從管理到治理：社會組織參與食品安全治理的困境與路徑

張 淑 紅

(嶺南師范學院 商學院，廣東 湛江 524048)

治理理論興起于20世紀90年代。1995年，全球治理委員會認為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則, 也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則, 也不是一種活動, 而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！盵1]23治理理論對西方國家產(chǎn)生了巨大的影響，各種各樣的社會組織作為社會治理的重要力量，參與很多合作互動的社會治理活動，產(chǎn)生了良好的效果。進入21世紀以來，治理理論不僅在理論上而且在實踐中也對我國產(chǎn)生了極大的影響。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這標志著治理理論影響到我國的政策制定與實施。

近年來，食品安全問題作為一個復雜的社會問題，成為全社會高度關(guān)注的重大問題。面對政府失靈和市場失靈的窘?jīng)r，各級食品安全監(jiān)管部門迫切需要按照黨中央提出的社會治理政策，構(gòu)建食品安全治理體系，吸納包括社會組織在內(nèi)的各方面力量共同參與食品安全治理，以減輕和化解食品安全問題。

一、問題的提出

筆者通過“中國知網(wǎng)”搜索標題含“食品安全”與“社會組織”的學術(shù)文章，發(fā)現(xiàn)近7年來關(guān)于社會組織參與食品安全治理的文章屈指可數(shù)。張鋒認為，社會組織具有提高食品安全公共政策的科學性、推進食品行業(yè)自律機制完善等作用，提出構(gòu)建食品安全治理中社會總體性權(quán)力的均衡機制、創(chuàng)新社會組織對食品安全治理的參與機制、健全對社會組織的監(jiān)督約束機制[2]。孫明偉提出，引入民營檢測機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、公益性社會組織等三類社會組織，以加強監(jiān)管，預防和解決食品安全問題[3]。孫敏認為，全能型政府“路徑依賴”嚴重、社會組織自身能力較弱、社會組織的獨立性較差是社會組織參與食品安全治理的障礙，提出構(gòu)建食品安全治理中的社會總體性權(quán)力均衡機制、加大對社會組織的培育和支持力度、健全政府對社會組織的監(jiān)督制約機制等措施[4]。李艷云等認為，社會組織的公信力、與政府關(guān)系、政府支持力度、社會組織信息公開程度、專職人員數(shù)量與質(zhì)量、社會組織法定代表人年齡、現(xiàn)職國家機關(guān)公務人員在組織內(nèi)擔任職務的比例等因素影響了社會組織參與食品安全治理的能力[5]。黃秋娜提出促進社會組織參與食品安全治理措施：消費者成立公益性打假組織、社會組織擁有更多自治權(quán)、實行食品安全卡特爾豁免制度、吸收食品安全組織行業(yè)標準等[6]。檀秀俠認為，社會組織具有食品研究、制定標準、風險評估和檢測、產(chǎn)品認證、企業(yè)信用評估等優(yōu)勢，提出加強社會組織培育，探索建立和完善代理，第三方認證、聽證以及團體訴訟等建議[7]。吳林海等認為社會組織因法律地位不明確、資金相對短缺、獨立性較差難以發(fā)揮作用，提出明確社會組織法律地位、改變資金結(jié)構(gòu)、去除社會組織行政化等建議[8]。

從上訴綜述可以看出，國內(nèi)學術(shù)界關(guān)于社會組織在食品安全治理中的作用的相關(guān)研究，存在以下不足之處：一是研究文章數(shù)量非常少，顯示研究處于起步階段,尚有很大的研究空間；二是研究角度單一，這些文獻大都是從社會組織自身存在各種缺陷的角度剖析社會組織難以參與食品安全治理的原因，沒有考慮到社會組織是否能夠參與食品安全治理，不可僅僅歸結(jié)為社會組織自身的問題。筆者認為，在我國 “強政府—弱社會”的特定國情下，承擔食品安全治理的政府部門作為“元治理”主體，仍然沿襲社會管理的思路力圖打造全能型政府，尚未完全落實社會治理的理念，也沒有構(gòu)建起社會組織參與食品安全治理的機制和體制，導致社會組織難以發(fā)揮食品安全治理的功能。并據(jù)此提出相應的對策和建議。

二、社會組織參與食品安全治理態(tài)勢并不樂觀

近年來，我國的社會組織蓬勃發(fā)展，完全具有參與食品安全治理的實力和能力，并非像一些學者斷言的那樣自身實力弱。社會組織不僅具有參與食品安全治理的諸多優(yōu)勢，而且，部分社會組織業(yè)已在食品安全治理中發(fā)揮了積極的作用。但是，我們也要清醒地看到，很多社會組織并未參與食品安全治理，社會組織參與食品安全治理的態(tài)勢并不樂觀。

(一)社會組織具備參與食品安全治理的實力和能力

首先，我國的社會組織發(fā)展迅猛。西方國家一般把社會組織稱為“非政府組織”，美國學者萊斯特·M·薩拉蒙認為“非政府組織”包括社會團體、教育機構(gòu)、社會服務機構(gòu)、倡議性團體、基金會、醫(yī)療保健組織等[9]。我國社會組織主要包括:社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會。1988年，民政部登記在冊的社會組織數(shù)量才4446個，2018年底，社會組織已經(jīng)達到81.7萬個，就業(yè)人員980.4 萬人[10](見表1)。2016年，全國社會組織增加值總量已經(jīng)達到2789億元人民幣，占2016年GDP的0.37%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值的0.73%[11]。這表明社會組織的數(shù)量急劇擴展，數(shù)量龐大，人員眾多，已經(jīng)擁有參與食品安全治理的實力。

表1 2007-2020年中國社會組織數(shù)量增長表

其次，食品行業(yè)相關(guān)的社會組織眾多。僅僅以食品行業(yè)協(xié)會為例，國家層面、省(自治區(qū)、直轄市)層面、市、縣(區(qū))層面都形成了各種各樣的食品行業(yè)協(xié)會網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)中華人民共和國民政部的網(wǎng)站查詢關(guān)于全國社會組織的信息，與食品安全治理相關(guān)的社會組織非常多。從縱向看，從民政部官網(wǎng)的“中國社會組織公共服務平臺”查詢情況看，截至2020年5月28日，除了國家層面的中國糧食行業(yè)協(xié)會、中國食品工業(yè)協(xié)會、中國調(diào)味品協(xié)會、中國酒業(yè)協(xié)會、中國奶業(yè)協(xié)會等，省、市、縣層面還有412家糧食行業(yè)協(xié)會、79家食品工業(yè)協(xié)會、11家調(diào)味品協(xié)會、111家酒業(yè)協(xié)會、99家奶業(yè)協(xié)會。從食品產(chǎn)業(yè)鏈來看，有15家農(nóng)產(chǎn)品種植協(xié)會、75家畜牧業(yè)協(xié)會、112家養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會、214家水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)會、112家茶產(chǎn)業(yè)協(xié)會、48年水產(chǎn)行業(yè)協(xié)會、48家綠色食品協(xié)會、29家果品行業(yè)協(xié)會、13家有機食品協(xié)會、46家草莓行業(yè)協(xié)會、46家食品安全協(xié)會等眾多的社會組織。從消費者食品安全權(quán)益保護的領(lǐng)域看，已經(jīng)有1 344家消費者協(xié)會?？梢哉f，社會組織的種類已經(jīng)非常豐富，完全可以根據(jù)各自不同的組織使命，承擔不同的食品安全治理責任，從事不同的食品安全治理活動，為食品安全治理做出積極貢獻。

(二)部分社會組織已經(jīng)發(fā)揮一定的食品安全治理作用

1.參與食品標準的制定

近年來，一些社會組織參與制定食品標準，為食品安全治理做出了積極的貢獻。2010年，中國調(diào)味品協(xié)會與有關(guān)部門共同制定了《醬油衛(wèi)生標準》《醬衛(wèi)生標準》《食醋衛(wèi)生標準》《水產(chǎn)調(diào)味品衛(wèi)生標準》《發(fā)酵性豆制品衛(wèi)生標準》等食品安全國家標準。前些年，有關(guān)食品行業(yè)協(xié)會補充了184項食品中有毒有害物質(zhì)檢測方法，在國家標準的基礎(chǔ)上，又制定了336項食品安全控制技術(shù)規(guī)程[12]。中國食品添加劑和配料協(xié)會承擔了食品營養(yǎng)強化劑檸檬酸亞鐵、碳酸鋅的食品安全國家標準的制訂工作。2019年，中國食品添加劑和配料協(xié)會制定維生素E用植物油餾出物的團體標準，填補了國內(nèi)外缺乏植物油脫臭餾出物的國家標準的空白。

2.廣泛開展食品行業(yè)自律活動

近年來，一些地方的行業(yè)類社會組織積極推動行業(yè)自律，提升了該地區(qū)的食品安全水平。2012年，深圳零售商業(yè)行業(yè)協(xié)會在深圳食品安全監(jiān)管部門支持下，組織會員企業(yè)參加食品安全規(guī)范店評比。經(jīng)過3年的連續(xù)評比，會員企業(yè)食品安全合格率從30%提高到80%[13]。江蘇興化市脫水蔬菜行業(yè)協(xié)會聯(lián)合94家會員企業(yè)，統(tǒng)一產(chǎn)品標準，規(guī)范生產(chǎn)，出口脫水香蔥的指標遠優(yōu)于同類產(chǎn)品。泰興市黃橋燒餅協(xié)會、靖江干肉制品協(xié)會加強行業(yè)自律，保障了地方傳統(tǒng)食品的安全[14]。前幾年，中國蜂產(chǎn)品協(xié)會把購買的28款蜂蜜送到中國蜂蜜檢測的權(quán)威機構(gòu)檢測，發(fā)現(xiàn)13款涉嫌摻假，并在官網(wǎng)公布檢測結(jié)果后，極大地打擊了假蜂蜜的銷路。

總體而言，全國各地的社會組織參與食品安全治理仍然處于一種局部的、自發(fā)、分散的狀態(tài)，根本沒有形成社會組織有組織、有計劃、系統(tǒng)地參與食品安全治理的良好局面。

三、社會組織參與食品安全治理面臨困境的原因

本文認為，社會組織尚未積極投身食品安全社會治理，最主要的原因還是政府部門沒有重視并且構(gòu)建社會組織參與食品安全治理的體制、機制。英國的鮑勃·杰索普認識到市場治理、科層制治理、自組織治理(網(wǎng)絡(luò)治理)三種治理模式均有失敗的可能，因此，提出政府在治理中要扮演重要的角色。我國仍然處于“大政府—小社會”的局面，方方面面幾乎都由政府負責。食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門由于擁有治理權(quán)力、財政資源、人力資源、信息資源、輿論工具等獨特優(yōu)勢，一定要在社會組織參與食品安全治理的過程中扮演“元治理”(meta-governance)的關(guān)鍵性角色?！霸卫硎菍⒍喾N獨立的治理模式進行協(xié)作，推動不同治理模式協(xié)作關(guān)系的更新，在不削減民族國家內(nèi)在一致性的前提下，建立適當?shù)暮暧^組織與互動體系能力來應對日益復雜的現(xiàn)實問題?！盵15]政府部門在社會組織參與食品安全治理體系中應該發(fā)揮主導作用，包括制定社會組織參與食品安全治理的法律法規(guī)、規(guī)劃食品安全治理遠景、掌控和發(fā)布食品安全信息、協(xié)調(diào)不同社會組織因為利益博弈產(chǎn)生的沖突與矛盾等重要作用。但是，政府部門在如下幾個方面的“元治理”欠缺，造成社會組織難以參與食品安全治理。

(一)法律上對社會組織參與食品安全治理的職能定位局限性很大，導致社會組織難于參與食品安全治理

從可行性上看，社會組織在食品安全立法及政策制定方面能夠提出獨特的建議和提議，能夠協(xié)助政府部門進行食品安全聯(lián)動執(zhí)法，社會組織能夠形成食品安全“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條的社會治理網(wǎng)絡(luò)，能夠有效維護本領(lǐng)域食品行業(yè)的秩序，能夠較好地協(xié)助政府部門化解本領(lǐng)域的食品安全危機，便于化解食品企業(yè)與消費者之間的食品安全矛盾糾紛。

但是，《食品安全法》對社會組織參與食品安全治理的職能僅僅做了如下幾方面的規(guī)定：一是加強行業(yè)自律與監(jiān)督。第九條規(guī)定:“食品行業(yè)協(xié)會應當加強行業(yè)自律……消費者協(xié)會和其他消費者組織對違反本法規(guī)定，損害消費者合法權(quán)益的行為，依法進行社會監(jiān)督?！倍沁M行食品安全宣傳、教育。第十條規(guī)定：“鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營者開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標準和知識的普及工作”。三是參與食品安全國家標準的審查。第二十八條規(guī)定：“食品安全國家標準審評委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家以及國務院有關(guān)部門、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的代表組成，對食品安全國家標準草案的科學性和實用性等進行審查。”可見，《食品安全法》對社會組織參與食品安全治理職能的界定，在很大程度上限制了社會組織參與食品安全治理的范圍，導致各級政府部門難以賦權(quán)社會組織參與更加廣泛的食品安全治理活動。

(二)食品安全監(jiān)管部門尚未完全從社會管理理念轉(zhuǎn)向社會治理理念，導致社會組織難以參與食品安全治理

黨的十八屆三中全會提出“發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個全面深化改革的總目標。黨的十九大不僅明確強調(diào)這一總目標，而且進一步指出了實現(xiàn)這個總目標的具體路徑：“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性?！边@標志著黨的執(zhí)政理念從傳統(tǒng)的政府一元或單向統(tǒng)治或管理轉(zhuǎn)向政黨、政府、社會組織等治理主體的多元合作治理。

但是，從目前的情況看，食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門仍然把社會組織參與食品安全治理的功能僅僅定位為“行業(yè)自律”或“宣傳教育”(1)見2018年11月19日，韓長賦主持召開農(nóng)業(yè)農(nóng)村部常務會議研究部署農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作中提出，積極引導媒體、專家、公眾、社會組織等各方面參與，正面引導和輿論監(jiān)督相結(jié)合，在更大范圍、更廣領(lǐng)域匯聚推進質(zhì)量興農(nóng)工作的正能量。 2019年6月7日，國家市場監(jiān)管總局提出，各類科研院所、技術(shù)機構(gòu)，以及社會組織、新聞媒體等，要加強食品安全技術(shù)研究，加強行業(yè)自律管理，加強社會輿論監(jiān)督，共同構(gòu)建多方參與、多元治理的食品安全共治格局，共同提升我國食品安全治理能力和治理體系現(xiàn)代化，共同為促進全球食品安全貢獻中國智慧、提供中國方案。，并未樹立社會組織全面參與食品安全治理的理念。面對不斷爆發(fā)的食品安全問題，迫切需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局、衛(wèi)生健康委等食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門在分管領(lǐng)域落實社會治理的理念，建構(gòu)制度化、科學化和法治化的社會治理體系，以取得更好的治理成效。從理念上，應該摒棄社會管理的理念，樹立社會治理理念；從角色上，應該放棄管理者的角色，樹立服務者的角色；從態(tài)度上，應該從消極管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極治理；從目的上，應該從被動防范、維護現(xiàn)狀的目標轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃映鰮粢蕴岣呙癖娦腋Ｖ笖?shù)的目標。

(三)食品安全監(jiān)管部門尚未建構(gòu)社會組織參與食品安全治理的機制，導致社會組織難于參與食品安全治理

從操作層面看，食品安全監(jiān)管部門尚未出臺社會組織參與食品安全治理的政策，沒有具體的制度和措施保障社會組織能夠執(zhí)行食品安全治理，甚至連《食品安全法》規(guī)定的社會組織幾項職能，都難以落實，根本沒有形成良性互動的食品安全多元治理網(wǎng)絡(luò)。首先，國家層面的食品安全監(jiān)管部門并未把社會組織當作食品安全治理責任的共擔者，因此并未制定社會組織參與食品安全治理的相關(guān)政策，也沒有建立社會組織參與食品安全治理的機制。各省(直轄市、自治區(qū))的食品安全監(jiān)管部門在中央尚未制定社會組織參與食品安全治理政策和制度的情況下，也不可能先行一步制定相關(guān)政策和制度。由此導致社會組織參與食品安全治理幾乎停留在紙面，并未落實。由此，我們在現(xiàn)實中經(jīng)?？吹?，很多食品安全事件爆發(fā)后，相關(guān)社會組織想方設(shè)法為本行業(yè)辯護，維護本行業(yè)相關(guān)企業(yè)的利益(部分案例見表2)。

表2 部分食品安全事件中社會組織的角色

續(xù)表2

從上述食品安全事件看，除了中國乳制品協(xié)會外，其他社會組織并未針對本行業(yè)的食品安全問題進行治理，反而出面為企業(yè)或行業(yè)辯護。為什么社會組織會表現(xiàn)出這種與其社會職責不相符的行為呢？Yang的分析曾經(jīng)認為，充足的資金是社會組織參與食品安全治理的重要保證[16]。筆者根據(jù)我國社會組織的調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，如果社會組織不斷接受很多企業(yè)的捐助或服務費用后，即使社會組織的經(jīng)費非常充足，也很難與食品企業(yè)保持距離，不僅難以約束本行業(yè)的企業(yè)，而且遇到食品安全問題總是想方設(shè)法維護企業(yè)的形象與利益。我國的食品安全治理主管部門沒有從經(jīng)費等方面支持社會組織參與食品安全治理，社會組織為了自身的生存和發(fā)展，只能接受企業(yè)的捐贈或服務費用，削弱了社會組織參與食品安全治理的動力,造成很多社會組織難以參與食品安全治理。

其次，由于各級政府部門并沒有把社會組織當作食品安全治理的重要力量，由此，面對一再爆發(fā)的食品安全事件，食品安全監(jiān)管部門最多是聯(lián)合公安部門進行運動式的打擊查處，很難把食品安全事件消滅在萌芽狀態(tài)。每一次食品安全事件的爆發(fā)，都進一步積累起群眾對食品安全問題的不滿，增加了對政府部門的不信任。即使食品安全監(jiān)管部門偶爾發(fā)動社會組織參與食品安全治理，也基本上是通過傳統(tǒng)行政命令的方式向社會組織傳達政府決策，社會組織根本不可能向政府部門提出有效治理食品安全的意見和建議。這必然影響社會組織參與食品安全治理的積極性、主動性，也難以有效發(fā)揮社會組織參與食品安全治理的作用。

四、分步構(gòu)建食品安全治理體系

十九大報告規(guī)劃了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體時間表：“到2035年，在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也基本實現(xiàn)；到21世紀中葉，在把我國建成社會主義現(xiàn)代化強國時，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這表明黨中央清醒地認識到，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不能依靠一個文件就達成，也不可能一蹴而就，而是需要經(jīng)歷一段比較長時間的漸進的演化和完善過程。根據(jù)當前社會組織參與食品安全治理仍然處于自發(fā)、零散的狀態(tài)，政府部門可分三個不同階段逐步構(gòu)建社會組織參與食品安全治理的體制和機制。

(一)初期階段：食品安全監(jiān)管部門初步建立社會組織參與食品安全治理的政策、制度體系，初步構(gòu)建社會組織參與的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)

首先，食品安全監(jiān)管部門切實把社會管理的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫淼睦砟睢ｉL期習慣于進行管理的食品安全監(jiān)管部門要牢固樹立與社會組織等多元主體共同治理食品安全的執(zhí)政理念，必須從理念上強化如下幾點認識：

1．食品安全治理具有迫切性。一是貫徹黨中央“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總目標的迫切要求。食品安全治理作為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，決定著能否實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。現(xiàn)在，距離基本實現(xiàn)總目標的時間只有十幾年，食品安全治理體系尚未建立，時間非常緊，任務非常重。二是在市場、政府雙失靈的境況下，“全能政府”已難以應對日益復雜的食品安全問題，政府能力的有限性要求食品安全監(jiān)管部門必須進行社會治理，通過培育和發(fā)展包括社會組織在內(nèi)的非政府力量，盡可能讓包括社會組織在內(nèi)的非政府力量參與食品安全治理，擴大食品安全的治理主體，才能有效解決食品安全問題。

2．食品安全治理可以增強政府部門的權(quán)威。有的部門擔心社會組織參與食品安全治理會影響政府部門權(quán)威性。從表面上看，實行食品安全治理，好像政府監(jiān)管部門的權(quán)力減少了，但實際上，正是由于社會組織的參與，食品安全治理政策的執(zhí)行力增強，食品安全治理效果得以提升，人民群眾對食品安全的滿意度增加，政府部門的合法性和權(quán)威性反而得到進一步增強。

其次，初步建立社會組織參與食品安全治理的政策、制度。食品安全監(jiān)管部門要建立社會組織參與食品安全治理的政策體系，健全社會組織參與食品安全治理的工作制度，積極組織社會組織參與食品安全治理。

1．編制政府部門向社會組織轉(zhuǎn)移食品安全治理職能的清單。從國家層面制定社會組織參與食品安全治理的政策，規(guī)定社會組織參與食品安全治理的具體職責和功能，逐步把食品安全信息收集與公開、食品安全法律法規(guī)宣傳、食品風險評估、食品檢驗檢測、食品標準制定與執(zhí)行等事務性的治理職能和公共服務職能轉(zhuǎn)移給社會組織，讓社會組織能夠承擔起實質(zhì)性的食品安全治理職責。

2．建立政府向社會組織購買食品安全治理服務的機制。根據(jù)國務院頒布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》(2013)及民政部頒布的《關(guān)于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)的指導意見》(2016)，食品安全監(jiān)管部門建立政府部門向社會組織購買食品安全治理的制度和機制，加快推動社會組織參與食品安全治理。

3．組織引導現(xiàn)有社會組織參與食品安全治理。各地食品安全監(jiān)管部門應該組織和發(fā)動本地區(qū)現(xiàn)有的與食品安全治理相關(guān)的各種社會組織，根據(jù)各社會組織不同的使命，按照初步制定的政策，積極申請食品安全治理的項目，主動參與形式多樣的食品安全治理活動。

(二)中期階段：政府牽頭培育不同類別、不同層次的社會組織，構(gòu)建比較完善的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)

為了廣泛、深入地推動食品安全治理，各級食品安全監(jiān)管部門還需通過政策保障和資源配置等多種方式，搭建社會組織孵化發(fā)展平臺，培育一批能夠參與食品安全治理的社會組織。首先，在食品生產(chǎn)領(lǐng)域，積極幫助農(nóng)民專業(yè)合作社真正把分散的小農(nóng)戶組織起來，進行較為系統(tǒng)的安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)培訓，一方面推廣先進的安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)，一方面從食品產(chǎn)業(yè)鏈的源頭加強監(jiān)管促進安全農(nóng)產(chǎn)品的供給；其次，在食品加工領(lǐng)域，培育各種食品產(chǎn)業(yè)協(xié)會，一方面與生產(chǎn)安全食品的農(nóng)民專業(yè)合作社對接，督促從食品加工的源頭就獲取安全的食品；另外一方面，加強和監(jiān)督本行業(yè)的企業(yè)加工安全食品；第三，在食品零售領(lǐng)域，培育營銷企業(yè)協(xié)會，提升企業(yè)的食品安全意識，做好安全食品的供給；特別是要盡可能把經(jīng)營規(guī)模小的小作坊、小攤販、小餐飲、小食品店經(jīng)營全部納入社會組織。第四，在消費者中培育維護食品安全的社會組織，包括安全食品檢測組織、消費者保護組織、公益訴訟組織、食品安全研究機構(gòu)和認證機構(gòu)、食品安全宣傳和培訓組織。

再次，食品安全監(jiān)管部門整合這些社會組織共同圍繞食品安全治理工作形成食品生產(chǎn)全鏈條、食品企業(yè)全方位、消費者全員參與的“多方聯(lián)動”的食品安全治理機制。農(nóng)民專業(yè)合作社有效規(guī)范種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)投入品的使用，促進農(nóng)村食品產(chǎn)業(yè)向綠色、環(huán)保、規(guī)?；D(zhuǎn)型升級?；鶎诱D(zhuǎn)制后的民辦非企業(yè)單位在農(nóng)村提供安全食品生產(chǎn)的技術(shù)指導、開展教育培訓、拓展安全農(nóng)產(chǎn)品市場。食品行業(yè)協(xié)會建立行業(yè)自律體系，做到自我約束、自我監(jiān)督、自我管理，全面提升食品安全水平；消費者類社會組織借助主管部門搭建的檢測平臺及時“查漏”，主動反映食品安全存在的隱患。各社會組織都是食品安全治理的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的節(jié)點，彼此不再是依附關(guān)系，而是多維的合作關(guān)系，形成“一核多元”的食品安全網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)?！耙缓恕敝父鞯氐氖称钒踩卫淼恼块T心，“多元”包括各個參與食品安全治理的社會組織。

(三)成熟階段：健全政府對社會組織參與食品安全治理的機制體制

隨著社會組織參與食品安全治理的推進，可能會出現(xiàn)一些原來沒有預想到的問題，這就需要在成熟階段進一步深入完善社會組織參與食品安全治理的體制和機制。

1.完善社會組織參與食品安全治理的法律法規(guī)

1)完善《中華人民共和國食品安全法》。2015年頒布的《中華人民共和國食品安全法》提出“食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監(jiān)督管理制度”。但是，如何落實這種“社會共治”的立法理念并沒有明確化和具體化，反而限制了社會組織可以發(fā)揮的很多作用。在適當?shù)臅r機修改《食品安全法》時，應該真正落實“社會共治”的理念，把社會組織參與食品安全治理的職責清晰地以法律條文的形式表達出來。

2)完善《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。頒布于2006年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，存在著安全標準體系不規(guī)范、安全標準低、規(guī)定過于籠統(tǒng)、可操作性不強、對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全犯罪刑法規(guī)制與相關(guān)法律缺乏有效性銜接等問題[17]，并沒有體現(xiàn)食品安全治理的理念。在修訂《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的過程中，應該把社會組織的作用充分體現(xiàn)出來，以法律條文的形式加以明確。

2.政府部門建立健全社會組織之間相互制衡、相互合作的協(xié)調(diào)機制

1)協(xié)調(diào)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲等各環(huán)節(jié)社會組織之間的相互合作。

2)協(xié)調(diào)國家級、省級、市級、縣(區(qū))級、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級、行政村(社區(qū))級等不同層級社會組織之間的相互合作。

3)協(xié)調(diào)不同社會組織之間可能發(fā)生的矛盾與沖突。不同的社會組織代表不同的利益群體，因此，即使同樣是參與食品安全治理，不同的社會組織之間也可能會產(chǎn)生矛盾與沖突。政府部門應該制定相關(guān)的規(guī)章制度，以化解不同社會組織之間的矛盾和沖突。

3.政府部門健全監(jiān)督、考核、獎懲社會組織的機制

1)健全以食品安全治理責任為目標指向的監(jiān)督考核體系。針對社會組織開展的各項食品安全治理活動及經(jīng)費支出情況，建立健全包括社會組織內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內(nèi)的食品安全治理監(jiān)督體系。

2)健全以食品安全治理效果為標準的考核、獎懲機制。各地的食品安全相關(guān)政府部門要建立社會組織參與食品安全治理的績效考核獎懲機制，通過設(shè)置科學、合理的考核獎懲標準，定期對社會組織承擔的食品安全治理的工作進行考核?？己耸菫榱硕酱偕鐣M織認真、嚴謹、細致地做好通過社會購買服務承諾的水平安全治理工作，對于那些食品安全治理工作做得好的社會組織要給予精神上、物質(zhì)上的獎勵。考核也是為社會組織是否能夠參與下一步的食品安全治理工作提供依據(jù)，只有那些認真做好食品安全治理工作的社會組織，才能夠進一步從政府部門獲得食品安全治理的購買服務，不斷發(fā)展壯大。由此，通過考核獎懲體制，優(yōu)勝劣汰，各地政府部門不斷提升社會組織參與食品安全治理的能力與效果，實現(xiàn)食品安全治理主體的多元化、食品安全治理責任的分散化及食品安全治理機制的網(wǎng)絡(luò)化，最大程度地化解食品安全風險。