chǎn)教融合發(fā)展要素，產(chǎn)教融合發(fā)展要素在政策工具上有所缺失。各類政策工具在產(chǎn)教融合發(fā)展要素上的運(yùn)用有一定的差異性，象征勸誡工具應(yīng)用較多，權(quán)威工具和系統(tǒng)變革工具應(yīng)用較少。象征勸誡工具占43.8%，在產(chǎn)教融合發(fā)展要素中均有所涉及，多應(yīng)用于人才培養(yǎng)模式要素(頻數(shù)高達(dá)18次)；能力工具占24.8%，在人才培養(yǎng)模式要素上應(yīng)用較多(頻數(shù)高達(dá)10次)，但沒(méi)有涉及態(tài)度立場(chǎng)要素；激勵(lì)工具占18.1%，且對(duì)產(chǎn)教融合發(fā)展要素均有所涉及；系統(tǒng)變革工具占9.5%，沒(méi)有涉及態(tài)度立場(chǎng)要素，但在統(tǒng)籌策略、人才培養(yǎng)模式和多元參與等要素的應(yīng)用上都比較均衡；權(quán)威工具占3.8%，對(duì)態(tài)度立場(chǎng)、多元參與和組織實(shí)施等要素均沒(méi)有涉及，說(shuō)明國(guó)家采取相對(duì)柔性的態(tài)度。

表3 “政策工具—產(chǎn)教融合發(fā)展要素”二維統(tǒng)計(jì)結(jié)果

在人才培養(yǎng)模式要素上，象征勸誡工具應(yīng)用最多，說(shuō)明國(guó)家通過(guò)價(jià)值引導(dǎo)策略來(lái)推動(dòng)人才培養(yǎng)模式改革；權(quán)威工具應(yīng)用最少，表明國(guó)家對(duì)人才培養(yǎng)模式多采取柔性政策。在保障機(jī)制要素上，各項(xiàng)政策工具均有所使用，且分配較為均衡。在統(tǒng)籌策略要素上，多采用象征勸誡工具來(lái)構(gòu)建完善的體系。在多元參與要素上，多使用能力工具，未使用權(quán)威工具，說(shuō)明鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與產(chǎn)教融合，但對(duì)行業(yè)企業(yè)的約束力度較弱。在政策中具體闡述為“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與職業(yè)教育”“增強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)職業(yè)教育的能力”，政策中大多使用“發(fā)揮”“鼓勵(lì)”“增強(qiáng)”“健全”“完善”等柔性詞語(yǔ)，缺乏強(qiáng)制力。在態(tài)度立場(chǎng)要素上，權(quán)威工具、能力工具和系統(tǒng)變革工具均未應(yīng)用，以使用象征勸誡工具為主。在組織實(shí)施要素上，權(quán)威工具尚未應(yīng)用。用強(qiáng)硬態(tài)度建設(shè)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，并設(shè)置合理的組織機(jī)構(gòu)以促進(jìn)產(chǎn)教融合政策的落實(shí)，這可作為一大改進(jìn)措施。

五、產(chǎn)教融合存在的問(wèn)題與政策建議

根據(jù)上述分析來(lái)看，我國(guó)產(chǎn)教融合政策在制定過(guò)程中存在一系列問(wèn)題。第一，政策工具方面，政策工具使用不均衡，象征勸誡工具使用較多，權(quán)威工具、系統(tǒng)變革工具使用較少。第二，產(chǎn)教融合發(fā)展要素方面，在政策文本中多采用“試圖”“嘗試”“盡量”等柔性詞語(yǔ)，態(tài)度不夠強(qiáng)硬。第三，政策工具和產(chǎn)教融合發(fā)展要素的搭配比較混亂，政策工具不能全面覆蓋產(chǎn)教融合發(fā)展要素，產(chǎn)教融合發(fā)展要素在政策工具上也有所缺失。第四，目前我國(guó)關(guān)于產(chǎn)教融合的法律尚未出臺(tái)，無(wú)法從法律的角度對(duì)產(chǎn)教融合政策進(jìn)行保障。上述問(wèn)題是多種因素共同作用的結(jié)果，本文擬對(duì)成因進(jìn)行初步分析。

(一)問(wèn)題分析

1.財(cái)政投入不足，多元參與體系尚未形成

《職教20條》明確指出職業(yè)教育與普通教育是兩種不同的教育類型，國(guó)家也多次強(qiáng)調(diào)“普職比大體相當(dāng)”，但是在教育經(jīng)費(fèi)投入上，兩者卻相差甚遠(yuǎn)。教育部發(fā)布的2018年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，2018年全國(guó)高中階段教育經(jīng)費(fèi)總投入為7184億元，其中中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入為2463億元，約占34.3%；全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為12013億元，其中普通高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入為2150億元，僅占17.9%[15]。教育部發(fā)布的2019年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)顯示，2019年全國(guó)高中階段教育經(jīng)費(fèi)總投入為7730億元，其中中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入為2617億元，約占33.9%；全國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總投入為13464億元，其中普通高職高專教育經(jīng)費(fèi)總投入為2402億元，僅占17.8%[16]。可見(jiàn)，職業(yè)教育與普通教育在財(cái)政投入方面存在明顯差異，職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入與普通高等教育相比，亦存在明顯劣勢(shì)。由于教育經(jīng)費(fèi)投入不足，行業(yè)企業(yè)參與產(chǎn)教融合的積極性不高，多元參與僅占13.4%，多元參與體系尚未形成。

2.各利益主體權(quán)責(zé)不明，法律體系尚未完善

政策得以順利實(shí)施的因素有很多，其中不可或缺的因素是法律保障體系的完善。我國(guó)目前還未有獨(dú)立的產(chǎn)教融合法律，這就導(dǎo)致在推進(jìn)產(chǎn)教融合政策的過(guò)程中會(huì)存在各利益主體權(quán)責(zé)不夠明晰的問(wèn)題。雖然國(guó)家在《2017意見(jiàn)》中對(duì)各利益主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，但由于缺乏法律的支持，各主要利益主體的權(quán)責(zé)還不夠明晰，未能從法律層面對(duì)各利益主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定。法律體系的缺失勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在推進(jìn)產(chǎn)教融合的過(guò)程中存在因權(quán)責(zé)模糊造成的各種利益沖突，難以保障產(chǎn)教融合的順利實(shí)施。

(二)政策建議

1.政策工具使用應(yīng)當(dāng)均衡

國(guó)家在制定產(chǎn)教融合政策時(shí)，應(yīng)根據(jù)政策的目標(biāo)和情境綜合考慮，盡可能均衡地使用政策工具，避免工具單一化。在政策的制定過(guò)程中，要合理運(yùn)用強(qiáng)制性詞匯以及能反映國(guó)家意志的詞匯，減少模糊性詞匯的使用；加大激勵(lì)工具的使用力度，通過(guò)“金融+土地+稅收+財(cái)政”等多種方式來(lái)激勵(lì)行業(yè)企業(yè)；系統(tǒng)變革工具的使用也需增加，要通過(guò)增設(shè)相關(guān)的社會(huì)組織來(lái)促進(jìn)產(chǎn)教融合的發(fā)展。

2.加大財(cái)政投入

政府應(yīng)加大對(duì)產(chǎn)教融合政策實(shí)施的財(cái)政投入。針對(duì)財(cái)力雄厚的大型企業(yè)，政府可著重加強(qiáng)人才培養(yǎng)；針對(duì)中小型企業(yè)，政府需及時(shí)提供財(cái)力、物力支持。只有對(duì)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，才可以依托行業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，從而進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和教育的深度融合。政府唯有加大財(cái)政投入，才能防止產(chǎn)教融合陷入“融而不合”的困境。

3.完善產(chǎn)教融合相關(guān)法律法規(guī)

是否有完善的法律法規(guī)是產(chǎn)教融合政策能否順利實(shí)施的一大關(guān)鍵因素。要盡快完善產(chǎn)教融合相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面明確各方利益主體的權(quán)與責(zé)，保障各利益相關(guān)者在參與產(chǎn)教融合時(shí)自身利益不會(huì)受損。目前我國(guó)已出臺(tái)的政策文本還未能從法律層面對(duì)產(chǎn)教融合進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，但產(chǎn)教融合的深入推進(jìn)最終還是需要法律層面的約束和規(guī)范，這樣才能使產(chǎn)教融合政策真正落實(shí)到位。

4.加強(qiáng)利益相關(guān)者之間的協(xié)作

在產(chǎn)教融合發(fā)展要素中，多元參與占比僅為13.4%。應(yīng)不斷加強(qiáng)多部門之間的協(xié)作，各相關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的重要責(zé)任，不斷加強(qiáng)分類指導(dǎo)，構(gòu)建上下貫通的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，進(jìn)一步激發(fā)職業(yè)教育的活力，從而促進(jìn)職業(yè)教育良好發(fā)展局面的形成。

5.注重組織實(shí)施

在產(chǎn)教融合發(fā)展要素中，組織實(shí)施占比不高，僅為6.2%，因此在深入推進(jìn)產(chǎn)教融合的過(guò)程中，必須要在組織實(shí)施上下功夫。地方政府應(yīng)制定符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、符合地方教育資源現(xiàn)狀的科學(xué)合理的實(shí)施方案，注重結(jié)合地方特色，推出適合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的配套政策措施，推動(dòng)產(chǎn)教融合政策落實(shí)，提升產(chǎn)教融合發(fā)展水平，以此促進(jìn)職業(yè)教育和地方經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。