耕地保護(hù)與綠色發(fā)展

楊鵬麗，王莉莉，程 博

（當(dāng)陽市自然資源和規(guī)劃局，湖北 當(dāng)陽 444100）

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與市場化的飛速發(fā)展階段，項目建設(shè)大量占用耕地，造成城市發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾日益突出。疫情之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被擺在了首位，面對糧食安全、耕地后備資源嚴(yán)重不足、土地污染等情況，耕地保護(hù)工作迎來新挑戰(zhàn)，但絕不能放松。

1 耕地保護(hù)的重要性

習(xí)近平總書記曾對耕地保護(hù)工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，要實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。耕地作為我國最為寶貴的資源，保護(hù)耕地絕不能有閃失，我們一定要清醒認(rèn)識新形勢下耕地保護(hù)的重要性。

1.1 嚴(yán)格保護(hù)耕地是保障糧食安全的需要

2020年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》要求各級政府采取有力措施，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。所謂土為糧之母，民以食為天，耕地作為糧食產(chǎn)出的載體，耕地面積及質(zhì)量的保障才是糧食安全的保障。習(xí)總書記多次提到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子”……耕地保護(hù)關(guān)乎國家興衰、人民生計，所以說保護(hù)好耕地，就是保護(hù)好我們的生命線。

1.2 嚴(yán)格保護(hù)耕地是維護(hù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展命脈的需要

中央多次強(qiáng)調(diào)穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，做好三農(nóng)工作，首要是穩(wěn)住糧食產(chǎn)量和重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。而穩(wěn)住糧食產(chǎn)量和重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，必須穩(wěn)住耕地面積。耕地作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，人類對它的依賴和利用在不斷增強(qiáng)，所以保護(hù)好耕地，才能更好地服務(wù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，才能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會綠色發(fā)展。

1.3 嚴(yán)格保護(hù)耕地是生態(tài)文明建設(shè)的需要

耕地作為重要的自然資源要素，在調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、防止水土流失等方面發(fā)揮著不可或缺的作用，是生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分。耕地作為生態(tài)的載體，其利用變化會引起各種生態(tài)系統(tǒng)的變化。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)之后，國家對耕地保護(hù)提出“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)”三位一體的保護(hù)目標(biāo)，以促進(jìn)耕地等農(nóng)用地、灘涂沼澤地等未利用地、各類建設(shè)用地協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.4 嚴(yán)格保護(hù)耕地是社會穩(wěn)定的需要

為了提高耕地資源利用效率，緩解人地矛盾，保障國家糧食安全，實現(xiàn)社會穩(wěn)定及可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家將耕地保護(hù)納入基本國策，作為一項基礎(chǔ)性長期性的工作來抓。同時為了制止亂占耕地、破壞耕地行為，1997年《刑法》增設(shè)“破壞耕地罪”“非法批地罪”等?！吨腥A人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》對基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，要求嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2 耕地面臨的現(xiàn)狀及原因分析

2.1 耕地面積減少

自然資源部公布第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果中我國耕地面積12798億hm，相比“二調(diào)”，10年間我國耕地面積減少了753.33萬hm，減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化等。根據(jù)三調(diào)相關(guān)要求，在耕地上種植果樹、林木、挖塘養(yǎng)殖，或是國土綠化等地塊，不再按耕地調(diào)查，而是按實地現(xiàn)狀調(diào)查為種植園等地類，標(biāo)注為可恢復(fù)。就目前現(xiàn)狀，耕地面積減少的局面并沒有得到很好改善。

2.2 耕地“非糧化”仍未得到有效控制

一是耕地產(chǎn)出小于其他地類產(chǎn)出，農(nóng)民在種糧無利可圖的現(xiàn)實下，出現(xiàn)種地意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象，衍生出私自變更耕地類型、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，例如旅游沿線的耕地被農(nóng)民自發(fā)改成果園或采摘園，種植林木用于觀賞，平原一些區(qū)域?qū)⒏赝谔琉B(yǎng)魚養(yǎng)蝦等等，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部或發(fā)展較好的一些區(qū)域，耕地拋荒、自然退耕、災(zāi)毀等“非糧化”現(xiàn)象尤為突出。二是基層管理對這種“非糧化”情況基本處于默認(rèn)狀態(tài)，在耕地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上不會干預(yù)太多，甚至?xí)鲗?dǎo)支持成片范圍的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，認(rèn)為將耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整既可以增加農(nóng)民收入，又防止了“非農(nóng)化”，認(rèn)為這種“雙贏”的操作并無不妥，但卻忽略了耕地最主要的功能是糧食生產(chǎn)。

2.3 項目建設(shè)或農(nóng)村亂占耕地現(xiàn)象較突出，“非農(nóng)化”屢禁不止

每年工業(yè)項目建設(shè)、臨時用地、農(nóng)村村民住宅、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村級公共服務(wù)、設(shè)施農(nóng)用地等各類新增非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地的情況時有發(fā)生，據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，每年未批先建、少批多占，未供即用等違法占用耕地面積達(dá)500hm。主要還是因為：一是地方政府一直保持經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的理念，在保糧袋子和錢袋子上更傾向錢袋子，過分追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的GDP增長，攤大餅式地建造各類工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而忽略了耕地保護(hù)的重要性。二是基層部門宣傳不夠造成農(nóng)村村民耕地保護(hù)意識欠缺，一些村民誤認(rèn)為對自家的耕地?fù)碛薪^對的所有權(quán)和使用權(quán)，想干什么就干什么，在耕地上建房擴(kuò)宅、搭建養(yǎng)殖場等現(xiàn)象層出不窮。

2.4 基層耕地保護(hù)意識不強(qiáng)，執(zhí)法能力有限

基層干部對耕地保護(hù)政策把握不準(zhǔn)，執(zhí)法出現(xiàn)寬松軟情況或者忽視群眾基本權(quán)益暴力執(zhí)法等情況時有發(fā)生。

自機(jī)構(gòu)改革以來，自然資源執(zhí)法力量是否下放并未給出定論，從目前部分鎮(zhèn)處試點(diǎn)看，并未達(dá)到預(yù)期效果，主要表現(xiàn)在：一是在自然資源管理上，縣市-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村的監(jiān)管體系并未完善，在基層未做好準(zhǔn)備的時候，將基層自然資源的人、財、物全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方黨委政府管理，出現(xiàn)了只服從地方黨委政府的安排，不理會上級主管部門工作要求的情況。二是政策執(zhí)行力大打折扣?；鶎庸ぷ魅藛T基本會被串崗使用，在自然資源管理方面的專業(yè)知識不全面，導(dǎo)致上級主管部門下達(dá)的任務(wù)后，基層很難按時間高標(biāo)準(zhǔn)去完成。三是基層學(xué)習(xí)不夠，自然資源保護(hù)力量整合不到位。自然資源管理涉及面廣，包含了山、水、林、田、湖、草、沙等的管理，國土空間規(guī)劃、土地、礦山、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等業(yè)務(wù)的開展，政策性強(qiáng)，專業(yè)性高。納入基層管理后，執(zhí)法等工作人員疏于對自然資源政策知識的學(xué)習(xí)，疲于應(yīng)付基層各項業(yè)務(wù)，對全方位開展自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)，各類自然資源執(zhí)法表現(xiàn)出業(yè)務(wù)不精、無暇管理等情況。

一是違法行為發(fā)現(xiàn)不及時。耕地保護(hù)巡查基本靠信息員巡回檢查，人力監(jiān)控往往不能實現(xiàn)全面覆蓋，加上一些位置較為隱蔽，不能及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，目前基本依賴衛(wèi)星監(jiān)控，待每月或每季度衛(wèi)片下發(fā)后，被動查處。二是違法行為制止難。對違法行為的查處制止很難由一個部門做到位，行政執(zhí)法失之于寬松軟的問題仍然存在，比如常出現(xiàn)一些違法違規(guī)現(xiàn)象暴露后，執(zhí)法人員一到現(xiàn)場違規(guī)行為就停、執(zhí)法人員一走又干的局面，最終形成違法事實。三是違法行為查處執(zhí)行難。在實踐中，由于部門之間執(zhí)法理念上有差異，實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法、形成執(zhí)法合力還存在諸多問題，聯(lián)合執(zhí)法還有待于進(jìn)一步完善機(jī)制，協(xié)同行動。違法案件執(zhí)行中，當(dāng)事人推三阻四不愿接受調(diào)查、不肯執(zhí)行，巡查部門唯一能做的是移交公安、法院、檢察院等部門執(zhí)行。以一般的土地違法案件的辦理時限為例，根據(jù)現(xiàn)行自然資源管理法律法規(guī)，行政處罰法的程序等相關(guān)規(guī)定，辦理時間上少則二、三個月，多則半年一年才能結(jié)案，導(dǎo)致違法案件查處虎頭蛇尾，久拖不決，有的甚至結(jié)不了案，這樣給自然資源違法案件的執(zhí)行帶來難度。

一是耕地后備資源的區(qū)域分布不均衡。發(fā)展滯后一點(diǎn)的西部耕地后備資源占到全國近一半；經(jīng)濟(jì)發(fā)展好一點(diǎn)的地區(qū)經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，耕地后備資源基本枯竭，在省域內(nèi)實現(xiàn)占補(bǔ)平衡也越來越難。二是耕地質(zhì)量良莠不齊，無法滿足占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。目前耕地占補(bǔ)除了耕地數(shù)量占多少補(bǔ)多少，對耕地類型、糧食產(chǎn)能的占補(bǔ)也提出了占一補(bǔ)一要求，杜絕以劣補(bǔ)優(yōu)；部分地方耕地質(zhì)量不高，等別或糧食產(chǎn)能無法達(dá)標(biāo)，也需通過跨區(qū)域調(diào)劑、買賣水田、糧食產(chǎn)能等，但也是杯水車薪。三是耕地土壤污染得不到改善。為了糧食高產(chǎn)、化肥農(nóng)藥無節(jié)制地投入造成土壤板結(jié)；同時良田周圍的工業(yè)項目也破壞了耕地部分生態(tài)功能。

3 耕地保護(hù)的建議和意見

雙保矛盾下，綠色發(fā)展成為新形勢，依法保護(hù)耕地更是任重而道遠(yuǎn)，可從以下方面繼續(xù)推進(jìn)：

3.1 注重普法宣傳，加強(qiáng)法治意識

采取傳統(tǒng)加新興媒體宣傳方式，如印發(fā)宣傳單、制度上墻、上門、電視廣播、微博、微信、建立公眾號等對耕地保護(hù)工作進(jìn)行引導(dǎo)宣傳；也可將基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”制度宣講到村、組、戶，讓基層干部群眾知曉具體內(nèi)容，增強(qiáng)制度執(zhí)行自覺性。同時也可聯(lián)合公安、檢察院、司法、農(nóng)業(yè)等部門，在“4.22”地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制日、普法等活動日，線下舉辦耕地保護(hù)、土地執(zhí)法等土地管理普法講座，發(fā)放耕地保護(hù)等法律法規(guī)宣傳單、有針對性地開展執(zhí)法活動等，增強(qiáng)廣大干群的依法用地、依法管地、依法保護(hù)土地的意識，提高全社會參與自然資源管理的積極性、主動性，進(jìn)一步強(qiáng)化了“保護(hù)耕地、人人有責(zé)”意識。

3.2 強(qiáng)化政府責(zé)任，堅守紅線不碰高壓線

地方政府也應(yīng)從大局出發(fā)予以貫徹落實，不能以碰紅線的態(tài)度來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)；不能以耕地產(chǎn)出小于工業(yè)產(chǎn)出的態(tài)度，容忍亂占耕地行為；更不能以發(fā)展政績，動搖堅守耕地紅線的決心。耕地保護(hù)作為各級政府考核責(zé)任目標(biāo)，應(yīng)認(rèn)真執(zhí)行市、鎮(zhèn)處、村組、戶層層簽訂的耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，將耕地保護(hù)納入年度考核內(nèi)容。

3.3 建立網(wǎng)絡(luò)預(yù)警，提前介入管理

一是利用好12336違法違規(guī)舉報電話、微信平臺、違法信息系統(tǒng)、衛(wèi)片信息系統(tǒng)等建立的綜合執(zhí)法監(jiān)管平臺，對于衛(wèi)片提取的疑似圖斑、相關(guān)線索等進(jìn)行嚴(yán)格核查、及時交辦處理；二是建立耕地保護(hù)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建立由市、鎮(zhèn)、村、組、戶五級參與的基本農(nóng)田保護(hù)微信群；同時成立由鎮(zhèn)（處）行政一把手負(fù)總責(zé)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源所為中心、各村信息員為基礎(chǔ)的動態(tài)監(jiān)察隊伍，配備GPS定位系統(tǒng)手機(jī)。信息員在開展動態(tài)巡查中，可利用手機(jī)工作寶信息平臺將巡查情況及時向鎮(zhèn)處和市局匯報，發(fā)現(xiàn)違法占地行為，第一時間到現(xiàn)場進(jìn)行制止，盡量做到早發(fā)現(xiàn)、早匯報、早制止。

3.4 打擊違法行為，建立長效機(jī)制

一是強(qiáng)化巡查人員責(zé)任，加強(qiáng)動態(tài)巡查。對自然資源動態(tài)巡查人員，簽訂動態(tài)巡查責(zé)任狀，開展自然資源全域巡查，充分發(fā)揮動態(tài)巡查人員在自然資源執(zhí)法、農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)察中的“千里眼”“順風(fēng)耳”的作用，著力將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”。二是加大違法違規(guī)行為嚴(yán)厲查處力度。結(jié)合土地衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查、土地例行督察、別墅清理、大棚房清理、農(nóng)村亂占耕地建房、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題專項清理等整治工作，分類制定整改措施、處罰措施、管理辦法，為后期耕地保護(hù)、土地執(zhí)法方面提供經(jīng)驗。三是通報一批，對耕地保護(hù)不力不嚴(yán)造成惡劣影響，或?qū)医桓牡模幜P一批通報一批。2021年自然資源部通報了多起農(nóng)村亂占耕地建房的案例，起到很好的震懾作用。四是為防止“反彈”，陷入拆后重建的怪圈，應(yīng)利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對耕地進(jìn)行全天候監(jiān)測，對新增亂占耕地現(xiàn)象實行“露頭就打”，形成耕地保護(hù)長效機(jī)制，切實做到對遏制農(nóng)村亂占耕地實行零容忍，嚴(yán)厲打擊各種違法占用耕地行為。

3.5 加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)部門聯(lián)動共管

一是建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等聯(lián)合辦案制度，形成辦案合力；同時實行抄告制度，對發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地，違法用地等及時向鎮(zhèn)（街道）、城管、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門進(jìn)行抄告，共同制止打擊違法違規(guī)行為。二是相關(guān)職能部門要以最嚴(yán)厲的法律手段和制度問責(zé)來查處土地耕地違規(guī)違法行為，對違占耕地要“絕不手軟，絕不姑息”，切實讓法律法規(guī)“長上牙齒”；三是可建立“縣—鎮(zhèn)—村—組”四級巡查舉報網(wǎng)絡(luò)，發(fā)現(xiàn)亂占耕地違法建筑事件，應(yīng)馬上制止，依法查處，使違法者得到懲戒，警示后來者。

3.6 加大國土整治，改良土壤質(zhì)量

在土地開發(fā)整理時逐步推行剝離耕作層再進(jìn)行開發(fā)整理，項目完成后再將原耕作層的土壤覆蓋在新開發(fā)的土地上，對建設(shè)用地占用耕地的，要求占用耕地的單位將所占用的耕作層的土壤用于新開墾的耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良；同時通過旱改水等項目，提高耕地質(zhì)量等。

3.7 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，切實保護(hù)耕地

一是加強(qiáng)基層干部對新《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化耕地保護(hù)意識，進(jìn)一步壓實耕地保護(hù)責(zé)任。二是充實執(zhí)法人員，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，同時也要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，掌握法律知識，進(jìn)一步提高履職盡責(zé)及辦案水平。三是公正執(zhí)法，維護(hù)群眾利益。對于非法的違規(guī)行為，要做到嚴(yán)肅查處；對于不同情況要善于分類處置，做到既保護(hù)耕地又不引起群體沖突。

保護(hù)耕地是就是保護(hù)生命線，切不可本末倒置。在既要保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又要保耕地紅線的雙重壓力下，我們更要依靠法治保障，創(chuàng)新思維和工作方法，嚴(yán)格耕地保護(hù)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。