普惠性民辦幼兒園訴訟案例中的具體爭(zhēng)議及其政策原因分析

王燕 史大勝 李麗

[摘 要] 普惠性民辦幼兒園因具有“普惠”和“民辦”的雙重屬性，使其各主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系非常復(fù)雜，在當(dāng)前尚未針對(duì)其專門立法的背景下，出現(xiàn)相關(guān)訴訟案件是普惠性民辦幼兒園各主體之間矛盾難以協(xié)調(diào)解決而尖銳化的集中體現(xiàn)。本研究通過(guò)分析從無(wú)訟案例網(wǎng)檢索到的72份相關(guān)判決文書，發(fā)現(xiàn)這些司法案例呈現(xiàn)的具體爭(zhēng)議主要集中在普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、減免與優(yōu)惠、獎(jiǎng)補(bǔ)三個(gè)方面。其中，有關(guān)認(rèn)定的訴訟案例主要涉及審批程序與標(biāo)準(zhǔn)、小區(qū)配套幼兒園移交的強(qiáng)制性與方式、小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)讓的合法性三類爭(zhēng)議。有關(guān)優(yōu)惠落實(shí)的訴訟案例主要涉及政策對(duì)不同優(yōu)惠主體的約束力爭(zhēng)議和優(yōu)惠的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議。有關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)的訴訟案例主要涉及發(fā)放與使用兩方面的爭(zhēng)議。從政策角度而言，普惠性民辦幼兒園政策的過(guò)渡性與實(shí)施準(zhǔn)備性不足、各級(jí)政策間的統(tǒng)一性不足、政策對(duì)多部門力量的調(diào)動(dòng)性不足、對(duì)普惠性民辦幼兒園個(gè)體的支持性不足是導(dǎo)致爭(zhēng)議的主要原因?？梢?，我國(guó)有關(guān)普惠性民辦幼兒園的政策還有必要加強(qiáng)需求與效果調(diào)研，提升政策的可行性和有效性;深化細(xì)化流程標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性;完善學(xué)前教育法律法規(guī)，加大政策的約束力;加強(qiáng)講解與宣傳力度，提高政策的共識(shí)性。

[關(guān)鍵詞] 普惠性民辦幼兒園;訴訟案例;法律糾紛;學(xué)前教育政策

一、問(wèn)題提出

“普惠性民辦園是指通過(guò)教育部門認(rèn)定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助或政府其他方式的扶持、收費(fèi)執(zhí)行政府限價(jià)的非營(yíng)利性民辦幼兒園?！盵1]自2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”）提出發(fā)展“普惠性民辦幼兒園”以來(lái)，這一辦園形式愈加受到關(guān)注并成為國(guó)家學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要舉措。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，全國(guó)已有普惠性民辦幼兒園8.2萬(wàn)所，占民辦園總數(shù)的49.5%;普惠性民辦幼兒園在園幼兒1386萬(wàn)人，占民辦園在園幼兒總數(shù)的52.5%。[2]在過(guò)去十年，普惠性民辦幼兒園政策取得了突出成效，增加普惠性資源供給，積極扶持普惠性民辦幼兒園，已成為緩解“入園難”“入園貴”等問(wèn)題的重要途徑。基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公眾教育需求，教育部聲明將“繼續(xù)按照公辦民辦并舉的要求，加大政府扶持力度，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園，推動(dòng)民辦學(xué)前教育健康發(fā)展?！盵3]可見，普惠性民辦幼兒園將是“未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育普及普惠發(fā)展的重要力量”，[4]發(fā)展該辦園形式將是我國(guó)構(gòu)建普及普惠、安全優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的長(zhǎng)久舉措之一。

“國(guó)十條”作為國(guó)務(wù)院確立的引領(lǐng)性教育政策，要求積極扶持普惠性民辦幼兒園。為保障并推動(dòng)普惠性民辦幼兒園健康快速發(fā)展，2010年以來(lái)，以教育部為主的各部委陸續(xù)配套出臺(tái)了多個(gè)規(guī)范性文件。2011年，財(cái)政部和教育部印發(fā)《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，進(jìn)一步規(guī)定了政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等普惠性民辦幼兒園財(cái)政扶持措施。2014年，教育部等三部門印發(fā)《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》，明確要求各地“出臺(tái)認(rèn)定和扶持普惠性民辦園實(shí)施辦法，對(duì)扶持對(duì)象、認(rèn)定程序、成本核算、收費(fèi)管理、日常監(jiān)管、財(cái)務(wù)審計(jì)、獎(jiǎng)補(bǔ)政策和退出機(jī)制等做出具體規(guī)定”。2017年，教育部等四部門印發(fā)《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》，要求各?。▍^(qū)、市）“制定普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”并“逐步制定公辦園生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦園的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)”。同年，財(cái)政部和教育部印發(fā)《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）于2019年6月底前“進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策”。2020年，教育部印發(fā)《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》，明確提出包含“財(cái)政投入到位”“監(jiān)管制度比較完善”等9個(gè)方面的政府保障情況評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯觯瑖?guó)家層面普惠性民辦幼兒園政策具有連續(xù)遞進(jìn)和多部門參與的特征，且與省、市多級(jí)政策共同形成了普惠性民辦幼兒園政策體系。多部門、多層次的政策體系，為我國(guó)普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定、支持、監(jiān)督與管理等工作提供了政策指引和保障。

盡管如此，由于“普惠性民辦幼兒園”尚屬新生辦園形式，僅有十余年探索經(jīng)驗(yàn)，在政策制訂與執(zhí)行過(guò)程中，常常出現(xiàn)爭(zhēng)議與矛盾。主要原因有兩個(gè)方面：一是普惠性民辦幼兒園具有“普惠”和“民辦”的雙重屬性，在其資格認(rèn)定、招生與服務(wù)、開展教學(xué)、經(jīng)費(fèi)管理等環(huán)節(jié)，國(guó)家機(jī)構(gòu)、相關(guān)社會(huì)組織、經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)對(duì)象等主體之間的責(zé)權(quán)或互動(dòng)關(guān)系更為復(fù)雜;二是尚未施行針對(duì)性立法且已有相關(guān)政策多停留于宏觀引導(dǎo)層面，政策約束的軟執(zhí)行性對(duì)地方政府自主性和自覺(jué)性提出更高要求，導(dǎo)致普惠性民辦幼兒園的權(quán)益既可能由于認(rèn)識(shí)上存在不一致引發(fā)糾紛，也可能由于個(gè)別地方政府落實(shí)不力導(dǎo)致保障不到位。相關(guān)訴訟案件是普惠性民辦幼兒園各主體之間的矛盾難以協(xié)調(diào)解決并尖銳化的集中體現(xiàn)，通過(guò)分析這些案件可以發(fā)現(xiàn)普惠性民辦幼兒園政策的不足之處。有鑒于此，本文從相關(guān)司法案例出發(fā)，考察普惠性民辦幼兒園在發(fā)展實(shí)踐中所面臨的矛盾與困境，歸納普惠性民辦幼兒園認(rèn)識(shí)與實(shí)踐中的主要爭(zhēng)議點(diǎn)，以此反映相關(guān)政策的不完善之處，從而為政府普惠性民辦幼兒園政策與法規(guī)制定工作提出針對(duì)性建議，以保障我國(guó)普惠性民辦幼兒園的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、普惠性民辦幼兒園訴訟案例的分布特征

（一）案例的總體分布

本文在無(wú)訟案例網(wǎng)①以“普惠性民辦幼兒園”為搜索詞，截至2020年12月1日共檢索到72份判決文書（40份一審判決文書、30份二審判決文書、2份再審判決文書）。檢索到的相關(guān)司法案例最早出現(xiàn)于2014年，案例數(shù)量呈整體上升趨勢(shì)（見圖1）。這與我國(guó)普惠性民辦幼兒園政策的頒布與實(shí)施進(jìn)程相一致。在我國(guó)加大普惠性民辦幼兒園扶持力度的政策背景下，該類幼兒園數(shù)量迅速增多，相關(guān)主體數(shù)量與范圍的擴(kuò)展直接導(dǎo)致相關(guān)案件的增多。

72件相關(guān)訴訟案例包括民事案件53件（73.61%）、刑事案件4件（5.56%）和行政案件15件（20.83%），案件類型以民事案件為主。依據(jù)案由（即案發(fā)的原因）歸類，案例主要集中于以下七類，即“合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美m紛”案由案件40件、“政府信息公開”“行政給付”“行政登記”“行政其他”等行政履職案件9件、“知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)糾紛”案件5件、“貪污賄賂”案件4件、“不履行法定職責(zé)”案件4件、出于“物權(quán)糾紛”案件3件和出于“勞動(dòng)爭(zhēng)議、人事爭(zhēng)議”案件2件。通過(guò)歸納案件案由可以看出，普惠性民辦幼兒園實(shí)踐存在三類爭(zhēng)議點(diǎn)，一是對(duì)“合同、無(wú)因管理、不當(dāng)?shù)美m紛”產(chǎn)生的管理爭(zhēng)議，二是對(duì)“政府信息公開”“行政給付”“行政登記”“行政其他”的政府履職爭(zhēng)議，三是表現(xiàn)為“知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)糾紛”“物權(quán)糾紛”“勞動(dòng)爭(zhēng)議”“人事爭(zhēng)議”的辦園主體關(guān)系爭(zhēng)議。

（二）樣本案例的二次篩選

以上案例并非全部與“普惠性民辦幼兒園”的特殊性質(zhì)直接相關(guān)，即某些案例不是圍繞“普惠性民辦幼兒園”各方主體的特殊權(quán)責(zé)展開訴訟，在公辦幼兒園或營(yíng)利性幼兒園中也可能發(fā)生。這些案例與本文“基于案例分析，考察普惠性民辦幼兒園政策完善度與支持性”的研究目的不符，因此，對(duì)樣本案例進(jìn)行了二次篩選。經(jīng)過(guò)篩選，確定因“普惠”與“民辦”的綜合性質(zhì)引起各方當(dāng)事人分歧與爭(zhēng)議，與普惠性民辦幼兒園的特殊性質(zhì)直接相關(guān)的案例20件（16件民事案件和4件行政案件）。根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求與案件審理的爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸納整理，20件案例中，9件案例為性質(zhì)與歸屬爭(zhēng)議案例（見表1），圍繞小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)、移交、管理展開訴訟;7件為減免與優(yōu)惠爭(zhēng)議案例（見表2），圍繞是否繳納以及繳納多少房屋租金、場(chǎng)地占用費(fèi)、供熱費(fèi)或物業(yè)管理費(fèi)等費(fèi)用展開訴訟;4件為獎(jiǎng)補(bǔ)爭(zhēng)議案例（見表3），圍繞政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金的享受資格、發(fā)放程序或使用去向三個(gè)焦點(diǎn)展開訴訟。可見，普惠性民辦幼兒園核心爭(zhēng)議集中在三個(gè)方面：一是“誰(shuí)享受優(yōu)惠與獎(jiǎng)補(bǔ)”，即普惠性幼兒園如何認(rèn)定;二是“如何減免與優(yōu)惠”，即減免、優(yōu)惠政策是否落實(shí)，如何落實(shí);三是“獎(jiǎng)補(bǔ)資金如何用”，即普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金如何落實(shí)，如何落地使用。

三、普惠性民辦幼兒園訴訟案例中的具體爭(zhēng)議

（一）“誰(shuí)享受優(yōu)惠與獎(jiǎng)補(bǔ)”：普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定爭(zhēng)議

普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定直接決定幼兒園的性質(zhì)及其能否享受優(yōu)惠與獎(jiǎng)補(bǔ)等權(quán)利，然而這一基礎(chǔ)性問(wèn)題，在實(shí)踐中依然時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)議?！捌栈菪杂變簣@作為一種面向大眾的幼兒園，符合人民群眾的根本利益，衡量普惠性幼兒園的標(biāo)準(zhǔn)要從人民的利益出發(fā)，看哪些條件才是符合人民需要的教育?！盵5]可見，普惠性民辦幼兒園的辦園導(dǎo)向清晰，而具體標(biāo)準(zhǔn)因涉及面較廣，不易衡量。

1. 普惠性民辦幼兒園審批的程序與標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議

行政審批是民辦幼兒園的準(zhǔn)入關(guān)口，是提高民辦學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[6]2019年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）要求“聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃”，監(jiān)督“城鎮(zhèn)小區(qū)嚴(yán)格依標(biāo)配建幼兒園”。因此，審批普惠性民辦幼兒園時(shí)，一要基于調(diào)查合理規(guī)劃，二要嚴(yán)格依照標(biāo)準(zhǔn)配建。相關(guān)案例圍繞地方政府是否遵守了以上要求、未滿足以上要求而做出的決定是否合法兩個(gè)方面產(chǎn)生爭(zhēng)議。例如，案例1-7中，縣教委以召開內(nèi)部會(huì)議的方式調(diào)整幼兒園園點(diǎn)，并以不符合園點(diǎn)布局規(guī)劃為由，對(duì)Z幼兒園的開辦申請(qǐng)不予許可。幼兒園舉辦方認(rèn)為，縣教委的這一決定，沒(méi)有基于足夠的前期調(diào)查，依據(jù)不足，且不符合本縣已有的幼兒園布局結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施方案，由此，雙方圍繞“普惠性民辦幼兒園的布局規(guī)劃與審批流程”爭(zhēng)議展開了訴訟。

2. 小區(qū)配套幼兒園的移交爭(zhēng)議

根據(jù)《通知》中“確保如期移交”的政策表述，無(wú)論是新建還是已建小區(qū)配套園，判定完成治理的核心標(biāo)準(zhǔn)就是是否向政府（或教育行政部門）進(jìn)行土地、園舍及資產(chǎn)的移交。[7]但因小區(qū)配套幼兒園的移交還受到雙方既有約定、周邊居民與幼兒的教育需求等多方面因素的影響，且各級(jí)、各地方政策對(duì)移交的強(qiáng)制性、移交的時(shí)間、方式規(guī)定有所不同，導(dǎo)致實(shí)踐中常常出現(xiàn)爭(zhēng)議。案例1-1、1-6、1-8和1-9都圍繞小區(qū)配套幼兒園的移交展開訴訟。其中，《C市主城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校和幼兒園規(guī)劃用地建設(shè)管理暫行辦法的通知》規(guī)定，區(qū)政府對(duì)已建小區(qū)配套幼兒園予以回購(gòu)或鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主無(wú)償移交幼兒園，對(duì)不愿意采取上述回購(gòu)或移交方式的，鼓勵(lì)項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主（房屋所有權(quán)人）與所在區(qū)教育行政部門銜接，舉辦普惠性民辦幼兒園（如案例1-1）。而案例1-6中，教育局則要求項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主及時(shí)交付托兒所。不同地方政策對(duì)小區(qū)配套幼兒園移交時(shí)間和強(qiáng)制性的規(guī)定不同，在一定程度上導(dǎo)致了各相關(guān)主體的認(rèn)知混亂。

3. 小區(qū)配套幼兒園轉(zhuǎn)讓的合法性爭(zhēng)議

小區(qū)配套幼兒園土地、房屋或資產(chǎn)在個(gè)人之間進(jìn)行的買賣，及其衍生的復(fù)雜權(quán)益關(guān)系，常阻礙小區(qū)配套幼兒園的良好運(yùn)轉(zhuǎn)與普惠功能發(fā)揮。案例1-2、1-4、1-5、1-8和1-9中的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)都集中于“小區(qū)配套幼兒園（房屋）買賣或租賃合同是否有效”。案例中，一些買賣或租賃主體認(rèn)為幼兒園的性質(zhì)變化不應(yīng)影響原有合同的履行，也有主體認(rèn)為幼兒園被認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園以后，原有合同應(yīng)自動(dòng)解除。針對(duì)這些爭(zhēng)議，幼兒園或房屋的轉(zhuǎn)讓是否阻礙幼兒園發(fā)揮普惠性職能，成為主要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。若因房屋的轉(zhuǎn)讓而阻礙小區(qū)配套幼兒園普惠性的發(fā)揮，勢(shì)必?fù)p害社會(huì)公共利益，違背“國(guó)十條”提出的普惠性幼兒園的要求與導(dǎo)向，因此，房屋出售或租賃合同應(yīng)視為無(wú)效（如案例1-2、1-8、1-9）。案例1-4的爭(zhēng)議焦點(diǎn)也集中在房屋出售的合法性，但因考慮對(duì)于居住區(qū)配套幼兒園的禁止出售規(guī)定不屬于合同法第五十二條第五項(xiàng)規(guī)定的“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，且涉案房屋在出售后仍被用作幼兒園（未明確是普惠性幼兒園），故房屋買賣合同被判定為有效。圍繞小區(qū)配套幼兒園（房屋）轉(zhuǎn)讓爭(zhēng)議的案例較多，且同類案例的判決結(jié)果不同，表明地方政府、各實(shí)踐主體對(duì)小區(qū)配套幼兒園的普惠性質(zhì)及其房屋能否買賣，仍存在較大疑惑與爭(zhēng)議。

（二）“如何減免優(yōu)惠”：普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠落實(shí)爭(zhēng)議

近年來(lái)，中央和地方政府相繼出臺(tái)發(fā)展和扶持普惠性民辦園的相關(guān)政策。[8]2018年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱“央九條”）指出，要“通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式支持普惠性民辦幼兒園的發(fā)展”。從政策適用的解釋論角度來(lái)看，實(shí)施減免與優(yōu)惠的主體、方式、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)等因素皆影響普惠性民辦幼兒園能否切實(shí)享受減免與優(yōu)惠支持。

1. 普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠主體的約束力爭(zhēng)議

自被認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園起，該幼兒園享受減免與優(yōu)惠便具有政策依據(jù)，享有對(duì)應(yīng)的權(quán)利。但實(shí)施優(yōu)惠的主體是誰(shuí)，政策對(duì)該主體的約束力如何，成為常見的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。例如，許多地方政策明確指出，租金是政府減免優(yōu)惠的主要項(xiàng)目，普惠性民辦幼兒園理應(yīng)享有相應(yīng)優(yōu)惠。但在實(shí)踐中，租金的收繳方有時(shí)并不是政府，政府或教育部門無(wú)權(quán)干涉平等民事主體間合法有效的租賃合同關(guān)系（如案例2-4），非政府主體能否對(duì)幼兒園租金實(shí)行減免，由雙方自行協(xié)商決定（如案例2-1），這使普惠性民辦幼兒園享受優(yōu)惠受阻。普惠性民辦幼兒園與諸多民辦實(shí)體一樣，它們要與房屋出租者、小區(qū)物業(yè)等多方主體產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而這些主體多屬私營(yíng)性質(zhì)。優(yōu)惠的主體作為政策實(shí)施的核心點(diǎn)，政策規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求存在矛盾，政策對(duì)多方主體的約束力需要進(jìn)一步提升。

2. 普惠性民辦幼兒園優(yōu)惠的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議

普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，離不開政府財(cái)政資源的支持。[9]“央九條”規(guī)定“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策”。在實(shí)踐中，普惠性民辦幼兒園享受哪些費(fèi)用的減免與優(yōu)惠、減免與優(yōu)惠的比例是多少等問(wèn)題，仍是較為突出的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。例如，除對(duì)街道和個(gè)體幼兒園在水、電、煤氣、衛(wèi)生費(fèi)和房費(fèi)等方面給予優(yōu)惠外，對(duì)供熱費(fèi)是否也應(yīng)給予優(yōu)惠（如案例2-2）？租金全免還是基于引進(jìn)優(yōu)質(zhì)幼兒園、提升小區(qū)品位、方便居民生活等公益因素考慮普惠性民辦幼兒園的租金定價(jià)（如案例2-5、2-6）？如何定價(jià)？現(xiàn)有普惠性民辦幼兒園政策對(duì)減免與優(yōu)惠細(xì)節(jié)的規(guī)定尚不完善，直接導(dǎo)致各方主體間的爭(zhēng)議與矛盾，降低了政策的支持性。

（三）“獎(jiǎng)補(bǔ)資金如何用”：普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放與使用爭(zhēng)議

1. 普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放爭(zhēng)議

正常辦學(xué)、無(wú)重大安全事故及其他社會(huì)影響惡劣事件的普惠性民辦幼兒園均應(yīng)成為獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配對(duì)象。[10]在獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放環(huán)節(jié)，爭(zhēng)議集中在是否享有獎(jiǎng)補(bǔ)資格、獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放時(shí)間和發(fā)放形式等三個(gè)方面。案例3-3中，縣教育局于2014—2016年期間一并分期發(fā)放了2011—2013年和2014—2016年兩個(gè)周期的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，導(dǎo)致M幼兒園誤認(rèn)為僅享受了2014—2016年的獎(jiǎng)補(bǔ)權(quán)利，而沒(méi)有領(lǐng)到2011—2013年期間的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，獎(jiǎng)補(bǔ)落實(shí)的滯后導(dǎo)致了混淆性爭(zhēng)議。案例3-4中，B幼兒園于2014年4月收到當(dāng)?shù)亟逃职l(fā)放的2013年度“扶持民辦幼兒園發(fā)展中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金”，2015年7月，教育局要求B幼兒園返還該資金，依據(jù)是B幼兒園于2014年12月31日被認(rèn)定為普惠性民辦幼兒園，不屬于2013年度中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配對(duì)象。案例3-4表面圍繞享有獎(jiǎng)補(bǔ)的資格問(wèn)題，其矛盾產(chǎn)生根源也與資金的落實(shí)滯后直接相關(guān)?！吨醒胴?cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》第十五條規(guī)定，縣級(jí)財(cái)政和教育部門應(yīng)當(dāng)在收到上級(jí)預(yù)算文件后30天內(nèi)，將資金分配落實(shí)到具體項(xiàng)目或者幼兒園，案例3-3、3-4反映出這一規(guī)定在實(shí)踐中的執(zhí)行力度尚且不夠。案例3-2中，M幼兒園對(duì)D教育局的普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放形式（購(gòu)置玩教具）提出質(zhì)疑，按照湖北省教育廳《關(guān)于進(jìn)一步做好普惠性民辦幼兒園認(rèn)定工作的通知》規(guī)定，D教育局在本縣范圍內(nèi)具有制定普惠性民辦幼兒園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并管理、使用、分配中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的職責(zé)，故M幼兒園的要求在一審判決中未得到支持。地方政府對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)放范圍的認(rèn)定、獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放的時(shí)間和形式安排等方面具有一定的決策權(quán)，但應(yīng)注意標(biāo)準(zhǔn)化與因地制宜的結(jié)合與平衡。

2. 普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用爭(zhēng)議

政府保障普惠性民辦幼兒園正常運(yùn)轉(zhuǎn)和辦園條件改善的專項(xiàng)補(bǔ)助不能視為幼兒園的盈利性收入，應(yīng)該嚴(yán)格確保資金專款專用（如案例3-1）。何為“?？顚Ｓ谩保鞯胤秸咭?guī)定不統(tǒng)一。例如，《海南省普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法（試行）》規(guī)定，獎(jiǎng)補(bǔ)資金“不得用于經(jīng)營(yíng)性支出、償還債務(wù)、支付利息、捐贈(zèng)贊助、對(duì)外投資、回報(bào)舉辦者、大型基礎(chǔ)建設(shè)等方面的支出”。昌江黎族自治縣《普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金分配管理方案》規(guī)定，獎(jiǎng)補(bǔ)資金在優(yōu)先保證保教和玩教設(shè)備的前提下，可用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)不足、園舍維修改造、租金支付等?？梢姡褶k幼兒園運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，資金的流入與支出較為煩瑣、復(fù)雜，普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)補(bǔ)資金的應(yīng)用去向也十分多樣，這使得獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用界限容易模糊。再加上民辦幼兒園開辦者的傳統(tǒng)逐利的觀念與習(xí)慣，在獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用上容易產(chǎn)生偏差。

四、普惠性民辦幼兒園爭(zhēng)議的政策原因

從訴訟雙方關(guān)系與訴訟內(nèi)容看，一部分普惠性民辦幼兒園相關(guān)訴訟案例是基于行政管理關(guān)系產(chǎn)生的爭(zhēng)議，針對(duì)普惠性民辦幼兒園審批、補(bǔ)貼落實(shí)等行政行為展開訴訟，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于地方政府是否落實(shí)政策以及落實(shí)是否到位;另一部分訴訟案例則是法律中平等主體之間的民事糾紛，主要在權(quán)屬權(quán)益方面發(fā)生爭(zhēng)論，不直接針對(duì)地方政府。兩種糾紛產(chǎn)生的原因，雖有因政策認(rèn)識(shí)、理解不一致的因素，但更多源于現(xiàn)行政策的制定與實(shí)施尚不完善。

（一）政策的過(guò)渡性與實(shí)施準(zhǔn)備性不足

我國(guó)的民辦教育誕生于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)渡期，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，資本逐利是以往民辦幼兒園的發(fā)展動(dòng)力與競(jìng)爭(zhēng)本能。[11]然而，普惠性民辦幼兒園由于具有財(cái)政負(fù)擔(dān)屬性，因此不能參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去，必須保持非營(yíng)利性特征。[12]幼兒園的移交與轉(zhuǎn)型，直接帶來(lái)辦園目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)方式、日常管理等方面的變化，普惠性民辦幼兒園政策實(shí)施中的教育風(fēng)險(xiǎn)不可避免。[13]相關(guān)政策不僅要為普惠性民辦幼兒園籌備、建立或轉(zhuǎn)型、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)，[14]還要對(duì)重要前置要素做好預(yù)估。例如，幼兒園轉(zhuǎn)型前的房屋買賣或租賃合同、合伙人協(xié)議等文件是否繼續(xù)生效，如何基于舉辦主體的盈利觀念與習(xí)慣解釋政策，如何應(yīng)對(duì)辦園主體因不認(rèn)同普惠性辦園理念而中途撤資的行為等。因?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)因素缺乏預(yù)判與應(yīng)對(duì)思考，當(dāng)前相關(guān)政策的過(guò)渡性與實(shí)施準(zhǔn)備性明顯不足，導(dǎo)致了政策實(shí)施爭(zhēng)議。

（二）各級(jí)、各地政策間的統(tǒng)一性不足

已有訴訟案例涉及對(duì)政策的約束力、執(zhí)行主體、執(zhí)行的時(shí)間與方式等多個(gè)方面的爭(zhēng)議。各級(jí)、各地普惠性民辦幼兒園政策的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性不足，是引發(fā)爭(zhēng)議的重要原因之一。由于我國(guó)地域遼闊，各地教育發(fā)展水平不均衡，已有國(guó)家層面政策為各地預(yù)留了執(zhí)行空間，賦權(quán)地方政府，以期達(dá)到因地制宜的效果。但在普惠性民辦幼兒園政策體系建立過(guò)程中，難免出現(xiàn)部分地方政府對(duì)國(guó)家層面政策的理解不準(zhǔn)確、對(duì)普惠性民辦幼兒園的性質(zhì)與作用認(rèn)識(shí)不深入、對(duì)當(dāng)?shù)仄栈菪悦褶k學(xué)前教育的把握不全面等情況。這直接導(dǎo)致地方政策對(duì)國(guó)家層面政策的具體化不精準(zhǔn)，甚至形成不同層面、不同地方相關(guān)政策的互相掣肘，導(dǎo)致一些具體規(guī)定不能形成約束合力，直接影響地方政府發(fā)揮對(duì)普惠性民辦幼兒園的引導(dǎo)、支持與監(jiān)管職能。

（三）政策對(duì)多部門力量的調(diào)動(dòng)性不足

開辦與運(yùn)營(yíng)普惠性民辦幼兒園涉及政府教育規(guī)劃、用地審批、財(cái)政投入、人事管理等事務(wù)，因此，應(yīng)由教育部門推動(dòng)，各相關(guān)政府部門按照明確的職權(quán)分工，共同管理與支持普惠性民辦幼兒園。1978年至2018年的40年間，共計(jì)頒布43份學(xué)前教育政策文件，政策形式主要為意見、綱要、決定、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等，政策內(nèi)容主要為學(xué)前教育的管理體制、運(yùn)行機(jī)制、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、教師隊(duì)伍、評(píng)估督導(dǎo)、發(fā)展計(jì)劃等，頒布主體雖然由中共中央、國(guó)務(wù)院、教育部、衛(wèi)計(jì)委、財(cái)政部等共同組成，[15]但在政策執(zhí)行中依然存在兩方面問(wèn)題。一是省市級(jí)城市規(guī)劃部門、財(cái)政部門等非教育部門的政策執(zhí)行參與度不夠;二是多數(shù)地方層面政策由教育廳、教育局頒布，權(quán)限僅限于教育管理范疇，僅對(duì)教育關(guān)系里的對(duì)象有效力，而不能規(guī)定教育職權(quán)外的其他事項(xiàng)。

（四）政策對(duì)普惠性民辦幼兒園個(gè)體的支持性不足

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在公共事務(wù)調(diào)控過(guò)程中更加倚重政府政策的作用，與法律相比，批示、政策更具靈活性，也更受領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。[16]這雖然有助于發(fā)揮政策的管理與規(guī)范作用，但也常常導(dǎo)致政策制定與實(shí)施的視角偏差。具體至普惠性民辦幼兒園政策，這一視角偏差也較為突出。普惠性民辦幼兒園政策與政府發(fā)展普惠性學(xué)前教育的關(guān)注點(diǎn)相一致，解決“入園難”“入園貴”問(wèn)題，滿足公眾日益增長(zhǎng)的“幼有所育、幼有優(yōu)育”需要，[17]是政策制定與實(shí)施的首要目標(biāo)。由于政策直接服務(wù)于政府推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的需要，根本上代表廣大兒童和家長(zhǎng)利益，政府管理需要和公眾教育需求在政策中得以充分體現(xiàn)。而普惠性民辦幼兒園作為政策約束與保護(hù)的核心主體之一，政府對(duì)它們困境和需要的考慮缺乏精細(xì)性和全面性，導(dǎo)致政策重視學(xué)前教育事業(yè)的整體發(fā)展而忽視了對(duì)普惠性民辦幼兒園的個(gè)體關(guān)懷。例如，對(duì)普惠性民辦幼兒園實(shí)行減免與獎(jiǎng)補(bǔ)等資金支持的政策尚不夠清晰、不夠合理，直接降低了資金支持取得的成效。

五、完善普惠性民辦幼兒園政策的建議

“學(xué)前教育政策包括政府頒布的管理辦法、指導(dǎo)意見、工作規(guī)程、發(fā)展規(guī)劃、政策通知等，由此組成我國(guó)學(xué)前教育改革和發(fā)展的政策體系?！盵18]“教育政策工具并非一經(jīng)選定就固定不變，它必須經(jīng)歷不斷變遷以適應(yīng)社會(huì)變遷和教育發(fā)展的需要。”[19]源于教育內(nèi)部自下而上的、基層的、民間的教育生長(zhǎng)構(gòu)成中國(guó)教育政策發(fā)展的新動(dòng)力、新方向和新特征。[20]已有訴訟案例中基層、民間普惠性民辦幼兒園的實(shí)踐爭(zhēng)議，直接體現(xiàn)出政策的不足之處，普惠性民辦幼兒園政策應(yīng)瞄準(zhǔn)這些爭(zhēng)議與不足并逐漸完善。

（一）基于需求與效果調(diào)研，提升政策的可行性和有效性

教育政策本質(zhì)上是對(duì)資源或利益進(jìn)行的一種權(quán)威性的分配。[21]普惠性民辦幼兒園政策在服務(wù)于政府教育事業(yè)發(fā)展與管理的同時(shí)，應(yīng)基于對(duì)幼兒、家長(zhǎng)和辦園主體多方利益訴求的充分調(diào)查，提升政策的可行性與有效性。建立健全政策需求與效果調(diào)研機(jī)制是提升政策可行性與有效性的重要舉措之一。實(shí)踐中的相關(guān)爭(zhēng)議主要源于各方利益主體的需求不統(tǒng)一，當(dāng)各方皆趨利避害時(shí)，便容易產(chǎn)生矛盾與沖突。因此，各級(jí)相關(guān)部門首先要建立調(diào)研學(xué)前教育各方主體個(gè)性化訴求的長(zhǎng)效機(jī)制，從而在政策制定與實(shí)施中協(xié)調(diào)各方主體的利益，使政策執(zhí)行的各方主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一。例如，在普惠性民辦幼兒園補(bǔ)助和收費(fèi)政策制定與實(shí)施過(guò)程中，圍繞“如何對(duì)投資建設(shè)主體不同、設(shè)施水平不同的幼兒園進(jìn)行補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)”這一難點(diǎn)問(wèn)題，應(yīng)充分了解利益相關(guān)方的訴求、幼兒園的教育質(zhì)量、辦園成本等特征，據(jù)此靈活調(diào)整普惠性民辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建立普惠性民辦幼兒園財(cái)政補(bǔ)助與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[22]另外，需基于調(diào)研結(jié)果與經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)過(guò)渡性政策和解決相關(guān)問(wèn)題的預(yù)案，[23]以確保普惠性民辦幼兒園的正常運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量提升。

（二）深化細(xì)化流程標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性

教育政策執(zhí)行“既是政策自身特性決定，也是多參與主體與資源、環(huán)境等相互作用的過(guò)程。仔細(xì)考察教育政策，會(huì)發(fā)現(xiàn)有些政策沒(méi)有明確的執(zhí)行目標(biāo)，沒(méi)有完整的執(zhí)行程序，也沒(méi)有硬性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，在許多方面呈現(xiàn)出不確定性”。[24]同樣，在已有普惠性民辦幼兒園政策中，對(duì)幼兒園的移交細(xì)節(jié)、政府部門財(cái)政投入學(xué)前教育的占比等相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定尚不明確。[25]如果賴以生存的制度環(huán)境缺少確定性，遭遇問(wèn)題時(shí)，主體只能依靠一次次的具體博弈。[26]因此，應(yīng)逐步細(xì)化普惠性民辦幼兒園政策，進(jìn)一步完善認(rèn)定流程、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及減免扶持方式等方面政策，增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性。第一，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與管理過(guò)程。加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦幼兒園屬地化的配套政策支持，特別是就移交或歸口管理的管理主體、運(yùn)作機(jī)制、人事關(guān)系銜接、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等作出明確規(guī)定。[27]例如，明確減免、優(yōu)惠的主體，如果是政府，那么在租賃關(guān)系中得不到租金優(yōu)惠時(shí)，補(bǔ)償?shù)闹黧w、途徑與標(biāo)準(zhǔn)分別是什么？減免、優(yōu)惠的比例與金額如何計(jì)算？這些細(xì)節(jié)性程序與標(biāo)準(zhǔn)均須得以體現(xiàn)，以保證政策的有效指導(dǎo)功能。第二，在“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的教育管理體制下，平衡普惠性民辦幼兒園政策中的硬性要求與彈性空間。[28]例如，因?qū)W前教育相較于其他學(xué)段的教育，與家庭、社會(huì)的聯(lián)系更加緊密，各級(jí)政府在資源供給上應(yīng)堅(jiān)持有效性和多元性，“逐步完善普惠性民辦幼兒園的財(cái)政補(bǔ)助制度，建立合理的普惠性民辦幼兒園成本分擔(dān)機(jī)制，確保財(cái)政投入在普惠性民辦幼兒園經(jīng)費(fèi)投入中的充分性和有效性”。[29]

（三）完善學(xué)前教育法律法規(guī)，加大政策的約束力

當(dāng)下學(xué)前教育各級(jí)各類規(guī)范性文件占據(jù)著主要規(guī)則“市場(chǎng)”，導(dǎo)致了治理失范和無(wú)序的不良后果。[30]積極推進(jìn)學(xué)前教育立法是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代“公平公益、優(yōu)質(zhì)普惠”政策目標(biāo)的核心環(huán)節(jié)。[31]首先，要通過(guò)立法提升相關(guān)規(guī)定的制度剛性。由于教育政策執(zhí)行是一個(gè)受內(nèi)外部多因素影響的過(guò)程，[32]相關(guān)政策的約束范圍與強(qiáng)制力不足，有時(shí)導(dǎo)致對(duì)普惠性民辦幼兒園的支持與管理規(guī)定難以得到落實(shí)。因此，需要通過(guò)“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”達(dá)成對(duì)普惠性民辦幼兒園多方相關(guān)主體的廣泛約束。其次，要通過(guò)立法為政策實(shí)施提供司法保障機(jī)制。明確各責(zé)任主體不履行義務(wù)時(shí)產(chǎn)生的法律責(zé)任，能夠有效約束各主體切實(shí)履行義務(wù)。當(dāng)前，推進(jìn)普惠性學(xué)前教育的過(guò)程中，政府、教育部門和幼兒園等多方主體政策落實(shí)不力的責(zé)任追究機(jī)制缺失，這大大降低了各責(zé)任主體對(duì)政策的重視程度，影響了政策的執(zhí)行性，為我國(guó)建立普惠性、公益性學(xué)前教育埋下隱患，不利于學(xué)前教育的發(fā)展。[33]只有將“依法治教”精神落實(shí)在學(xué)前教育領(lǐng)域中，才能對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行方向性的引領(lǐng)，才能真正確定未來(lái)學(xué)前教育的公益普惠性質(zhì)。通過(guò)學(xué)前教育法律法規(guī)提升相關(guān)規(guī)定的約束力，為普惠性學(xué)前教育的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障，具有重要意義。2020年，《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》擬在法律中進(jìn)一步明確各級(jí)政府和有關(guān)部門發(fā)展普惠性民辦幼兒園的責(zé)任，依法保障普惠性幼兒園的健康可持續(xù)發(fā)展。這標(biāo)志著，政府對(duì)普惠性民辦幼兒園的支持，不再僅僅停留于“軟法”層面的政策支持，還將提供具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律支持。但這僅是對(duì)普惠性學(xué)前教育進(jìn)行立法支持的第一步，未來(lái)仍需繼續(xù)完善學(xué)前教育法律法規(guī)，以明確規(guī)定普惠性學(xué)前教育各方主體權(quán)責(zé)，為政策實(shí)施提供全面的司法保障。

（四）加強(qiáng)講解與宣傳力度，提高政策的共識(shí)性

教育政策執(zhí)行是一個(gè)高度情境化的過(guò)程，[34]由于缺乏宣傳和解讀，普惠性民辦幼兒園政策執(zhí)行過(guò)程中的阻滯與偏差現(xiàn)象十分突出。[35]我國(guó)政策執(zhí)行的過(guò)程一般包括宣傳、試點(diǎn)和推廣三個(gè)階段。[36]目前，普惠性民辦幼兒園政策存在宣傳不到位的問(wèn)題，有些條文有明確規(guī)定，但相關(guān)主體對(duì)此并不知曉。政府應(yīng)重視向相關(guān)主體講解與宣傳普惠性民辦幼兒園政策，提高政策共識(shí)性。通過(guò)書面、網(wǎng)絡(luò)媒體等加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)與各級(jí)各類政策的宣傳和解讀，可切實(shí)增強(qiáng)法律法規(guī)和政策的普及性，使政府、幼兒園、社區(qū)和家庭真正深刻理解各自在普惠性學(xué)前教育發(fā)展中的重要意義。[37]同時(shí)，在政策宣傳過(guò)程中，應(yīng)關(guān)注調(diào)動(dòng)普惠性民辦幼兒園以及相關(guān)主體的責(zé)任感與主動(dòng)性，避免政府與普惠性民辦幼兒園的關(guān)系中存在強(qiáng)制與應(yīng)付、管理與依賴等積極性、參與性過(guò)低的現(xiàn)象。一方面要消除一些政府在政策制定與實(shí)施中的應(yīng)付心態(tài)，真正發(fā)揮集“責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)政府”[38]于一體的應(yīng)有責(zé)任;另一方面要打消普惠性民辦幼兒園的危機(jī)感與索取心理，激勵(lì)其主動(dòng)參與審核，并獲取相應(yīng)認(rèn)定與資源，形成良性競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展機(jī)制。

注釋：

①無(wú)訟案例網(wǎng)是一個(gè)專業(yè)案例檢索工具，專門提供法院案例數(shù)據(jù)檢索、法律法規(guī)檢索等搜索服務(wù)。

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On the Legal Disputes in Litigation Cases of

Public？鄄Interest Private Preschools

WANG Yan，1，2 SHI Dasheng，1 LI Li3

（1School of Education， Minzu University of China， Beijing 100081 China; 2Department of Education， Hebei Institute of International Business and Economics， Qinhuangdao 066311 China; 3School of Education， Yangzhou Polytechnic College， Yangzhou 225006 China）

Abstract： The analysis on 72 judgment documents of public-interest private preschools retrieved from the non-litigation case website shows that the controversial points in these cases mainly focus on three aspects： the identification of public-interest private preschools， exemptions and concessions， awards and subsidies. There are three kinds of disputes in the identification of publi-interest private preschools： the procedures and standards of examination and approval， the mandatory and methods of the transfer of supporting preschools in the community， and the legitimacy of the transfer. Disputes over the implementation of preferential policies include those over the binding force of policies on different preferential subjects and those over the contents and standards of preferential policies. The disputes over awards and subsidies focus on two links： distribution and use. One of the main reasons for these disputes is the poor quality of the public-interest private preschool policy. Therefore， we should improve the feasibility and effectiveness of the policy based on demand and effect research， deepen and refine the process standards and enhance the guidance of the policy， improve the laws and regulations of preschool education and increase the binding force of the policy， and strengthen the publicity and consensus of the policy.

Key words： public-interest private preschools， litigation cases， legal disputes， the policy of preschool education