瑞安市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀與建議

孫威怡

（瑞安市馬嶼鎮(zhèn)公共服務(wù)中心，浙江 溫州 325208）

1 前言

農(nóng)產(chǎn)品是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，其安全關(guān)乎民生健康，嚴(yán)抓不怠。近年來(lái)，人民對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題關(guān)注度逐年上升，2018 年“中央一號(hào)文件”明確提出了“走質(zhì)量興農(nóng)之路”，“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效”等要求，全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議也將 2018 年確定為“農(nóng)業(yè)質(zhì)量年”。因此，切實(shí)維護(hù)人民群眾“舌尖上的安全”，夯實(shí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管“最后一公里”，必須對(duì)政府實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作提出更高的要求。

根據(jù)我國(guó)《食品安全法》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，我國(guó)的食品監(jiān)管職能分多部門(mén)承擔(dān)。根據(jù)2018年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》以及相關(guān)部分的規(guī)定，目前中國(guó)國(guó)家層面承擔(dān)食品安全監(jiān)管職能的主要機(jī)關(guān)為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家衛(wèi)健委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等。我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系仍然屬于多部門(mén)監(jiān)管體系，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督監(jiān)管，因農(nóng)產(chǎn)品與食品概念的交錯(cuò)重疊，使得在行使職能上也與其他相關(guān)職能部門(mén)產(chǎn)生了重疊。

基于此體制下，本文將圍繞瑞安市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管這一主題展開(kāi)研究，根據(jù)瑞安市的基本情況，分析現(xiàn)狀中所存在的問(wèn)題，進(jìn)一步探討后續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。

2 瑞安市基本情況

2.1 農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)概況

瑞安市位于中國(guó)黃金海岸線中段，地處上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和廈漳泉金三角之間，屬江南，轄12個(gè)街道、2個(gè)鄉(xiāng)、9個(gè)鎮(zhèn)，陸域面積1350km海域面積3037km戶籍人口125.92萬(wàn)人，2019年全市糧食播種面積達(dá)1.57萬(wàn)hm，總產(chǎn)9.848t。2021年末戶籍人口125.63萬(wàn)人，2021年全市實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值42.11億元，國(guó)民經(jīng)濟(jì)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為2.4∶46.4∶51.2，按常住人口計(jì)算，全市人均生產(chǎn)總值75442元。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

瑞安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理以及動(dòng)植物疫病防控、畜禽屠宰環(huán)節(jié)、生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全的監(jiān)督管理。市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)督管理。兩部門(mén)形成監(jiān)管合力。2019年，瑞安市全面實(shí)施合格證與追溯碼證碼合一的“智慧云碼”新機(jī)制。2019年內(nèi)，全市539 家規(guī)模生產(chǎn)主體納入智慧云碼系統(tǒng)，消費(fèi)者通過(guò)掃描二維碼，可隨時(shí)查看農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)信息以及主體基本信息，實(shí)現(xiàn)從田頭到餐桌的閉環(huán)追溯。制定實(shí)施 23項(xiàng)農(nóng)業(yè)地方標(biāo)準(zhǔn)，全市標(biāo)準(zhǔn)化面積2.53萬(wàn)hm標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)率63%。加大執(zhí)法力度和懲治力度，持續(xù)保持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。制定網(wǎng)格化“田長(zhǎng)制”，落實(shí)屬地責(zé)任，明確任務(wù)清單，涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）均配備農(nóng)產(chǎn)品快速檢測(cè)室，配備監(jiān)管員、檢測(cè)員。2020年累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員2282人次，立案查處187起，移送公安12起，罰沒(méi)款0.45萬(wàn)元，涉案案值662.52萬(wàn)元。今年以來(lái)，出動(dòng)人數(shù)696人次，一般程序67起，簡(jiǎn)易程序11起，移送司法機(jī)關(guān)3起，涉案案值224472.4元，罰沒(méi)款140277.34元。2021年，瑞安市被評(píng)為“國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”也是當(dāng)年溫州市唯一的食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出試點(diǎn)市（縣）。

3 存在問(wèn)題

3.1 監(jiān)管資源重復(fù)配置

由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管在職責(zé)范圍中與其他部門(mén)出現(xiàn)的重疊、模糊，以及我國(guó)建立在食藥監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、出入境檢驗(yàn)檢疫等多個(gè)部門(mén)共同負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的食品安全監(jiān)管體系，監(jiān)管也難免出現(xiàn)監(jiān)管資源重復(fù)配置現(xiàn)象。各部門(mén)下屬或者內(nèi)設(shè)有相應(yīng)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、人員并不互通。例如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)下屬的質(zhì)量檢測(cè)中心、快檢室，市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)的檢測(cè)中心、食品藥品監(jiān)督管理局下設(shè)的快檢室等，這種重復(fù)管理的模式使得檢驗(yàn)資源出現(xiàn)重復(fù)配置，雖然農(nóng)產(chǎn)品與其他食品的檢測(cè)各有側(cè)重點(diǎn)，但在檢測(cè)設(shè)備、人員配置等方面完全可以共享互利。另外，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)已配置的人員或檢驗(yàn)設(shè)備運(yùn)用不足或者緊缺的不均衡現(xiàn)象，也難免帶來(lái)重復(fù)檢驗(yàn)的現(xiàn)象。這種問(wèn)題是監(jiān)管模式不合理造成的。這種多頭管理，導(dǎo)致監(jiān)管效能降低，產(chǎn)生監(jiān)管環(huán)節(jié)間隙，甚至可能造成監(jiān)管真空，讓不良企業(yè)有機(jī)可乘，同時(shí)交叉監(jiān)管造成監(jiān)督成本過(guò)高，監(jiān)督效果不理想的情況出現(xiàn)。受困于我國(guó)人口基數(shù)大、各地發(fā)展不均衡、貧富差距較大、公眾對(duì)于食品安全的期望值不同，存在參差不同的多元化需求，我國(guó)實(shí)行單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管成本高，困難多。2013年3月我國(guó)啟動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革，整合了原食品安全辦公室、原食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、工商行政管理部門(mén)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的食品安全監(jiān)管職能，組建了新的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，對(duì)食品實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。2015年4月24日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議修訂通過(guò)新的《食品安全法》，以法律的形式確認(rèn)了這一改革成果，但在實(shí)踐過(guò)程中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)存在“虛化”與“重疊”現(xiàn)象，效果較差。

3.2 監(jiān)管相關(guān)系統(tǒng)效益差

一是生產(chǎn)者參與追溯管理的積極性差。生產(chǎn)者的平均文化程度較低，對(duì)“智慧云碼”追溯平臺(tái)這一新平臺(tái)操作有畏難情緒，且追溯系統(tǒng)上報(bào)內(nèi)容操作繁瑣、信息收集效率差，與原有市場(chǎng)要求黏貼的標(biāo)簽功能重合，加之生產(chǎn)者缺乏品牌意識(shí)，難以直接觀察到對(duì)產(chǎn)品的銷(xiāo)售的顯著效益，導(dǎo)致落實(shí)追溯工作困難。二是銷(xiāo)售者普遍文化程度不高，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售人員未進(jìn)行從業(yè)培訓(xùn)，缺乏農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理知識(shí)，索證索票、進(jìn)貨查驗(yàn)意識(shí)不強(qiáng)；通過(guò)基層檢查發(fā)現(xiàn)，不少商戶在保存農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨憑證方面存在不規(guī)范、殘缺不全的情況，有的甚至未按要求留存單據(jù)。三是消費(fèi)者了解程度低。消費(fèi)者對(duì)于追溯系統(tǒng)不了解，甚至不知道該平臺(tái)的建立，無(wú)法監(jiān)督、要求生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者使用追溯系統(tǒng)。四是追溯平臺(tái)相互獨(dú)立、功能重合而數(shù)據(jù)不共享、使用價(jià)值低。國(guó)家平臺(tái)、省級(jí)平臺(tái)和部分縣級(jí)平臺(tái)均已建立，卻各立一戶，數(shù)據(jù)不能共通，不同省份、縣市追溯標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使用情況也不均衡，應(yīng)用價(jià)值低。

3.3 基層治理能力有限

一是社會(huì)層面，瑞安市人民的人均教育水平、收入水平相對(duì)一二線城市有顯著差距，對(duì)于食品的要求還較多停留在數(shù)量需求，還未發(fā)展到食品安全需求層面，對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)不了解，維權(quán)意識(shí)差，維權(quán)能力弱。越到農(nóng)村，許多生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任不強(qiáng)、法制觀念不高，責(zé)任意識(shí)淡薄，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中藥品投入不規(guī)范、不合法，貪便宜、圖省事，抱著不被發(fā)現(xiàn)就沒(méi)事，打擦邊球的心態(tài)得過(guò)且過(guò)。而消費(fèi)者因缺乏法律教育，較難在權(quán)益受損時(shí)根據(jù)法律保護(hù)，食用導(dǎo)致的安全問(wèn)題受多因素，溯源確定為農(nóng)產(chǎn)品為原因有較大難度，這方面需要更多有資質(zhì)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)的建立，目前這類(lèi)鑒定機(jī)構(gòu)可能僅在較發(fā)達(dá)城市存在，鄉(xiāng)村部分長(zhǎng)期缺位，更導(dǎo)致了鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題維權(quán)困難。二是基層法治治理力度弱。在縣市農(nóng)業(yè)局中保有農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，而到了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分下放的執(zhí)法權(quán)由所在執(zhí)法中隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法，未下放的權(quán)限需要上報(bào)到縣市農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊(duì)，層層審批，過(guò)程繁瑣復(fù)雜，因農(nóng)產(chǎn)品對(duì)新鮮度的講究，層層上報(bào)引起的遲滯讓農(nóng)戶的配合意愿也降低。與此同時(shí)，基層執(zhí)法中隊(duì)由于承接各線執(zhí)法，上面千條線、下面一根針，也很難針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的違法行為開(kāi)展密集的定期檢查執(zhí)法?；鶎訄?zhí)法力度不足，各種監(jiān)督檢查多流于形式，專(zhuān)項(xiàng)整治不徹底。三是農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管人員無(wú)執(zhí)法權(quán)。瑞安市農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管人員共35人，其中市局工作人員5人，人員身份組成中，事業(yè)編制為12人，其余均非體制內(nèi)工作人員。事業(yè)編制人員所屬并非執(zhí)法大隊(duì)，無(wú)執(zhí)法權(quán)，非體制內(nèi)人員更是不能執(zhí)法，這導(dǎo)致了直接進(jìn)行監(jiān)管的人員并無(wú)執(zhí)法權(quán)，通常只能做口頭勸說(shuō)，而無(wú)法進(jìn)行處罰。農(nóng)戶對(duì)于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作難以形成重視。四是基層農(nóng)產(chǎn)品快檢制度成果有限。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、產(chǎn)量大，許多生產(chǎn)過(guò)程中的不合法行為被稀釋?zhuān)F(xiàn)瑞安市的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢是在從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進(jìn)入批發(fā)時(shí)進(jìn)行抽檢，已經(jīng)較難發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)程中存在的不合法行為，加之基層設(shè)備落后、試劑單一、人才流失嚴(yán)重，抽檢效果極為有限。

4 發(fā)展建議

4.1 加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管部門(mén)間協(xié)作

目前我國(guó)在食安方面于組織結(jié)構(gòu)、法律建設(shè)上還有許多有待完善的空間。近年來(lái)，有多地進(jìn)行現(xiàn)有機(jī)構(gòu)合并、實(shí)行食品安全監(jiān)管大部制改革的試點(diǎn)，也有不少合并現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、實(shí)行食品安全監(jiān)管大部制改革的呼聲，但瑞安市作為浙江沿?？h城，受限于經(jīng)濟(jì)與文化，建議仍以協(xié)調(diào)為主。首先，要調(diào)動(dòng)各部門(mén)協(xié)作積極性，讓各部門(mén)單位在合作中收到正反饋，組織交流會(huì)，對(duì)一些難點(diǎn)或者重疊問(wèn)題進(jìn)行合作探討，對(duì)一些共同問(wèn)題協(xié)同合作解決。二是要進(jìn)一步明確細(xì)化各部門(mén)職責(zé)，如農(nóng)產(chǎn)品與食品兩者定義間的區(qū)別，減少定義模糊導(dǎo)致的重疊情況下的都不管或者搶著管。清晰的定位能夠讓職能行使更順暢。第三，可以協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)單位人員輪崗，加強(qiáng)人際關(guān)系的聯(lián)結(jié)，促進(jìn)部門(mén)間的協(xié)作，從而最終實(shí)現(xiàn)以科學(xué)配置增量資源，堅(jiān)持節(jié)約高效，避免重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一調(diào)配檢驗(yàn)儀器設(shè)備，集中對(duì)重難點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行攻克。

4.2 完善系統(tǒng)應(yīng)用

第一，完善系統(tǒng)內(nèi)容信息錄入。目前瑞安市農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)可錄入內(nèi)容豐富，但由于內(nèi)容全部需要生產(chǎn)主體手動(dòng)錄入，操作復(fù)雜，導(dǎo)致錄入結(jié)果不規(guī)范、效率低。可考慮引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，減少信息采集與處理方面的工作量，降低人工成本，激勵(lì)政府與企業(yè)構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)平臺(tái)。第二，擴(kuò)大系統(tǒng)應(yīng)用范圍。孤立的農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)能起到的作用微乎其微，生產(chǎn)者與銷(xiāo)售者的應(yīng)用積極性不高，但以此為數(shù)據(jù)基準(zhǔn)，輻射各個(gè)方面能發(fā)揮極大效用，如：（1）作為生產(chǎn)企業(yè)信用分類(lèi)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用分類(lèi)模式，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者進(jìn)行評(píng)分確定其信用等級(jí)，根據(jù)信用等級(jí)的高低確定不同的監(jiān)管要求。（2）將其作為準(zhǔn)入準(zhǔn)出市場(chǎng)的依據(jù)，提出更高的市場(chǎng)要求，也方便了消費(fèi)者行使監(jiān)管權(quán)。（3）食用農(nóng)產(chǎn)品可追溯信息化建設(shè)有助于提高交易數(shù)據(jù)的客觀性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的大數(shù)據(jù)分析。從政府決策角度看，可從宏觀角度調(diào)控、穩(wěn)定貨量和物價(jià)等方面，為監(jiān)管部門(mén)和從業(yè)者提供數(shù)據(jù)分析信息，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。平臺(tái)數(shù)據(jù)還能為平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者提供金融配套服務(wù)。

4.3 加強(qiáng)基層治理

建議結(jié)合本地狀況完善地方性法規(guī)、技術(shù)規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品有明顯的地域特征，國(guó)家法律法規(guī)無(wú)法完全適配地方特色，需要地方及時(shí)填補(bǔ)相應(yīng)空缺，開(kāi)展相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)檢查。廣泛開(kāi)展法制宣傳與培訓(xùn)，增強(qiáng)公眾的法治意識(shí)與參與監(jiān)管的理念。強(qiáng)化監(jiān)管人員責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)倒查監(jiān)督。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)安全問(wèn)題，追究農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的責(zé)任同時(shí)，要嚴(yán)格倒查各個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)督執(zhí)法人員是否存在失職行為，如有失職，絕不姑息。四是提高執(zhí)法人員數(shù)量，對(duì)外擴(kuò)招執(zhí)法人員用于農(nóng)業(yè)執(zhí)法等，彌補(bǔ)目前執(zhí)法人員人手不足的現(xiàn)象。